中国水务行业PPP模式探讨

1.徐小兰 2.李 钧

1.郑州自来水投资控股有限公司 2.郑州市环保科研所

中国水务行业PPP模式探讨

1.徐小兰 2.李 钧

1.郑州自来水投资控股有限公司 2.郑州市环保科研所

水务行业PPP项目投资模式在2008-2012年金融风暴之后正式迎来了春天，水务行业不同于其他的公共物品和公共服务行业，属于典型的区域自然垄断行业。而PPP模式的提出更是给水务行业带来了不可估量的商机，面对如此巨大的市场机遇，如何做好风险防控最为关键。本文通过水务行业PPP项目投资会出现的风险因素，提出相关管控措施。

水务公用行业；PPP；模式探讨

1、水务行业PPP模式汇总

1.1 O&M模式。(Operations&Maintenance，即委托运营)或ROT模式(Rehabilitate-Operate-Transfer，即改建—运营—移交)，是政府将城市水务项目委托具有一定技术实务的专业水务民营企业运营，或由民营企业投资对水厂或污水厂进行改造后经营。这种模式下政府部门拥有水务项目所有权，以合同的形式将水务项目运营和维护工作承包给民营企业。

1.2 BT模式。(Build-Transfer，即建设—移交)，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式。民营企业代表的社会资本先行投资建设水务工程，完工后由政府3～5年分年回购。BT模式实质为社会资本垫资建设，可以解决政府3～5年内的短期融资问题，根据国家2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，BT模式应审慎运用。这种模式下民营企业既不拥有水务项目所有权，也不负责水务项目的运营及维护。

1.3 BOT模式。(Build-Operate-Transfer，即建设—运营—移交)与BOO模式(Build-Own-Operate，即建设—拥有—运营)。BOT是指社会资本通过投资建设水务项目，在一定年限内运营，通过收取原水输送费、自来水费或污水处理费等形式回收投资和运营成本，并获得利润，期满后将设施资产移交给政府；BOT合同期限一般为20～30年。BOO则为水务项目不移交的永续运营。BOT模式和BOO模式运营中，社会资本在运营水务项目过程中，拥有水务项目所有权，并在其财务报表中得到体现。

2、水务企业应用PPP模式风险分析

2.1 对于政府部门而言，推广PPP模式的主要目的是降低政府存量债务，减轻财政压力。但在与社会资本签订协议时，缺乏对项目及经营环境的调研分析，可能导致协议中水量与水价等影响盈利的关键指标制定不合理，如合同约定水量远高于实际供水量等，致使政府部门既解决不了融资问题，每年还需支付一定的金额，加重政府财政压力。同时PPP项目整个周期较长，包含推介期、合作确认期、建设期等，政府部门短期内难以实现借此降低政府债务的目的。

2.2 对于社会资本而言，参与PPP是目前经营环境下拓展业务的重要手段。社会资本作为重要参与方面临经营及监管环境变化的不确定因素，其权益保障程度面临一定的不确定性。近期PPP相关政策频繁颁发，但大部分都是指导性文件，PPP模式相应的法律法规政策仍不完善。PPP项目在建设及运营过程中，不确定性因素较多，如原材料及人力等成本上升、配套设施建设落后等问题，导致项目成本高于预测，降低社会资本的参与积极性；此外社会资本的运营管理效率低下也会影响社会资本参与方的经营。

2.3 对于水务项目本身而言，由于项目所处地域等不同，导致项目收益率不同，投资回报期长、项目收益率较低的项目在参与PPP模式中不具备竞争力，社会资本参与能动性不强，仍无法解决这些项目的融资问题。

2.4 近年PPP模式相关政策不断发布，与水务项目应用较多的BOT、BOO等模式在项目备案、核准程序或管理上具有不同，新的水务项目在应用PPP模式时，需要关注政策及管理的变更对推行PPP模式的影响。如根据财政部2014年12月颁布的《PPP项目合同指南(试行)》中提到，本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本参与辖区内的PPP项目；针对PPP项目成立的项目公司，政府部门在项目公司中持股比例应当低于50%，且不具实际控制力及管理权。

3、对水务行业PPP模式下出现的风险影响因素的防范措施

3.1 信用风险的防范措施。政府信用问题一直普遍受广大人民群众的关注。而现如今政府的财政用资也逐渐公开与众，加强政府和投资企业在水务行业收费明细的公开透明化，使收费更加公正、规范，这能够有效降低政府信用风险的发生。而政府在需求合作伙伴时也应考察合伙企业的业绩水平技术水平，同时在签订投资项目的协议上，应明确双方的责任与义务。

3.2 政策和法律防范措施。投资水务行业项目时，应制定一套详细的政策变更事前和事中调节方案，预防风险发生，把不可规避的风险降到最低。完善相关法律、法规，使投资人和政府拥有相同的权利来管理投资项目，政府和社会资本在投资项目时应严审查项目的实施方案，在签订协议时明确双方的利益分配和风险责任问题，以此能够提高投资人对项目融资的意向和项目技术创新的动力。

3.3 营运风险防范措施。企业在投资项目时应在营运管理上投入大量的人力、财力来管控项目的正常运作，以此达到预期收益。PPP模式下水务行业的营运风险管控就显得尤为重要，因为政府和社会资本水务行业投资关系到公共利益。为了适应当代市场经济的发展，水务行业应加大对水务行业的创新投资，完善行业内部控制风险防范制度，落实监督管理责任，切实提高水务行业的工作效率和竞争力。

结束语

总而言之，PPP模式的推广可有效引入社会资本，解决了政府部门的融资问题，同时推动了水务行业的市场化进程。社会资本通过PPP模式，使民营企业成为政府部门的合伙人，并通过上市实现自身规模的壮大，是民营水务企业发展的良好方式。但是水务企业仍需关注可能面临的风险，提高PPP模式下项目的盈利性，提高自身盈利能力，实现企业的可持续发展。

[1]尹洁.中国水务行业PPP模式研究[D].暨南大学，2016.