耕地占补平衡发展趋势与对策建议

文/辽宁省土地整理中心 李虹晔

耕地占补平衡发展趋势与对策建议

文/辽宁省土地整理中心 李虹晔

一、占补平衡制度发展趋势

1.拓展补充耕地途径，实行耕地占补平衡“算大帐”

过去耕地占补平衡补充耕地渠道单一，主要通过开发未利用地补充建设占用耕地，随着耕地后备资源数量锐减，一些地方为了开荒增地采取了上山、下滩、入海等方式，严重破坏生态环境，耕地质量也难以保证，甚至有些耕地开垦出来根本无法耕种，导致耕地占补平衡饱受诟病。2017年初，国家出台重大举措，拓宽补充耕地途径，采取“算大帐”的办法，把土地整治和高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦出的新增耕地，统筹用于占补平衡，以缓解后备资源不足的问题，使得补充耕地任务得以落实。

2.实施提质改造、补改结合，确保补充耕地数量质量

面临我国耕地后备资源尤其是优质后备资源越来越缺乏的现状，开垦补充同等质量的耕地和水田，许多地方都难以做到，为了缓解发展建设用地和保护耕地之间的矛盾，国家出台提质改造、补改结合的改革措施，即在补足耕地数量的前提下，通过对现有耕地提质改造，以补充耕地与改造耕地相结合方式实现耕地占补平衡。它包含两重含义，一是提质改造，二是补改结合。提质改造、补改结合打破耕地数量质量落实在同一地块的思维局限，创造性地提出一种新的耕地占补平衡方式，既能保障经济建设用地的需求，支持稳增长重点建设项目及时落地；同时又能落实好最严格的耕地保护制度，有利于耕地质量的保护和提升，确保补充耕地数量质量都能到位。

3.推行“备案制度”，运用信息化手段实现耕地占补平衡动态监管

所谓“备案制度”，就是补充耕地项目要将项目信息和坐标录入农村土地整治监测监管系统备案，对补充耕地项目统一配号，“身份”识别，并在立项、实施、验收等环节进行全程监管，项目验收后，可用于耕地占补平衡的指标自动流入耕地占补平衡动态监管系统；当建设项目占用耕地需要补充耕地时，在用地审批环节，须在建设用地监管信息系统中备案，并在耕地占补平衡动态监管系统中挂钩对应补充耕地项目，建设项目用地批准后，系统自动核销补充耕地指标，该补充耕地指标不能再用于其他建设项目补充耕地。这样依托于国土资源“一张图”和综合监管平台，构建了占地和补地数据库，运用信息化手段确保每一个建设项目占用耕地挂钩不少于相应数量的补充耕地，达到耕地“占一补一”，实现耕地“占”、“补”数据化动态管理。同时利用实时、完整的耕地占补数据库，实现耕地占补平衡动态监管。

4.推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用，确保优质耕地资源得到有效保护和利用

耕作层土壤是农业生产的物质基础，是耕地的精华，失去了耕作层土壤，将永久失去耕地的粮食生产能力。往往建设项目占用优质耕地较为普遍，剥离建设占用耕地耕作层是十分必要的。当建设占用优质耕地时，通过工程手段对建设占用耕作层土壤进行剥离，将其覆盖到中低产田改造、高标准农田建设、耕地开发、土地复垦等土地整治项目区，增加其耕作层厚度、改善土体构型、提高土壤养分水平。推进建设占用耕地耕作层土壤剥离利用有利于保护优质耕地资源，改善中低产田，增加有效耕地面积，提高粮食综合生产能力，从而提高补充耕地质量。

5.耕地质量等别评价成果为耕地质量提供了可比的量化标准

如图6所示，当冷冻时间小于2.9 h，漂烫时间小于4 min时，等高线较密集，表明在此范围内，二者对马铃薯脆片标准化综合得分影响较大。适当的冷冻时间和漂烫时间有利于样品多孔性的形成，提高产品脆度，色泽和降低含油量，有利产品品质。

国土资源部2016年4月通过中国国土资源公报公布了第三期全国耕地质量等别调查评价成果。评价结果显示，全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全国耕地质量平均等别为9.97等，耕地质量等别总体偏低。耕地质量等别调查成果使耕地质量有了统一可比的量化标准，成果在耕地占补平衡提质改造、补改结合、指标挂钩抵顶等工作中的应用，可避免“占优补劣”的问题，对补充耕地质量的提升发挥着重要作用。

二、占补平衡工作面临的新问题

1.占补平衡补充耕地来源复杂化，管理相对滞后

补充耕地途径拓宽后，补充耕地来源不仅包括使用耕地开垦费或自行投资开发的新增耕地，还包括使用新增费或其他资金实施的土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦出的新增耕地。补充耕地来源增加了，如何确认新增耕地数量、质量，如何与建设项目挂钩等相应的配套管理制度还需及时完善。

2.新增费管理方式转变，给项目资金管理带来新的挑战

新增费转列为一般公共预算后，新增费分配使用的不确定性有所增加，今后各级财政用于高标准农田建设等土地整治项目资金分配使用将与任务完成情况挂钩，连续两年未用完的结转资金，将按照有关规定由财政收回统筹使用；还有就是有一些地方没有按照国家要求，及时在地方财政预算设立“土地整治专项”，导致新增费主渠道作用无法发挥。

3.新增耕地后续管护乏力

补充耕地项目建设完成后，新增耕地往往交给当地基层了事，不重视新增耕地是否有效耕种，缺乏对项目后续利用与跟踪管理，部分新增耕地再次撂荒，也存在部分补充耕地耕种不到两三年或者尚未用于占补平衡挂钩就被建设占用，成为隐形的耕地流失。

三、对策和建议

1.完善补充耕地数量、质量认定，确保补充耕地数量质量

为了保证补充耕地数量和质量，保住耕地红线，首先，要进一步完善高标准农田建设统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核工作机制，加强新增耕地数量认定、及时完成新增耕地地类变更。其次，推进耕地质量调查评价与监测工作制度化、常态化，建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，及时对新增耕地质量和产能进行评价，确保耕地占补质量相当。

2.整合多股资金，形成合力，为补充耕地提供资金保障

一是充分用好耕地开垦费。建议研究制定差别化的耕地开垦费收缴标准，考虑耕地后备资源、土地整治新增耕地成本、资源保护补偿、后期管护费用和易地调剂指标价格等因素，区分占用耕地质量等别，确保收取的耕地开垦费和补充耕地成本相当。二是统筹整合各类资金。主动适应财政预算体制改革要求，逐级制定细化土地整治规划，按照“以规划定任务、以任务定资金”的原则，整合各类涉农资金，足额保证土地整治和高标准农田建设。三是鼓励引导社会资金参与。鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，完善土地整治多元投入机制，引导农村集体组织、农民群众和新型农业经营主体，根据土地整治规划投资，或参与土地整治项目，多渠道落实耕地补充任务。

3.运用信息化手段，加强占补平衡项目全程实时监管

加强占补平衡项目全程实时管理，运用遥感监测、国土资源管理“一张图”和实地检查等综合手段，在项目立项、实施、验收、指标挂钩抵顶等各个环节，规范运作，强化项目实施日常监管和施工监理，做好项目竣工验收，保证补充耕地质量和数量，同时要加强补充耕地后期管护，确保补充耕地能够耕种并不断改善质量。