“互联网+政务服务”推进精准扶贫研究

陈建刚

“互联网+政务服务”推进精准扶贫研究

陈建刚

中国全面建成小康社会的一个重要标志，是到2020年农村人口全部脱贫。贵州是全国扶贫开发任务最为繁重的省份，是全国脱贫扶贫攻坚的主战场。经过持续不懈的努力，贵州在“十二五”时期减少贫困人口656万人、贫困发生率下降到14.3%的基础上，2016年又减少贫困人口120.8万人，并对45.8万农村人口实施搬迁。然而，也必须清醒地认识到，由于自然地理、历史文化等多方面原因，贵州贫困人口多、贫困程度深，农村贫困问题往往交织着发展、生态、健康等多种因素，特殊地貌导致边远地区贫困产生的原因复杂，因病、因灾、因伤残致贫现象突出。还要看到，已经脱贫脱困的农村人口，亟待建立稳定、巩固、防止返贫的体制机制。因此，有必要以“互联网+政务服务”方式推进精准扶贫，建立起覆盖全部、动态管理、及时反馈、随时修正、长效脱贫的体制机制。

一、“互联网+政务服务”推进精准扶贫的重要意义

大力推进“互联网+政务服务”精准扶贫开发，有着深远、积极而重大的意义。

首先，推进“互联网+政务服务”，是党中央、国务院的决策部署，是全面深化改革、简政放权、放管结合、优化服务的关键环节，有利于加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利企业及群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力。推进“互联网+政务服务”，有助于“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的贯彻落实。“互联网+政务服务”有助于推进创新发展，引导劳动力、资本、土地、技术、管理等要素围绕创新发展优化配置，推动大众创业、万众创新，形成发展新动力；“互联网+政务服务”有助于推进协调发展，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，通过推动公共服务向农村延伸，公共财政资源更多更好地向贫困地区倾斜，实现城乡协调发展；“互联网+政务服务”有助于坚持可持续发展，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会；“互联网+政务服务”有助于推进“一带一路”建设，推进同有关国家和地区多领域互利共赢的务实合作，推进国际产能和装备制造合作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局；“互联网+政务服务”有助于实现共享发展，有助于创造“人人参与、人人享有”的社会氛围和体制机制，建立更加公平更可持续体制，使全体人民在共建共享发展中有更多更公平的获得。

其次，以“互联网+政务服务”推进精准扶贫，既紧密契合贵州大数据战略和大扶贫战略，又充分利用贵州大数据发展的“互联网+政务、商务、事务”成功经验，大力推进精准扶贫开发事业。贵州推进“互联网+政务服务”，是以“七朵云”的形象方式，在推进政务信息共享中实施重大应用示范项目，推动政务、商务、事务信息共享，建设面向政府、公众和企业的云计算和大数据服务平台。一是电子“政务云”。面向政府部门提高职能效率、实现跨部门信息资源共享和推进政府信息公开的需求，建立统一的贵州省电子政务云服务平台，发展电子政务云计算服务。二是智能“交通云”。面向政府决策、交通管理、企业运营、百姓出行等需求，建立智能交通云服务平台。三是智慧“物流云”。面向物流作业与行业管理需求，大力推进物流领域信息基础设施建设，加快物流信息交换平台及第四方物流信息平台建设。四是智慧“旅游云”。贵州面向日益增长的旅游行业管理、旅游景区信息化发展需求及自驾、自助游爆发式增长的趋势，建立智慧旅游云服务平台。五是工业生产“工业云”。贵州以提升智能化和柔性敏捷生产水平为重点，建设工业云服务平台，面向国防工业、装备制造、轻工食品等行业提供云计算服务，并逐步推广。六是电子“商务云”。贵州面向电子商务发展需求，建立电子商务云服务平台。七是食品“安全云”。贵州面向政府有效监管、企业品质提升、公众知识普及科学和健康消费等需求，建立基于大数据的食品安全与营养云平台，创新构建全国领先的食品安全政府监管、企业自律、媒体监督、消费者参与的社会管理“贵州模式”，促进健康消费，形成完整食品安全产业链。贵州上述“互联网+政务服务”“七朵云”，都可以根据其特色，支持支援精准扶贫。

为实现精准扶贫、确保如期脱贫，贵州有必要在“互联网+政务、商务、事务”“几朵云”的基础上，再增加“一朵云”，即增加“扶贫开发‘扶贫云’”。“扶贫开发‘扶贫云’”，面向政府、市场（企业）、社会公众，提供贫困村、贫困户和贫困人口数量，提供贫困原因、贫困程度、贫困分布，提供贫困标准、低保标准、扶贫标准，提供扶贫开发政策、扶贫资金额度及投向，提供农村扶贫开发项目、市场、资金，提供易地搬迁扶贫、产业扶贫去向及动态信息。

再次，以“互联网+政务服务”推进精准扶贫，有利于全社会共同参与精准扶贫。中国多年的扶贫开发经验表明，扶贫开发工作，涉及政府、市场（企业）、社会组织、村民组织、贫困户、贫困人员，扶贫开发只演“独角戏”很难成功。扶贫开发工作如同唱音调和谐统一的“大合唱”，政府是扶贫开发“大合唱”的“定调人”和“指挥者”；“大合唱”的队员，是包括贫困户、贫困者在内的所有参与扶贫开发工作的参加者。更进一步上升到理论来说，精准扶贫属于贫困治理，可归于社会治理范畴，要坚持“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”，全面提高全社会治理贫困的能力。需要清醒地认识到，随着政府财政实力的增强，以及城市支援农村、工业反哺农业全社会意识增强，扶贫开发和贫困治理，从农村农户外部给项目、给钱、给物，扶贫易地搬迁安新家、住新房，都十分必要和必须。但是，无论政府财政实力多么强大，都不能包办包揽脱贫扶贫的所有事务。换个角度来说，扶贫开发既是社会事业，也是一项经济产业；既是慈善事业，又是绿色产业。为此，需要制定精准扶贫开发的政策，除了政府不断增加扶贫资金外，还要建立“谁帮社会脱贫扶贫，就让谁发展发财”财政金融政策，鼓励企业向脱贫扶贫方向投资；教育政策解决贫困户人力资本水平低下问题，防止贫困代际传递；鼓励贫困户发挥聪明才智，积极行动实现脱贫致富，等等。“互联网+政务服务”推进精准扶贫，为全社会参与精准扶贫开发，提供坚实的基础。

二、“互联网+政务服务”推进精准扶贫的关键环节

由于主客观原因，扶贫工作长期存在着贫困人口数量不清、情况不明、缺乏针对性、扶贫资金和项目指向不准的问题。其中重要原因，是缺乏完整统一的扶贫信息。大数据、云计算、物联网、智能化等新一代技术，扶贫开发“互联网+政务服务”为精准脱贫扶贫提供了支撑。

（一）用大数据精准服务于贫困人口识别

运用大数据精准服务于贫困人口识别，已经具备基础条件。中国由于面积辽阔和人口众多，贫困人口情况复杂且分散，因而贫困人口数量是根据普查、科学抽样调查等方式，根据农民人均收入的国家扶贫标准，先确定全国农村贫困人口基数规模，再将此贫困人口基数规模分解到各省、自治区、直辖市，直至农村的行政村。具体到识别谁是贫困人口，则有着严格的程序，主要是通过贫困人口申请、农村群众评议、入户调查、公告公示、抽查检验、相关部门批准。

近年对贫困人口建档立卡工作，成为大数据采集、录入的数据来源及基础。目前对贫困人口建档立卡对象包括贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区，通过建档立卡，对贫困户和贫困村进行精准识别，掌握贫困状况、致贫原因、帮扶需求，明确帮扶主体，落实帮扶措施，实施动态管理。对贫困县和连片特困地区进行监测和评估，分析掌握扶贫开发工作情况，为扶贫开发决策和考核提供依据。这些数据，按照大数据的要求，有机地进入扶贫开发“互联网+政务服务”。

（二）低保制度与扶贫政策引入大数据管理

在推进“互联网+政务服务”精准扶贫开发过程中，抓紧落实现行农村低保制度与扶贫开发政策衔接，将现行享受低保制度与扶贫开发政策的数据，录入大数据进行管理，即：一是低保金领取数据。按照政策对符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规定程序纳入低保范围，并按照家庭人均收入低于当地低保标准的差额发给低保金。二是帮扶对象数据。对符合扶贫条件的农村低保家庭，按规定程序纳入建档立卡范围，并针对不同致贫原因予以精准帮扶。三是返贫人员数据。对返贫的家庭，按规定程序审核后，相应纳入临时救助、医疗救助、农村低保等社会救助制度和建档立卡贫困户扶贫开发政策覆盖范围。四是其他享受扶贫开发政策人员数据。对不在建档立卡范围内的农村低保家庭、特困人员，各地统筹使用相关扶贫开发政策。五是财政补贴救助数据。贫困人口参加农村基本医疗保险的个人缴费部分由财政给予补贴，对基本医疗保险和大病保险支付后个人自负费用仍有困难的，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，符合条件的纳入重特大疾病医疗救助范围。六是特殊人员救助数据。对农村低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等重点救助对象，要采取多种措施提高救助水平，保障其基本生活，严格落实困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度。

（三）强化低保制度与扶贫开发政策有效衔接

坚持并完善低保制度和扶贫开发政策责任机制，即由县级政府承担主体责任，乡（镇）政府承担具体责任，民政、扶贫部门分别承担各自业务指导责任，依托乡镇干部和驻村工作队等工作力量，在村（居）干部的配合下共同开展对所有农村低保家庭和贫困人口家庭的入户核查，共同组织开展民主评议，切实全面掌握所有农村低保家庭和贫困人口家庭的基本情况、财产状况和经济收入等。经乡镇对农村低保拟保障对象和拟纳入精准扶贫建档立卡系统登记的贫困人口进行审核后，按照各自的审批程序上报上级业务部门确定低保对象和扶贫对象，最后录入大数据，进入扶贫开发“互联网+政务服务”。

（四）推进政府购买扶贫开发公共服务

加大政府购买脱贫扶贫公共服务的力度，充分发挥政府在精准扶贫的主导作用，积极探索脱困扶贫公共服务多种供给方式，加大引入企业进行农村生态移民、易地搬迁、农村产业发展的力度，引导社会组织参与农村扶贫脱困工作。一是健全政府分级负责的购买脱贫扶贫公共服务项目的体制。省政府主要负责制定全省范围内购买脱贫扶贫项目的政策标准，编制脱贫扶贫项目公共服务指导目录，面向全省提供相应的脱贫扶贫项目公共服务；领导和指导全省各级政府购买公共服务行为，监督财政资金合理使用。市、州和县级政府主要负责落实省有关政府购买脱贫扶贫项目的精神，按照方便就近原则，面向辖区内提供脱贫扶贫项目公共服务，同时积极探索本地政府购买脱贫扶贫项目和提供的方式方法。二是形成完备的政府购买公共服务清单。对现有的农村脱贫扶贫公共服务项目进行整合和规范，根据经济社会发展实际和农村群众对公共服务的需要，定期有针对性地提出政府购买脱贫扶贫公共服务项目，建立健全脱贫扶贫公共服务项目招投标机制，实行社会公众、审计部门、纪检监察部门对招投标的全过程参与，及时向社会公示招投标结果，增强过程的公开性、透明度和公信力。三是多途径增加购买脱贫扶贫公共服务资金。政府购买公共服务资金，除财政资金，还可以通过政府贴息、以奖代补、信用担保、税收减免等方式，引导鼓励更多的社会资本参与公共服务购买与提供。各级财政要将政府购买脱贫扶贫公共服务经费列入财政预算，并逐步加大投入力度。四是优化社会组织发展环境。要为社会组织的发展创造良好的环境，降低社会组织运营成本，同时加强对社会组织的监管，规范其行为。社会组织自身则应提升承接政府脱贫扶贫购买服务的能力，加强人才队伍建设，采用专业人才与志愿者结合的服务模式，实施精准扶贫开发。五是建立健全政府购买公共服务的评价监管体系。采取多种形式，包括利用独立的第三方监管机构，如审计事务所、法律事务所、专业调查公司等，对购买脱贫扶贫项目公共服务，进行有效的监督与管理，同时充分发挥社会公众对脱贫扶贫公共服务购买与提供的监督。

三、“互联网+政务服务”推进精准扶贫的信息共享

实现扶贫开发信息共享，是“互联网+政务服务”推进精准扶贫的坚实落脚点。如果扶贫开发信息只在政府职能部门之间流转，那么，企业、社会组织、农村组织、公民个人就难于参与到精准扶贫战略之中。

（一）扶贫开发政务信息共享应当是公开透明的全社会共享

目前扶贫开发政务信息，依政府职能主要出自民政、扶贫、农村工作、财政、统计和残联等部门。具体来说，民政部门负责农村低保制度与扶贫开发政策工作；扶贫部门负责落实扶贫开发政策工作；农村工作部门综合指导政策设计工作；财政部门负责相关资金保障工作；统计部门会同有关部门组织实施农村贫困监测，及时提供调整低保标准、扶贫标准所需的相关数据；残联会同有关部门及时核查残疾人情况，配合做好对农村低保对象和建档立卡贫困人口中残疾人的重点帮扶工作。显然，按照实施“大扶贫”的全社会参与扶贫开发的视野，扶贫开发政务信息如果只在上述部门“加强沟通协调，定期会商交流情况，研究解决存在的问题”，是远远不够的。并且，即使同扶贫开发直接相关并做出成绩的政府职能部门，如教育、人口、科技、环保、发展与改革等政府部门，也采集、拥有、使用着大量的扶贫开发数据。

（二）采取有效措施解决扶贫开发政务信息共享客观存在的问题

由于政府行政组织结构特点，扶贫开发政务信息全社会共享，正像所有政务信息社会共享一样，客观存在“流转障碍”、“不愿共享”、“信息孤岛”问题。为此有必要做些简短的理论分析。一是政府行政组织纵向结构即直线式结构，无意间客观上成为脱贫扶贫政务信息资源共享的“障碍”。由于部门信息资源的所有权、管理权和使用权承担着信息资源的管理责任，因而在扶贫开发政务信息资源共享、由下向上的垂直层面流动上，因为有“下级服从上级”纪律，通常单向向上“报告”的政务信息共享较为通畅、迅速。反之，上级扶贫开发政务信息即便是可以向下级部门提供共享的，包括可以由社会共享的，通常流动的速度及效率远远低于下级向上级的流动。二是政府行政组织横向结构是职能分工结构，由于彼此平等、互不隶属，因而内无信息共享动力，外无信息共享压力，客观上造成政府信息资源部门化。在这种情况下，政务信息共享往往取决于部门领导的认识。通常是通过一个又一个具体工作进行协商解决，一个项目的政务信息共享协议，往往需要涉及的相关部门反复磋商，导致共享的数据质量、时效性等均难以保障，政务效能难免受到影响。三是推进精准扶贫开发工作，不能等行政组织改革来适应精准扶贫，而可以采取有效措施解决扶贫开发信息共享问题。为克服纵向与横向政务信息共享存在的不足，同时发挥它们各自的优点，可以采取多种创新。一种是由上级部门指定一个“牵头部门”，由其负责相关部门的扶贫开发政务信息共享工作。另一种是成立由主要领导人担任组长的领导小组或者专门的委员会，负责统筹扶贫开发政务信息共享工作。再有，以领导督办突破信息共享遇到的阻力，等等。

（三）充分利用“中国·贵州政府门户网站云平台”

在积极建设扶贫开发“扶贫云”的同时，充分利用已经开始形成并发挥作用的贵州政府门户网站云平台，即“贵州政务云”，利用该平台打通扶贫开发数据壁垒，打通了扶贫开发信息依法向网站、智能终端、移动端、微博、微信及报纸媒体的流动，实现网上办事大厅、扶贫开发信息在各云之间的数据共享，逐步向扶贫开发信息政府网群集约建站一体化、数据采集一体化、数据共享一体化、资源渠道一体化推进，实现各地区各部门网站数据资源大整合以及贵州全省扶贫政务信息“一张网”建设目标，最终形成扶贫开发“扶贫云”平台。

（作者系中共贵州省委党校公共管理教研部教授）

责任编辑：谢义飞