论有限政府理论视域下汉冶萍公司际变之缘由

曾心良

(西南政法大学，重庆 401120)

论有限政府理论视域下汉冶萍公司际变之缘由

曾心良

(西南政法大学，重庆 401120)

以行政法治视域之有限政府理论检视晚清工业化失败原因，不仅可以拓宽现有汉冶萍研究领域，还为透析晚清中国法治缺失补充了一个新样本，更可为当今市场经济条件下梳理政企关系提供历史借鉴。政府的不当干预直接推动了汉冶萍公司衰落覆亡，究其原因，晚清政府并没有达到有限政府理论的要求，表现在：一是政府行权目的是维护封建统治；二是政府权力没有受到合理制约；三是政府内部没有实行法治；四是不是有效政府。

有限政府理论；汉冶萍公司；晚清工业化

作为“中国钢铁工业的摇篮”，汉冶萍公司曾凝聚了国人实业救国的宏志；作为民族工业曲折发展的样本，汉冶萍公司又引发了后人多角度的思考。公司治理之“术”仍由“道”来统摄，然此“道”却相继为独裁政府及其代表所紧攥并肆意摆布，异变为与外帝谈判之筹码，不禁使人由法治视野展开新的追问。和谐政企关系之构建，当以有限政府理论为圭臬。具体来看，可从政府行权目的、政府权力制约、法治政府建设和政府的有效性四个维度进行检视。

一、汉冶萍公司失败原因之再探讨

汉冶萍公司之兴衰始末，以甲午战败和汉阳铁厂、大冶铁矿、萍乡煤矿三厂合并两事件为界点，可简要划分为三个阶段：其一，官办时期(1889—1896年)。为卢汉铁路之需，由清政府出资，时任湖广总督张之洞相继创办汉阳铁厂和大冶铁矿，盛宣怀在萍乡开办煤矿，汉冶萍公司由此初见端倪；其二，官督商办时期(1896—1908年)。甲午战争失败后，清政府因巨额赔款无力续资而交由盛宣怀接手，初期资金全凭盛宣怀个人负担，后期为扩建厂矿和改造设备之需被迫向日本大量借债，然民间资本介入寥寥，汉阳铁厂在迅猛发展时也隐患重重；其三，商办时期(1908—1912年)。1908年盛宣怀奏请清政府批准合并汉阳铁厂、大冶铁矿、萍乡煤矿，成立完全商办的汉冶萍煤铁厂矿股份有限公司，尽管一战期间迎来了短暂的“黄金时代”，但无休止地举借恶意外债致公司终食恶果，1911年后逐步由日商完全操控，沦为日本钢铁原料低价供应地，再无振兴可言。

汉冶萍公司失败原因之多元性，为多角度的审视和挖掘提供了足够的空间。近年来，学者们逐渐将研究重心由内生性的公司用人不当、选址不周、管理不善问题转向外发性的对外资引进、政企关系的反思，在此基础上将汉冶萍公司失败根源归结为晚清宪政理念与法治环境的缺失[1]。那么，沿此路径枝分缕解，这种缺失投射于当时的历史环境又具体体现为什么呢？《剑桥中国晚清史》第八章“辛亥革命前的政府、商人和工业”指出：“官员对企业的支配和国家对企业的控制常被视为中国失败的唯一原因。但是关键不只这两个因素，并且还有国家如何进行控制和官员如何起支配作用的问题。”[2]449这“两个因素”和“两个如何”都直指晚清政府的不当干预。进而言之，汉冶萍的命运与晚清腐朽政权紧紧地捆绑在一起，其经营自主权没有一日为企业的独立意志所掌控，名为现代意义上的股份制公司，实则是腐朽专制统治的延伸。一方面，公司的内部组织机构承袭封建官僚体制，事权、财权均由督办官员一人独揽，不存在现代公司内部各项权力制约机制；另一方面，日本等帝国主义国家通过与晚清政府缔结不平等条约等直接或间接的方式一步步控制直至夺取企业的所有权，以最终实现资本入侵的目的。因此，汉冶萍公司接连成为了清廷、北洋政府、南京国民政府谈判的筹码和外帝垂涎的美馔，包括汉冶萍公司在内的晚清工业化运动犹如一盘散沙，只能在外帝与清廷、中央与地方以及民资与官僚等诸多矛盾中苦苦挣扎。欲研究汉冶萍公司际变以及晚清宪政理念与法治环境阙如之缘由，需从行政法治之有限政府理论入手。

二、有限政府之理论概述

(一)有限政府的基本内涵

有限政府理论深植于西方古典自由主义，其具体内涵随自由主义在不同时期对政治、经济、社会关怀程度的变化而不断演进。早期自由主义者提出了自由具有相对性的观点，意指仅涉及自身而不涉及他人利益时，个人享有完全的自由；一旦超越了个体范围，侵犯到他人的利益时，就要受到社会的约束和法律的制裁[3]。相应地，为保障个人的自由权和财产权，政府行使权力也必须受到限制。17世纪英国资产阶级自由主义思想家洛克从立宪主义出发，将包含自由权在内的自然权利与政府权力的关系总结为四个方面：其一，人类天生都是自由、平等和独立的，不经本人同意，不受制于任何政治权力；其二，任何人放弃自然自由并受制于政府权力的唯一方法，是同其他人协议签订社会契约并联合组成共同体(国家)，以保障其安全和财产权不受他人侵犯；其三，人民的福利是最高的法律，政府权力的唯一目的是保障公众福利；其四，如果政府滥用职权并违反对他的委托而施强力于人民，人民有权行使反抗权，通过强力来将其扫除[4]。然而，公共权力天然具有扩张性，为确保政府行使权力符合保障公众福利之目的，减少对公民、组织的不当干预，就需要在立宪主义和立法权优越理念的指导下，将政府权力限制在宪法和法律所确立的范围内，通过宪法来明确权力的归属、边界及制衡机制，继而通过法律来具体规范权力的运行方式和过程。世界范围内的制度实践走向成熟之际，有限政府理论不再局限于自由主义的藩篱，更多地体现为“多维治理理念”[5]指导下的国家综合治理。“市场治理也同政府治理、社会治理一道被认为是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系之一。”[6]至此，政府、市场、法治的关系得到进一步明晰。

法治是市场经济的内在要求，更是有限政府题中应有之义。法治与有限政府是彼此依存的关系，即在法治环境下存在的政府必然是有限政府，而有限政府的实现则离不开法治的保障[7]。法治的形成需要以分权、平衡为基础的政治制度结构作支撑[8]，而权力的均衡恰是有限政府的核心问题[7]，不仅包括政府内部权力的均衡，还包括政府与公民、社会的权力均衡。法治环境下的有限政府必然需要具备两个基本的条件：其一，推行民主政治。即通过代议制度、选举制度等民主机制为公民对政府行为进行监督的权利提供保障和实施机制。其二，分权与制衡。法治在一定程度上与分权制衡是具有相同意义的，分权与制衡是政府实现对权力自我约束的有效机制。因此，政府的“有限性”主要体现为政府职能有限、政府权力有限和政府规模有限三个方面。首先，政府机构设置及职能分工源于法律的规定和授权，因而政府在被要求积极履行社会管理和公共服务职能的同时，还应杜绝对授权之外事务的直接管控，以节约行政成本和提升行政效能；其次，公共权力行使的方式和程度必须严格依照法定程序，充分尊重和保障作为相对人的个人、组织的合法权益；最后，政府规模应受到法律的控制，财政预算、机构配置和人员编制应保持在存在合理的限度。

(二)有限政府的构成要件

由前述可知，有限政府应至少包括以下四个构成要件：

其一，政府行使权力的目的是保障人民基本权利。从源头说起，无论是古典自由主义之“自然状态”假说，还是古代中国之“民惟邦本，本固邦宁”的政治思想，都强调政府行权之旨趣在于保障人民利益，增进公共福祉，持续为人民实现基本权利创造和改善外部条件。前者从政府权力的来源出发，指出政府权力(包含执行权、行政权)来源于人民自然权利的让渡，签订了社会契约就必须兑现承诺，一旦政府忽略或破坏这一目的，则个人对于政府的委托则视为取消，政府存在的合法性也将不复存在。后者从人民对于社会、国家的根本性出发，结合性善论和儒家文化的基本教义，提出“民为贵，社稷次之，君为轻”，意在说明人民才是社会和国家的根基，人民的拥戴是天子统治的基础，统治者行使权力应坚持以民为本，实施仁政才能实现王道。可见，两者在梳理权力和权利辩证关系的道路上殊途同归。

其二，政府权力必须受到制约。绝对的权力导致绝对的腐败，这是一条亘古不变的真理。古希腊时期，亚里士多德就从人性恶的角度分析了权力制约对防止政治偏向的必要性。“人之间互相依仗而又互相限制，谁都不得任性行事，这在实际上对各人都属有利。”为了减少人在执政时受到人性固有的欲望和热情的支配，就必须将权力进行分割并相互监督、彼此牵制。近代分权学说首为洛克所倡导，其后由孟德斯鸠加以完成。孟德斯鸠提出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[9]从过程上看，由立法权、行政权、对外权的分立，演变为立法权、行政权、司法权的分立。除以权力制约权力外，权力制约还包括以权利制约权力，依此分立出资本主义国家的分权式与社会主义国家的监督式两种模式。但这种理念上的差异是相对的，分权和监督在各国宪法中都不同程度地体现着。

其三，政府必须实行法治。回溯至亚氏的经典法治概念，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[10]。其中包含了法治优于人治、普遍守法和法为良法三个形式要素。首先，即使是最优秀的人也难免受到激情、欲望的影响而出现偏私，难以做到绝对公正，而法律则是摒绝了欲望的理智。随着人德性的提升，堪与王者相媲的人会逐渐增多，而多数人的智慧又优于一人的智慧。因此，法治才是最优良的统治工具。其次，法律经颁布实施后就具有了权威和普遍的约束力，无论身份、地位、种族、宗教，在作为对象适用法律和守法上一律形式平等，违反法律要受到国家强制力制裁。最后，良法是法治的前提，制定出的法律必须符合广泛的正义观念和道德准则，否则就不存在实施的可能性。此外，法治还涵盖了民主理念和限权理念两个实质要素[11]。一方面，价值具有相对性，对于良法的价值评价不可能完全统一，因此必须通过实施民主政治来推动共同体中每个个体享有平等的知情权、参与权和表达意见的权利，以广泛的民意基础来确保法律的合法性。另一方面，如果不存在有效的制约机制，那么即便良法得到普遍遵守，也无法保证行政权在异化时得到及时的纠正。

其四，政府必须是有效政府。“限政”的本意并非通过法律将政府完全束缚使之无所作为，而是要求政府在法律的框架下综合运用行政手段、经济手段和社会手段，积极履行社会管理和公共服务职能，并取得良好的社会效果。试想，一个无效的政府，无论是有限还是无限，都难以提供足够的公共产品来保障公民基本权利，因而没有存在的必要。福利国家形态的呼唤强化了国家的社会功能，政府对社会经济生活的干预面不断扩大，这对有限政府理论提出了新的要求，即政府需要在有限性的基础上兼顾有效性。一个有限且有效的政府，必须在贯彻民主和法治的基础上，对政府角色进行准确定位，综合运用各种经济手段并依靠社会力量，以实现善治(good government)。

三、以有限政府理论对晚清政府之检视

(一)晚清政府行权目的在于维护封建统治

晚清工业化运动兴起于半殖民地半封建社会，彼时清政府面临内忧外患的困境，亟待通过兴办钢铁军工企业以实现“师夷长技以制夷”，同时施行“宪政”来维护封建统治、确保皇权永固。一方面，引进西方先进生产技术、创办一系列军事和民用工业的最终目的，并不是要发展资本主义，而是“企妄在封建主义的生产关系和旧的经济基础上建立起来的上层建筑统治下来发展生产力，以达到维护封建统治的目的”[1]。另一方面，在晚清政府统治者的眼中，“宪政犹如一个包医百病的神明医手，只要他一到，多年卧病不起的病夫便会起死回生”[12]，企图掩耳盗铃般借“宪政”之名蒙蔽人民，为专制统治续命。这一点在1908年被迫出台的宪法性文件《钦定宪法大纲》的规定中体现得尤为明显。首先，《钦定宪法大纲》分为“君上大权”和“附臣民权利义务”两部分，仅从名称就可以推知晚清政府对待皇权和人民权利的态度相差之悬殊。其次，“君上大权”部分规定了大清皇帝享有“钦定颁行法律及发交议案之权”“召集、开闭、停展及解散议院之权”“设官制禄及黜陟百司之权”“统率陆海军及编定军制之权”“爵赏及恩赦之权”“总揽司法权”“发命令及使发命令之权”等9项丝毫不逊于封建帝王的至高无上的权力，对此议院皆不得置议和干预，形同虚设。最后，“附臣民权利义务”部分虽谈及对“臣民”之被选举权，请求审判权，财产权，住宅权，言论、著作、出版及集会、结社自由，人身自由等权利，以及自由等基本权利的保护，但列举范围有限且内容空洞，既没有对应的部门法加以细化，也没有相应的救济措施进行保障。

晚清政府秉持这样的理念，把汉冶萍公司当做巩固统治的手段，而非实现国家富强独立的目的，实践中势必不会尽心扶持。由最初的官办，到因赔款而难以为继时转为官督商办，其间拒不投入资金，也未加足够的政策扶持，反而持续施以重税，最后完全改为商办，坐视汉冶萍公司屡遭日本蹂躏，完全不符合早期钢铁工业发展的规律，与同一时期日本八幡制铁所形成了鲜明对比。明治政府对八幡制铁所采取扶持的政策，举国上下都将钢铁工业视作头等大事来抓，“自1868到1881年，从农业税中拨支了3 400万日元投资于工业部门。这一数字相当于政府税收的5.5%，占政府支出的13%”[13]。彼时，日本举国上下都将钢铁工业视作头等大事来抓，以1 920万日元的中国赔款和大冶铁矿的矿石产出为基础兴建八幡制铁所，伊藤博文等政要出席开业典礼。在设备和技术方面，先从德国整体全套引进，后调野吕景义教授专职负责改制与革新。由此观之，晚清政府干预汉冶萍公司经营管理之目的，确不在于企业自身发展。

(二)晚清政府权力没有受到合理制约

清末新政以前，清政府一直沿袭封建君主专制和封建官僚制度，国家权力由皇帝一人独揽，政治、经济、军事权力从决策到行使都具有独断性和随意性。清末新政实施以后，虚伪的面纱被揭穿，皇权独裁如故，政府的权力依然没有得到有效的限制。1906年9月1日清政府颁布《仿行立宪上谕》，即提出预备立宪的原则为“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。依据《钦定宪法大纲》的规定，分权情况可概述为“法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立”。具体来看：立法方面，“凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行”。议院的立法权需奉皇帝诏命才得以批准颁行，其立法权被虚置。行政方面，“君上调遣全国军队，制定常备兵额，得以全权执行。凡一切军事，皆非议院所得干预。”“用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预”。行政权由君上一人享有。司法方面，仍由君上一人总揽，由皇帝委任“审判衙门”和“审判官”，前者需“遵钦定法律行之，不以诏令随时更改”，后者“必以已经钦定为准，免涉分歧”。可以看出，晚清宪政运动所奉行的立法、行政、司法三权分立具有欺骗性，这样名不副实的分权聊胜于无。此外，作为限制政府权力的另一个有效武器的民主政治更是无从谈起。一方面，臣民根本不享有选举权，无法参与官僚体制，何谈选举和监督官员；另一方面，民意代表机关的议院组成人员完全由皇帝指派，并可由皇帝随意召集、开闭、停展及解散，民意不能得到有效表达。综上，晚清以皇权为首的政府权力不仅不受分权的制约，也不受公民权利的制约，此时的清政府名义上是有限政府，实质上依然是无限政府。

正因为权力不受限制，政府权力才可以随意渗透至汉冶萍公司，使得“一个工厂就像一个衙门”。官督商办时期，汉冶萍公司的实际负责人是地方总督奏请皇帝任命的督办，督办听命于总督一人，在公司内一人独大，享有选任员司和管理财务的大权，公司内的贪腐问题因此无法受到遏制。商办时期，公司的管理经营制度并没有按照股份制所要求的分权制衡进行操作，实际上沿用了封建的管理模式，总协理的权力凌驾于董事会和股东会之上，这样商办后的汉冶萍便完全在盛宣怀的掌控之下，底层处处受到高层的压榨和盘剥，工人们深受官员的压迫。在无限政府的管制下不仅容易滋生腐败，企业的自主经营能力和管理能力以及社会责任感都会被大大削弱。更严重的是，社会只能选择封闭衙门式的经济体制，取消市场作为自愿交换的经济自由，这便逐渐打开了通向奴役之路的大门。直至1911年清王朝快要灭亡之际，国家再一次企图实施国家控制。对于有效的企业管理来说，这种商业政治的危害程度不下于官僚的控制。建立在不平等基础上的政府和商人的合伙关系，在商人权益没有得到法律保护时，是缺乏和谐基础的[2]451。

(三)晚清政府没有实行法治

晚清政府的统治不符合法治概念引申出三个形式要素和两个实质要素。就形式要素而言，其一，人治优于法治。晚清政府虽实施了一场立宪运动，在政治体制方面进行了一些改革尝试，但完全没有摆脱人治。除盛宣怀等少数官方监督人之外，所有重大企业都由各省高级官员主办，但省级官员经常调来调去，得不到接任官员支持的公司就纷纷倒闭。其二，法律没有得到普遍遵守。当时的清政府虽然制定了一些有利于工业发展的法律规定，如《公司律》《奖励公司章程》《奖励勋商章程》《华商办理实业爵偿章程》等，公司在经营管理方面也建立了一些规章制度，如1897年《萍乡各厂户公立条规》和1908年《商办汉冶萍煤铁厂矿公司章程》，但这些法律、法规、规章既没有真正实施，没有达到立法者预期的效果，也并没有上升为国家社会实际运行的首要规范，对于企业发展的助推作用并不明显。甚至连总办李维格精心拟定的中国历史上第一部钢轨制造标准《八十五磅钢轨及附属品制造验收通行章程》，也因辛亥革命的爆发而来不及实施就随清政府一同消散了。其三，法律并非良法。以1904年《公司律》为例，因其制定时间非常有限，主要内容多照搬自1862 年英国《公司法》、1865 年英国《合股公司法》和1899年的《日本商法典》，实为“英美法与大陆法的混合物”[14]，内容也因此存在很多不严谨之处。如，第3条规定：“凡商业者，设上无父兄，或本商病废，而子弟幼弱尚未成丁，其妻或年届十六岁以上之女，或收贞不志之女，能自主持贸易者均可为商”。可见，《公司律》并没有赋予女子同男子平等的经商权，妇女在法律中仍受到封建传统思想的束缚，直接将妇女地位低下合法化。再如，第4条规定：“已嫁妇人必须有本夫允准字据，悉照第3条办理，呈报商部，方可为商。惟钱债纠葛、亏折等事，本夫不能辞其责。”该规定表明，已婚女子想要经商须得到丈夫的同意并立下字据，而且妻子的钱债纠葛，丈夫也要为此负责，这也是中国传统思想中“夫为妻纲”的写照。法律规定的一些措施，如成立在各省设分局的商部，不仅遇到了来自各省官员、绅士和商人的反抗，就连中央政府内部一些官僚机构也强烈反对，并为争夺管辖权而争吵不休。就实质要素而言，限权理念和民主理念的缺失已为前述所讨论。综上，晚清政府既没有制定出符合现实情况和正义观念的良法，制定出的法律规范也没有得到国家社会的肯定认可和遵守。

(四)晚清政府不是有效政府

不可否认的是，晚清政府在汉冶萍创立和发展的初期，通过国家干预的形式对其在经济、政策、政治等方面都给予了很多的支持，这不仅是由于当时国内政局相对稳定，也归功于出任要职的张之洞、盛宣怀所做出的努力[15]。然而，晚清政府的腐朽统治严重妨碍了经济自由的存在和发展，已成为了近代新型工业发展的绊脚石。汉冶萍公司发展过程中不断遭受地方政府及地方势力的阻拦，大冶地方政府每年都要向大冶铁矿征收高额的税赋，甚至连政府所组织的办警队也强行要求大冶铁矿提供资助。在各式各样的勒索下，汉冶萍公司更是举步维艰。郑观应在提到当时三个赢利的官督商办企业，即天津电报局、轮船招商局和开平煤矿时，大声疾呼道：如果让它们全由商人经营，则“其所收效果宁有涯涘！”[2]425更严重的是，晚清中国已经丧失了主权国家地位，风雨飘摇的清政府早已无力顾及对汉冶萍的经济支持。总办李维格曾痛切陈词：“各国保其本国钢铁事业，加重进口税，使外铁不能侵入。中国则不但不能加重，且併值百抽五之轻税亦豁免，一若故欲洋轨之来与汉厂斗者。”[16]由于关税不能自主，汉冶萍无法享受国家保护关税的庇护，仅凭自身力量无法抵御外铁入侵，最终使得中国沦为外国钢铁倾销地。反观明治时期政府对工业的干预，在有效性上则高明甚多。日本在工业发展的初期，国家依靠强有力的行政权力的极力推动，但在19世纪80年代初期，日本政府却把大多数国营工厂卖给了私人企业家。而此时的中国，官员一丝一毫不愿意放弃控制，甚至直接参与工业管理而不能自拔。他们把官方的名义和个人私利纠缠在一起，并愈来愈陷进了在国家目标和个人利益之间形成的利害冲突之中[2]449-450。由是观之，晚清政府绝非一个有效的政府，一方面过分干预，另一方面又支持不足，这与晚清内忧外患的时局脱不了干系。

四、结语

费惟恺有言，“皇权和财富的衰落剥夺了任何有中心的和有方向的近代化运动”[17]。确如一些学者所言，在风雨飘摇的晚清时局下，汉冶萍公司覆亡之命运是历史的必然选择。但笔者始终相信，以有限政府理论来检视汉冶萍失败之政治背景绝非空谈。“没有先进的国家民主宪政文明与法制基础建设，也根本不可能有真正意义上的近代工业化成长与出路，这就是国家与民族的悲情。”[1]这种“悲情”在于制度摸索上的翻倒折腾，更在于理论缺失的雾里看花。秉要执本，没有一个现代法治意义上的有限政府的支持，无论晚清还是当代，民族工业的经营管理便极易为各种政治势力所裹挟，或为外国资本所操控，丧失独立自主的发展机会，重走汉冶萍公司际变的老路。

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[16] 盛档·李维格开送曾使述肇、王参议治昌为汉冶萍创办概略[Z].一九一四年元月十二.

[17] 费维恺.中国早期工业化:盛宣怀(1844—1916)和他的官督商办企业[M].北京:中国社科出版社,1990:16.

(责任编辑 尹春霞)

On the Causes of the Decline of Hanyeping Steel and Iron Corporate with the Limited Government Theory

ZENGXinliang

(Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120)

To examine the cause of the failure of industrialization in the late Qing Dynasty in view of the limited government theory in administrative law,can not only broaden the existing research fields of Hanyeping Steel and Iron Corporate,add a new sample for analyzing the lack of the rule of law in the late Qing Dynasty of China,but also provide historical reference on how to handle the relationship between government and enterprises in the current market economy.The decline of Hanyeping Steel and Iron Corporate was quickened by improper government intervention in the following four aspects: Firstly,the exercise of power by the government serves the purpose of defending the feudal rule;Secondly,the power of the government is not reasonably restricted;Thirdly,it is not a rule of law government;Lastly,it is not an effective government.All these show that the government in the late Qing Dynasty did not meet the requirements of the limited government theory.

the limited government theory;Hanyeping Steel and Iron Corporate;industrialization in the late Qing Dynasty

2016-10-18

曾心良，博士生。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2017.01.002

K207

A

2095-4662(2017)01-0005-06