政府环境治理的现实困境及原因解析

邹晓涓

(湖北经济学院，湖北 武汉，430205)

公共行政

政府环境治理的现实困境及原因解析

邹晓涓

(湖北经济学院，湖北 武汉，430205)

环境物品的公共属性以及中国当前的国情决定了政府在环境治理中的主导地位。但是政府在环境治理中存在诸如政府行为缺乏规范化的管理，地方政府态度消极且环境治理职能缺位，污染治理效率低以及环境冲突事件频发等现实困境。由于缺乏激励和监督，不同层级政府的多重目标和利益诉求弱化了中央政府的治污决心。要破解这些困境，亟需加强政府自身的法制化管理，建立科学、长效、规范的行政管理体制，建立环境信息的网络平台和大数据库，完善环境信息的监测、发布和信息反馈机制，加强环境教育和宣传，鼓励公众参与环境治理工作。

政府；环境治理；困境

全球范围内不断爆发的各类环境污染事件，暴露出世界各国普遍的环境治理低效率，环境问题已经成为制约世界各国经济可持续发展和居民福利水平提升的重要因素，它考验着各国政府制度设计的政治智慧和制度执行的运行效率。中国最近三十多年的发展经验告诉我们，政府在振兴经济的过程中表现出极大的自主性、灵活性和高效性，但在环境治理中却显得较为低效与不作为，甚至于有学者断言中国的环境状况在未来5-10年内很可能会继续全面恶化。[1]1472016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，在对地方政府以及地方党政领导考核中首次将环境因素置于比GDP更重要的位置，彰显了中国政府治理环境的决心。如何看待政府在环境治理中的地位？如何应对政府环境治理的困境？这是本文试图探讨的内容。

一、政府在环境治理中的地位

环境的治理是一个动态、持续的历史过程，现阶段政府需要承担主导者的角色。原因主要有三点。

第一，环境物品的公共品属性会引发市场失灵，政府有责任、也有能力承担起弥补市场失灵的职能。[2]环境物品是典型的公共物品，具有“非竞用性”和“非排他性”特征，如果缺乏政府的干预，在自由放任的状态下，企业或是个人会倾向于免费搭环境的便车，引发诸如雾霾天气、温室效应、生态破坏、物种减少、资源过度使用等环境问题，对社会和谐和居民健康造成负面影响。首先，政府作为国家的管理者，有责任向公众提供包括环境物品在内的公共产品，在发展经济的同时维护社会和谐，保障居民的基本权益。其次，环境治理项目一般投资大，建设周期长，短期难以实现经济效益(如果有的话，比如淡水供应，废水处理等项目)，制约了私人投资的积极性，而政府掌握着公共权力和公共资源，具备投资环境治理的能力和实力。再次，环境问题通常会跨区域甚至跨国界，由于缺乏清晰的资源边界，且资源使用者众多，往往难以界定环境物品的产权归属，因此必须依靠政府的强制性规则激励人们的环保行为。

第二，中国的国情决定了政府在环境治理中的主导地位。现代公共管理理论认为，影响环境的因素是多维的，因此治理环境需要政府、企业、公众以及非政府组织等多元主体的参与，但是中国的国情决定了政府在环境治理中扮演着重要的角色。首先，中国的政治等级体系具备高效运作的基础。不同于西方国家三权分立的制度结构，中国的政府结构具有很强的整体性。权力集中的领导结构和管理模式决定了地方政府执行中央政府各项决策时的高效率。其次，改革开放三十多年的历史经验告诉我们，环境问题与以市场化、工业化和城市化为特点的经济高速增长并生，虽然目前社会主义市场经济体制已经建立并日益完善，但是政府在经济增长中的作用是无处不在的。政府对经济、政治、民生、环境等各项事务的一体化管理一直是中国特色社会主义建设的基本逻辑。再次，目前中国的环保NGO组织力量较为薄弱，公众和舆论对环境资源的影响力有限，这更使得政府成为环境治理的主要力量。

第三，国外经验表明环境问题的改善离不开政府的干预。西方发达国家在工业化过程中也遇到过各种环境问题，各国政府纷纷制定法规，限制人类对环境的负面影响。美国爆发洛杉矶光化学烟雾污染事件和多诺拉事件后，政府陆续颁布了《国家环境政策法》《清洁空气法》修正案、《清洁水源法》《联邦环境农药控制法》《濒危物种法》《安全饮用水法》等法规，加大环境治理力度。数据显示，《清洁空气法》颁布后美国空气质量明显改善，1979-1998年间，一氧化硫的浓度下降58％，二氧化氮的浓度下降25％，臭氧(烟雾)的环境浓度水平下降17％，二氧化硫的浓度下降53％，空气中的铅物质浓度下降96％。[3]131二战后，日本在经历经济高度增长的同时集中爆发了多起公害事件。因此日本政府制定《70年代的通产政策》，将发展重心从重化工业转向知识密集型产业。同时，不断修订产业政策，制定更加严格的环境标准。数据显示，1972-1991年间日本汽车尾气CO排放下降60％。[4]历史证明，严格的环境标准并不会降低企业的活力，诸如丰田、日产、本田、马自达、铃木等企业凭借先进的尾气处理技术获得了庞大的海外市场，日本也成为全球最大的汽车出口国之一。

二、政府环境治理的现实困境

虽然政府在环境治理中承担重要作用，但政府并不是万能的。综观中国环境现状，我们发现一些奇特现象，构成了政府环境治理的现实困境。

第一，中央政府对环境问题的日益重视与地方政府不作为的消极态度并存。中国的政治体制结构决定了地方政府是贯彻中央精神和决策的执行者，地方政府保护和治理环境的责任目标是中央政府环境理念的延伸。改革开放以来，中央政府越来越重视环境问题，先后提出“经济与环境可持续发展”“两型社会”“和谐社会”“美丽中国”“五位一体”“五化协同”“生态文明”等战略构想。但是，这些战略构想大多是一种抽象的环境理念，或是一种方向性的指导，缺乏具体的执行标准和考核标准，这就给地方政府很大的运作空间，即使是操纵和扭曲真实的环境信息，或是隐瞒环境问题和社会问题，也很难被上级政府发现。在信息不对称、政绩考核、财政压力、GDP至上、寻租等因素的影响下，地方政府会倾向于有选择性地解读和执行中央下达的环境政策，采取不作为，甚至抵制的消极态度。

第二，地方政府的经济职能“越位”与环境治理职能“缺位”并存。地方政府作为推动地区经济增长的主要力量和环境治理的实际主体，既要发展经济，又要改善环境，既要谋求眼前的经济利益，又要考虑长远发展，其经济职能和环境治理职能难以兼顾。中国的行政分权和财政分权使得地方政府逐步拥有了更大的管理权限和经济权限，具备干预甚至是参与经济活动的“准市场主体”的特征，经济职能不再局限于传统意义上的市场管理，而是成为经济活动的重要决策者。[5]37-45研究显示，GDP增长率对官员晋升概率的影响非常显著[6]84-106，而中国的税制结构决定了增值税和企业所得税是地方财政收入的主要部分，因此地方政府通常会把扶植地方企业、发展地方经济作为第一要务，放松环境管制的力度或是简单采取行政处罚的方式将污染事故大事化小。

第三，污染治理的普遍低效率与“运动式”治污的成效显著并存。国内外环境治理的经验显示，环境污染在空间维度的跨区域性和时间维度的长期性会加大环境治理的难度。[7]14-18从空间维度上看，环境污染通常难以确定边界；从时间维度上看，环境治理是一个长期的复杂过程。因此，环境治理不仅是一个技术难题，更是一个多部门、跨辖区、跨任期的公共管理问题，美国洛杉矶烟雾污染七十多年的治理经验也告诉我们，不能寄希望于“毕其功于一役”。[8]然而近年来中国频频出现的“APEC蓝”“阅军蓝”“G20蓝”等现象却反映了环境权威主义短期内对空气质量的成功改善。[9]121-128政府以公车限制、私车单双号限行、污染企业限产或拉闸停产、禁止焚烧等行政命令的形式最大程度将各级政府部门、企业和个人纳入其中，通过“以减代治”大幅限制污染物的排放数量。这种自上而下的“运动式”治污虽然成效显著，却不能持久。随着这些重大会议或活动结束，良好的空气质量便不复存在。

第四，统计数据显示的经济繁荣与现实生活中的环境冲突事件频发并存。中国各地锦标赛式的经济扩张[10]37-45虽然造就了各地经济持续增长的繁荣景象，但这种繁荣是一种环境破坏型、不可持续的经济增长，全国因环境问题引发的群体性事件以年均28.9％的速度递增。[6]62-65地方政府在经济利益的驱动下，或是纵容现有污染企业的排污行为，或是引入大型污染企业，都容易引发当地居民的恐慌心理、抵触情绪甚至暴力抗争行为。由于缺乏完善的环境应急机制，民众的合理诉求长期得不到企业或者地方政府的响应时，一旦地方政府采取简单粗暴的方式打压参与民众，环境利益的冲突就会向着非常规的方向发展。

第五，较为完备的环境治理“法制化”体系与较为滞后的政府行为“法治化”进程并存。中国先后出台“三同时”、排污收费、污染物集中控制、排污许可证、碳排放权交易、环境目标责任、环境补贴、垃圾有偿分类回收等制度，并陆续出台《中华人民共和国环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》等法规，形成了较为完备的环境法规体系。然而，现有的政府管理制度缺乏对政府行为的监督和制衡机制，不仅影响环境法规的执行效果，还会引发权力寻租和资源浪费，难以体现依法治国的理念。比如，环境保护法虽然规定了地方政府应对所辖区域的环境质量负责[11]94-96，却没有明确规定政府在规划不当、管理失职、违法审批、纵容包庇以及不作为时应承担的法律责任，对地方政府官员追责困难。环保部门虽然具有环境监管的责任，却不具备对环境污染行为的强制执法权。环保法规虽然完备，但是制度设计中存在的缺陷却难以对一些污染行为进行监察和更正，有数据显示，企业治理一吨二氧化硫需要800元，但排放一吨二氧化硫需要交纳的排污费仅为200元，[12]101-118所以企业宁可购买排污权也不愿意投资技术改造。

三、政府环境治理困境的原因分析

第一，环境问题并未列入国家发展规划的核心内容。中央政府的发展规划虽然一直强调环境的重要性，但是地方政府环境治理工作更多表现为迫于环境压力的被动选择而不是积极的污染预防。中国在改革开放的初期就将环境因素纳入发展规划，但时至今日，经济实力的不断增强和环境状况的不断恶化形成了鲜明对比，环境现状与早期设立的环境保护目标愈行愈远。

不同层级政府的多元利益诉求弱化了中央的治污决心。理论上，政府是一个代表公共利益的治理主体。但现实中，政府并非是单一整体，不同层级的政府具有不同的立场，各级政府官员也会在个人利益和公共利益之间权衡取舍。无论是中央政府还是地方政府，都扮演着经济人、政治人、道德人等多重角色并具备多重目标，而这些目标的偏好排序往往是因人而异的。[13]93-97从经济学的角度来看，政府可以视为“经济人”，追求自身利益最大化；从政治学的角度来看，政府可以视为“政治人”，追求政治晋升，实现政治抱负；从伦理学的角度来看，政府可以视为“道德人”，致力于服务社会，改善民生。一般来说，中央政府更关注国家利益和政权稳定，而地方政府更注重谋求地方利益或官员自身的利益。不同层级政府的多重目标和利益诉求弱化了环境政策的执行效果，使得中央政府的治污决心在向各级地方政府的层级传递过程中大打折扣。

第二，地方政府官员之间的竞争关系加大了跨行政区域、长时期环境治理的难度。传统观念认为环境污染是一个地方性问题，因此要求地方政府承担环境治理的主要责任。然而，环境污染在空间维度和时间维度上的复杂性决定了环境治理需要各级政府长期进行跨行政区域的多部门协作。然而，中国现有的官员考评标准和晋升制度却使得地方政府官员之间不仅表现为合作关系，更表现为竞争关系。在中国的政治等级体系中，地方政府的党政领导由上级委任，而非直接选举形成。这种基于上级政府评价的政治晋升机制使得地方政府官员之间存在着激烈的竞争关系，而GDP增速一直是地方政府官员关注的焦点。为了增大晋升概率，地方政府官员会更关注经济增长而忽视环境保护。众所周知，环境污染从发生到引发生态破坏和环境灾害，耗费的时间可能会超过官员的任期时限，这使得地方政府官员缺乏在任期内开展短期难见成效的环境治理工作的动力。

第三，环保部门在环境执法中缺乏实质性的权力。随着环境问题的日益关注，国家最高环保部门的级别和权限在不断上升，但是环保部门在整个政治格局中的弱势地位并未改变。1973年中国环境治理的最高机构只是国务院下属的临时机构，即国务院环保领导小组办公室，1982年升级为城乡建设环境保护部下设的环境保护局，1984年升级为国家环境保护局，1988年国家环境保护局从城乡建设环境保护部中分出，成为国务院直属机构，1998年升级为国家环保总局，2008年升级为国家环境保护部，成为国务院组成部门。《环境保护法》虽然明确规定国务院环境保护主管部门负责统一监督管理全国环境工作，但是无论从党政关系还是行政立法层面，环保部门在环境议题中都不具备明晰的话语权。[14]113-118各级环保部门仍然隶属于各级地方政府，在人事和财权上缺乏独立性，且不具备实质性的执法权，难以承担起有效的环境监管职责，因此各级政府部门环境治理的措施是否得当，公共资源是否被滥用，以及地方政府官员是否存在渎职行为均难以判断。

第四，环境法律法规尚不完善。中国的环境法律法规虽然近年来发展迅速，但是距离发达国家环境治理的法制化水平还有较大差距。一方面，现有环境法律法规的具体内容与操作细则会与地方政府GDP至上的政绩观产生强烈冲突，在环保部门环境执法权缺失的情况下，许多环境法律法规就可能被有意或无意搁置，难以发挥实效。另一方面，任何一部法律或法规在制订的过程中都会受到包括各级政府部门在内的利益相关者之间的博弈影响，法律或法规的设计理念和具体内容并不一定总是以公众的利益为根本目标。[15]69-76环境法律、法规也不例外，《环境影响评价法》和《环境保护法》在立法和修订过程中都存在着激烈的争论和博弈。[17]49推行环境治理的法制化进程也是检验政府对国家的治理能力的重要标志。因此，加强环境利益相关者之间的沟通和对话，确保环境立法和修法过程的公正、公开、透明，才能不断完善环境法律法规体系。

四、结论

环境治理是一个长期任务，现阶段政府在环境治理中承担主导作用是基于中国国情的客观选择。中国是一个贫富差距较大、地域发展不平衡的国家，当前环境损害可能具有不同于发达国家的短期合理性。这是因为，在与贫困的斗争中生存往往比发展更为重要。迅速壮大本地经济的诉求不仅来自于上级政府，也来自于民间，特别是落后地区的贫困民众。人们在满足了温饱需求后，才会关注环境质量以及资源利用的代际公平等问题。中国自上而下的政策快速响应机制可以最大限度利用现有资源，促成了各地竞赛式的经济增长和居民收入提高，却没有在环境治理方面达成预期的效果。反思政府环境治理的困境及其原因，我们认为，未来的环境治理需要加强政府自身的管理，建立和完善环境信息的网络平台，鼓励公众参与环境治理的监管工作。

第一，加强政府自身的法制化管理，建立科学、长效、规范的行政管理体制。加强政府法制化管理，就是要依法治国，以制度和法规的形式约束政府机构的行为，提升政府机构的运行效率，减少因领导人意志或者行政动员对日常环境治理工作的干预。赋予环保部门独立的环境执法权，确保其他政府部门不会侵蚀环保部门的权力，严肃追查政府官员因为渎职导致的环境污染事件。

第二，建立环境信息的网络平台和大数据库，完善环境信息的监测、发布和信息反馈机制。借鉴国外的经验，在科学调查获得精确数据的基础上建立环境信息的大数据库，根据污染数据的动态变化来确定污染源对环境的影响程度。在大数据搜集和梳理的基础上，客观评估投资项目以及居民日常生活对环境的影响，设计公平、可行的污染付费标准。官方权威机构提供的环境数据可以让公众及时了解环境信息，保障知情权，减少因公众的恐慌情绪导致的环境突发事件。

第三，加强环境教育和宣传，鼓励公众参与环境监督工作。鼓励公众参与环境治理不仅是一种政治姿态，更是一种内在需求。[17]69-75因为环境治理的实际工作最终还是需要所有人的参与，所有人都是环境改善的受益者，所有人都可以成为环境保护工作的实践者。加强环境知识的宣传，号召所有人参与环保实践，关注环境治理的成效，不仅可以提高监管效率，降低监管成本，让公众成为政府行为的监督者和官员政绩的评价者，而且还能够提升公众的环境意识，增强公众对政府的信任度和认同感。

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C93

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1009-3605(2017)06-0005-05

2017-09-07

教育部人文社会科学规划基金项目“基于明示偏好法的自然资源多元价值测评研究”(项目编号：13YJAZH150)。

邹晓涓，女，湖北武汉人，湖北经济学院副教授、经济学博士，主要研究方向：环境经济学。

詹花秀