辽宁省建设用地强度控制落实现状及对策建议

文/南京农业大学公共管理学院 卫思夷

辽宁省国土资源厅宣传中心 高 翔

辽宁省建设用地强度控制落实现状及对策建议

文/南京农业大学公共管理学院 卫思夷

辽宁省国土资源厅宣传中心 高 翔

辽宁省高度重视建设用地强度控制政策落实工作，坚决贯彻党中央、国务院、国土资源部的决策部署，紧密结合辽宁省实际，按照“规模管控、优化格局、标准控制、市场配置、综合整治、评价监管”的框架体体系，采取积极主动措施，大力推进节约集约用地工作，在建设用地强度控制方面得了良好的成效。

加强建设用地强度控制的落实措施与成效

1.强力推进节约集约用地五项制度

一是推进建设用地使用标准控制制度。为加强土地使用标准的执行和监测监管，下发了《关于严格土地使用标准管理大力促进节约集约用地的通知》等系列配套文件，要求全省各级国土资源主管部门在建设项目用地预审、征转用地审批、土地供应和供后监管等土地管理全过程中，都要贯彻执行国家和省制定的各类建设项目土地使用标准，全面强化土地使用标准的规范化管理。

二是推行节地评估制度。为促进超标准、无标准项目节约集约使用土地，辽宁省研究制定了《关于开展建设项目节地评价工作的通知》等一系列政策文件，杜绝部分建设项目宽打窄用、漫天要地的现象。

三是推进建设项目用地竣工验收制度。辽宁省国土资源厅与省发改委、住建厅联合下发了《关于落实建设项目竣工用地验收制度的通知》等系列文件，结合省级以上发展改革或其他业务主管部门批准立项的单独选址项目，对其用地验收工作提出了具体要求。

四是推进建设项目用地监管与核查制度。充分利用土地市场动态监测与监管系统，对土地供应情况等进行实时动态监测监管，并组织作业队伍，对土地利用情况实地监测监管。

五是推进节约集约用地考核评价制度。评价结果与绩效考核、指标分配、用地审批实现联动，严格落实责任考核与奖惩制度，形成节约集约用地“倒逼机制”。

2.积极组织开展区域、城市和开发区节约集约用地评价

一是经省政府批准，2014年，辽宁省国土资源厅联合省发改委、省统计局下发了《辽宁省区域建设用地节约集约利用评价考核办法》，从利用强度、增长耗地、用地弹性、管理绩效等四个层次，对全省14个市建设用地节约集约利用水平进行全面评价考核，以有效推动土地管理方式和管理手段向定性管理与定量管理并重转变。评价考核内容包括城乡建设用地人口密度、建设用地地均地区生产总值、建设用地地均固定资产投资、单位人口增长消耗新增城乡建设用地量、单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量、单位固定资产投资增长消耗新增建设用地量、人口与城乡建设用地增长弹性系数、地区生产总值与建设用地增长弹性系数、单位地区生产总值耗地下降率、批准建设用地供地率、闲置土地处置率、存量土地利用率等12项指标。同时结合全省主体功能区规划的空间开发格局，适时进行差异化利用强度考核，以推动全省主体功能区格局的形成。

二是按照《城市建设用地节约集约利用评价规程》、《城市建设用地节约集约利用评价组织实施工作规则》积极开展评价工作。辽宁省的城市建设用地节约集约利用评价工作组织得力、成果显著，被评为全国唯一的典型省份，目前该项工作已在省内11个地级市、10个县级市范围内全面铺开。

三是按照国土资源部部署定期组织开展开发区节约集约用地评价，并将评价结果作为开发区扩区升级和用地管理政策出台的基础和依据。同时，结合评价工作，进行了开发区节约集约用地的专题研究，积极探索开发区用地管理新机制。辽宁全省共有53个开发区参与评价，其中，国家级经济开发区20个，省级开发区33个。国土资源部对全国349个工业主导型开发区、83个产城融合型开发区分别进行了土地集约利用评价结果综合排序，辽宁省大连保税区等16个开发区在全国工业主导型开发区排名分别位于7－307位之间，营口经济技术开发区等4个开发区在全国产城融合型开发区排名分别位于11－75位之间。

3.落实单位GDP建设用地使用面积降低目标

“十二五”期末，全省单位GDP建设用地使用面积为56公顷/亿元，比“十一五”时期（82公顷/亿元）降低32%。目前，辽宁省“十三五”时期单位GDP建设用地使用面积下降目标已测算完毕。

4.全程监管效果明显

辽宁省全面构建了建设用地全程动态监管体系。一是将全省共划分498个区片，落实巡查人员1045人，通过建设项目跟踪管理、信息公示、土地出让价款缴纳提醒、开竣工申报、现场核实、闲置土地认定和处置等手段，开展对已供土地从供应、开工到竣工的全程监管。二是与市场监测中心、建设用地事务局紧密合作，实施用地核查，通过信息监测、动态巡查和实地核查等手段，有力地提高了用地监管水平，促进了土地的节约集约利用。

存在的问题

虽然辽宁省加强建设用地强度控制，推进土地节约集约用地工作在近几年取得了长足的进步，但由于辽宁处于特殊的发展阶段，以及受重化工业为主的经济结构等因素的影响和制约，造成了土地粗放利用、效益不高等问题，土地利用方式还没有从根本上转变。以资源过度消耗为代价的传统发展方式的惯性仍然存在，圈占新增建设用地的趋势未减，闲置浪费土地的情况依然多发，城市建设用地空间布局较为散乱，市场机制作用未能充分发挥。问题主要体现在：

一是开发区、园区土地利用率较低。据最新一轮省级以上开发区评价数据显示，全省53个省级以上开发区中，平均投资强度为3316万元/公顷，综合容积率为0.52，投资强度和容积率远远低于广东、江苏、浙江和上海等省份。

二是新城、新市镇土地利用率不高的现象非常普遍。根据国家土地督察沈阳局的调研结果，自2012年获得国务院批准成为新型工业化综合配套改革试验区到2013年底，沈阳经济区37个新城、新市镇经审批新增建设用地8759公顷，相当于沈阳经济区所属8个省辖市一年的用地计划指标总和。但从点调的情况看，即便是精心打造的新城，目前的入住率也不足50%，商业、服务业大多处于低效运行状态。其它的新城、新市镇建设都不同程度地存在这一问题，造成了土地资源的浪费。

提出的建议

一是立足部门职能，注重可行性。“建设用地强度”是一个指标体系，包含容积率、建筑密度、固定资产投入强度、用地产出强度等等指标，其中很多内容并不能由国土资源管理部门直接落实与考量，建设用地强度控制的目标、措施、实现路径等需要依赖发改、规划、建设等部门的密切配合。因此，建设用地强度控制政策制定应充分考虑与国土资源管理部门的职能定位相匹配、吻合，到位而不越位。 二是兼顾工作基础，注重系统性。建设用地强度控制应结合区域、城市和开发区节约集约用地评价等既有工作，在完善相关体系，加强纵深发展的基础上，充分利用现有工作基础与工作成果，减少不必要的重复内容，避免另起炉灶。

三是考虑地区差异，注重差别化。充分考虑建设用地强度控制的区域性、可操作性和弹性，体现地区个性差异。按照地区历史、人文、生态、经济、区域地理特征、发展定位等多方面因素，因地制宜制定合理的强度标准，并保持适度弹性，增强标准的科学性和可操作性。

四是加强评价考核，注重有效性。在建设用地强度控制体系和标准明确后，应建立相应的评价考核机制，这是整个控制政策的一个关键环节。评价考核为建设用地强度控制的落实提供了一个有力抓手，使之能落到实处，同时能发现和检测整个体系存在的问题和漏洞，帮助制定改进措施，使这项工作能切实、稳定、长效地开展下去。