我国区域性学分银行建设的进展与展望

陈冰月，胡大华，邵文莎

(1.江苏开放大学 科技处；2.江苏开放大学 纪委办公室；3江苏开放大学 学籍管理处，江苏 南京 210036)

我国区域性学分银行建设的进展与展望

陈冰月1，胡大华2，邵文莎3

(1.江苏开放大学 科技处；2.江苏开放大学 纪委办公室；3江苏开放大学 学籍管理处，江苏 南京 210036)

终身教育体系的建立和完善是各国制定教育政策的指导理念和追求的教育目标之一。为推进终身教育体系的构建，搭建终身学习“立交桥”，我国在中长期教育改革和发展规划纲要中明确提出建立学分银行。通过对我国区域性学分银行建设的进展进行梳理与分析，结合其存在的不足，对其未来的发展进行展望。

区域性学分银行；建设；进展；展望

终身教育体系的建立和完善是各国制定教育政策的指导理念和追求的教育目标之一。在终身教育的实践推进中，要使各个阶段的教育进行良好的衔接，将人一生的教育真正做到融会贯通，这也就是平时所说的搭建终身学习“立交桥”。要真正搭建好终身学习“立交桥”，仅凭一所院校或一类院校是无法完成的。需要全社会的参与，建立一种适用全社会的制度，让各级各类的教育机构都参与进来并且遵从，消除各种壁垒，达到纵向衔接、横向沟通。在近年来借鉴外国经验和自身实践探索中，人们发现建立学分银行制度是适应我国实际情况的有助于搭建终身学习“立交桥”的方法。

根据学分银行的执行主体、内涵建设、主要功能和服务对象等，对学分银行有不同的分类。王海东等将全国各地建立起来的28家学分银行进行梳理，将它们分成终身教育类、高等教育类、自学考试类、市民教育类和职业教育类五大类。[1]基于学分银行服务范围，又可以细分为区域性、机构联盟性、高校内部和系统内部等。由于受制于区域经济发展不平衡、社会教育体系不健全、学习成果共享程度不高、各类教育体系沟通不足、教育机构壁垒不能打开等因素，在全国建立起整齐划一的学分银行制度具有一定难度。[2]因此各地从局域入手，整合区域资源，通过特殊打造，建立区域性学分银行。区域性学分银行涉及面广，国内各地实践丰富，具有一定推广性。区域性学分银行主要是指由当地政府或者教育厅牵头，依托省域开放大学或其他高等院校建立的面向区域内部市民，为终身教育服务，提供学分成果的认定、转换和累积等功能的管理服务中心。

二、我国区域性学分银行建设的进展

(一)区域性学分银行建设整体概况

我国现已建立的学分银行包括江苏省终身教育学分银行、广东省终身教育学分银行、上海市终身教育学分银行、云南省学分银行、浙江省终身教育学分银行和陕西省高等继续教育学分银行等。

区域性学分银行的成立是由当地政府或者教育厅牵头，如上海市终身教育学分银行由上海市教委牵头，江苏省终身教育学分银行等由当地教育厅牵头。各区域性学分银行均有专门的管理与决策机构，如上海市终身教育学分银行的决策机构为管理委员会，广东省终身教育学分银行的管理机构为管理中心。实际运行的载体为当地开放大学，目标受众均为区域内市民。江苏省终身教育学分银行是面向江苏省居民，为学习者提供个性化终身学习服务的学分管理服务机构，[3]广东省终身教育学分银行是面向广东省全体社会成员，服务终身学习的省级学分银行。近几年，省域学分银行的信息管理系统纷纷上线，上海、江苏、云南等地的相关信息管理系统为学分银行的实际运行提供了平台。[4]

区域性学分银行旨在促进各级各类教育之间的沟通和衔接，实现资历成果的认定、积累和转换，拓宽终身学习通道，搭建人才成长立交桥。由于我国建立学分银行时间较短，因此各区域性学分银行也是在探索中建设。[5]

(二)区域性学分银行建设保障措施

1.制度保障：相关政策的确定及颁布。部分国家为了保障学分银行的平稳推进，大多从顶层设计的层面制定制度，并通过新的制度打破旧有体系中的僵化部分。完备的制度保障是学分银行能否得以成功运作的基本前提与核心因素。[6]在区域性学分银行现阶段实践中，我国努力推行具有地方特色的管理办法及政策。以江苏省为例，《江苏省终身教育学分银行管理办法(试行)》《江苏省终身教育学分银行管理委员会工作规程》《江苏省终身教育学分银行实施细则(试行)》相继出台。不断建立与完善的政策，为区域性学分银行的运作提供了一定程度的制度保障。

2.机构保障：专门机构的管理与协调。区域性学分银行的管理组织机构成员主要由政府(或教育厅)、开放大学、校外专家等组成。现有的区域性学分银行的组织机构一般包括学分银行管理委员会(中心)、专家委员会、认证机构等。其中学分银行管理委员会(中心)一般为决策机构，如上海市终身教育学分银行的管理委员会主任由市教委领导兼任；专家委员会一般为咨询机构，由政府、开放大学、境内外教育及行业专家组成，对学分银行的运行起到指导作用；认证机构一般由第三方机构组成，起到质量保障作用。但是并非所有终身教育学分银行都设立组织机构，有的即使设立也仅仅处于探索阶段。

3.标准保障：学分转化标准的制定。学分银行运行的基本单位是学分，学分认证、转化、储蓄标准的制定是学分银行运行的重要保障。广东省学分银行在学分存储方面进行探索，设计了终身教育学分银行制度体系基本框架。2016年广东省学分银行先后印发以广东开放大学为试点的学分成果认定和转化总则，组织制定19个专业学习成果认定和转换规则，涉及500多门课程，190种职业资格证书，210种培训课程、工作经历的认定与转换，成立4个本科学分认定委员会。

4.经费保障：各类资金支持。学分银行的建立与推行离不开资金的投入，如果没有雄厚资金的支持，再完善的政策也难以落实。韩国学分银行的运作具有充足的资金保障。随着老龄化和低生育率程度的加深，终身教育的作用日益凸显，韩国对终身教育的财政预算也逐年上升，2008年教育科技部对终身教育的支出是285亿韩元，占教育总预算的0.08%，到2012年终身教育方面的经费为1，032亿元，占到教育总预算的0.21%。[7]我国对于区域性学分银行已经有一部分的经费投入。如广东省财政安排4，800万专项经费支持本省终身教育学分银行建设，其中2014年落实400万，2016年落实800万。[8]

(三)区域性学分银行的学分转换机制

学习者在学分银行注册后，学分银行的运行就会涉及学分的认证、转换以及累计。根据实质等效的原则，学习者可按标准和程序申请学习成果转换。目前，大多数区域性学分银行实行的是学历教育学分之间、学历教育学分与职业培训等非学历证书之间的认定和转换。转换标准有些是由学分银行内部的专家组制定，也有一部分由各高校、自学考试机构、非学历证书发放机构参考指导标准，结合自身实际自主定制。

江苏省终身教育学分银行目前已出台151条学习成果与学历课程学分之间的转换规则。截止2016年6月，共有1，252门课程的学分得到认证，累积转换的学分数为3，856学分。[4]为了更好的规范运行学分银行，各区域性学分银行积极打通各类教育壁垒，建立合作关系。以江苏省终身教育学分银行为例，成立合作联盟为实施普通高等教育学习成果(学分)之间的认定与转换奠定基础。2016年，江苏省终身教育学分银行合作联盟成立，南京师范大学、盐城工学院、淮阴工学院、南京工业职业技术学院等17家联合发起单位代表共同签署《江苏省终身教育学分银行合作联盟章程》。[5]

(四)区域性学分银行的学分存储机制

在学分银行，各类学习经历都可以通过积累的方式储存下来。学习者在学分银行开户后，学分银行会为他们建立个人学习档案，记载他们的各类学习成果；学习者也可通过学分银行的信息化系统查询个人学习档案。学分银行主要存储用户的个人信息、学习经历、学习成果及转换记录等相关信息。其中学习成果的存储较为丰富，包括学习者从各种教育机构获得各类学习成果，如论文、专利和技能大赛获奖成果等。

2017年广东省学分银行着力建设学习成果档案库，分批建立个人终身学习电子档案并终身有效。截止2017年5月，广东省学分银行已建立终身学习账户58万个，存贮学习成果1,256万个。截止2017年12月，江苏省终身教育学分银行已建立学习账户35万余个。截止2017年4月，上海市终身教育学分银行已建立学习账户76万余个，存储学习成果约4,700万个。

三、我国区域性学分银行建设的不足与展望

(一)区域性学分银行建设的不足

不同学者对于学分银行的不足有着不同的认识。周晶晶等提出区域性学分银行的三大实施困境，即学分认定主体不清、学分累积能力不济和学分转换需求不足。[9]王海东等从学分银行的服务范围、实施主体、学分互认标准以及认证的学习成果种类四个方面提出学分银行面临的问题。[1]

1.缺乏正式立法，法律保障不完善。要有效地发挥学分银行的功能，立法是必要的。韩国学分银行的学分认证方法灵活，途径多样，正是得益于拥有较为完善的法律保障。1980年，韩国颁布的第五共和国新宪法中有“政府为人民推展终身教育”的条款。1999年8月31日韩国颁布《终身教育法》，取代原有的《社会教育法》和《成人教育法》，成为第三个为终身教育立法的国家。[8]虽然我国在区域性学分银行建设探索中不断颁布相关政策，但是并没有以政府的名义颁布直接指导学分银行建设的法律。

以江苏省终身教育学分银行为例，虽然省教育厅明确江苏开放大学为学分银行实践的专门机构，但是建立学分银行仅仅靠开放大学是很难有效推进的。终身教育学分银行需要普通高校、民办高校、开放大学和民办教育机构等相互协调合作。由于相关机构的主管部门存在差异，如果没有法律法规的保驾护航，学分银行将如同“海市蜃楼”一般可望而不可即。学分银行相关法律法规政策的颁布，不仅体现政府对于终身教育的积极关注，也将为学分银行的真正实施奠定坚实的基础。

2.缺乏整体规划及规范，兼容性不足。区域性学分银行建设的目的是为了搭建终身教育立交桥，但是就目前实践可以看出，学分银行并未全方位覆盖各级各类教育。如上海市终身教育学分银行已开展的主要内容为学历教育学分之间、学历教育学分与职业培训等非学历证书之间的认定和转化，而一些社会教育暂时还无法转化为学分。由此可以看出，上海市终身教育学分银行的服务范围仅限于高校。

江苏省作为教育大省，各种类型的教育机构繁多。在各高校中，办学层次与水平也参差不齐。虽然江苏省终身教育学分银行与各类高校建立合作联盟，但是就执行情况而言，普通高校的参与度不高，不同高校内同一门课程的教学效果不一致。没有统一的学分认证规定，学分银行没有真正打开“开放”的对外大门。江苏省各个类型的民办教育机构也十分繁杂，不同类型的教育机构有其自身的办学模式、考核方法等，并没有具体的标准化课程设计，不同的机构设计课程不一致，也没有统一的第三方评测教育效果。这使得学分的转换存在一定的不可操作性。

3.缺乏监督与宣传，社会公信力不高。虽然现在区域性学分银行的实践取得一定的成效，但是推广范围不大，社会公信力不高，这可能是由于区域性学分银行存在不足。一是缺乏监督。各高校的学分管理是有规定体系与制度规范的，如果还按照高校的标准和体系去认证、协调其他各类教育，就会出现一定的问题，[1]需要第三方的监督机制进行协调。为了促进欧盟学分转换系统在各国和各校间的顺利实施，各相关教育机构指定第三方协调员负责学分转换系统沟通工作。韩国也成立专门的评估及认定组。二是宣传力度不够。虽然《新华日报》曾对江苏省学分银行进行专门的报道，但是学分银行的社会知名程度依旧不高。在大力提倡终身教育与终身学习的社会背景下，人们开始慢慢接受不同类型的教育，开始融入社区教育。但是，对于将平时所学习到的知识转化为真正可以用到的学分，人们并没有相关的意识，这说明宣传力度不够。

4.区域之间缺乏联系，学分互认不畅通。其一，服务对象的限定性。区域性学分银行面对的人群仅限于当地的市民，如上海市学分银行针对的是本市常住居民，江苏省学分银行针对的是本省常驻居民。其二，转化规则的差异性。不同区域(省域)之间的教育认证没有完全贯通。学分银行的学分包括学历教育学分和非学历教育学分，对于学历教育学分不同省域性学分银行之间均可认可，但是，非学历教育学分一般具有较强的区域特色，由此各区域性学分银行的分值无法互认。其三，使用范围的狭窄性。各区域性学分银行的学分互认途径并未打通，如江苏省终身教育学分银行相关管理办法规定，省内各普通高校、成人高校、自学考试机构以及资格证书颁发机构等，可将学分银行的学分作为学习者申请颁发相关证书的课程学习或培训依据。[9]而针对省外的相关机构则没有具体规定。

中国正处于经济高速发展的阶段，人口的流动性是该阶段一个不可忽视的特性，各个省域之间存在着人才流动的可能性。区域性学分银行面向人群的限定性、转化规则的差异性和使用范围的狭窄性，使得省域人才在流动时无法机动的使用自己在学分银行累计的学分，累计的学分无法由一家区域性学分银行直接转入另一家区域性学分银行。这对区域性学分银行后期的发展带来很大的阻碍，无法真正发挥终身教育“立交桥”的功能。

(二)区域性学分银行建设的展望

为了构建终身教育体系，学分银行的建设与发展非常重要。我国学分银行处于起步阶段，但是区域性学分银行作为政府主导的产物，应当发挥其应有的作用。

1.完善相应法律法规，设立第三方监管。以江苏省为例，政府颁布《关于深化教育领域综合改革的实施意见》，提出要使各类教育衔接起来;颁布《关于加快推进现代职业教育体系建设的实施意见》，明确提出建设终身教育学分银行，建立学分积累与转换制度。2015年12月28日，江苏省教育厅召开会议，指出“十三五”时期要加强省终身教育学分银行建设。虽然相关的政府文件对于学分银行建设的重要性有所提及，但是并没有上升至法律法规的高度。因此，江苏省终身教育学分银行在实际运行中还存在一定阻碍与困难。同时，学分银行的建设还需要稳定的资金，政府需出台相关政策，保障学分银行资金的稳定来源。江苏省学分银行应在参照有经验的国家立法的基础之上，基于本省终身教育的特点以及实践进行立法，保障学分银行的实际运行。

增加第三方的监管，不仅可以避免学分银行主办方既当教练员，又当裁判员的尴尬境地，而且使学分银行的实施更具规范性。这样，有利于提升各个不同阶段不同层次教育机构对于学分银行的接受度，也有利于提升社会公信力。

2.设立专门机构研究学分转换规则，制定资格框架。目前区域性学分银行无法得到大面积普及，很大一部分原因在于区域内学分转换的限制性。基于不同的利益以及不同的模式，各个学校的学分无法做到很好的融合与对接，这就需要在课程设计等方面进行统一标准化规定，设立各个教育机构均可接受的学分转换规则。为了实现这一目标，建立各个区域性学分银行及社会认可的资历框架是重要的一步。

搭建资历框架有利于实现普通教育、职业教育和培训之间的学分互认、积累和转换，建立各级各类教育之间纵横沟通和衔接的终身学习体系，提供灵活弹性的终身学习阶梯，拓宽人才成长的通道。它是搭建终身学习“立交桥”的重要基础性制度，是学分银行制度的重要基础，是行业能力标准的母标准，是构建终身教育体系的重要内容。只有真正建立资历框架并确立其相应标准，学分银行才能包罗各级各类教育。为建立社会认可的资历框架，应设立专门组织进行研究论证，不仅要有教育界专家，还要有行业内专家以及政府人员的参与。

3.加大学分银行宣传力度，提高社会声誉。作为搭建终身教育“立交桥”的重要制度，学分银行不仅仅是搭建各类教育衔接贯通的桥梁，更重要的是促使更多的学习者关注终身学习，让他们获益。因此，需要政府与各高校加大宣传力度，让更多的人了解学分银行，学会使用学分银行，乐于使用学分银行。

对于不同的宣传人群，需要有不同的宣传内容和侧重点。参与学分银行的学习者关注实际操作层面的信息，例如，如何开设一个学分银行的账号，如何对之前已有的学习成果进行转换与认定，如何进行累积学分等；教育领域的专家学者侧重于与学分银行相关的学术研究方面的内容，如各类政策消息等；[10]政府部门人员侧重关注学分银行在本区域内的实行效果，尤其是促进社会发展的效果。对于宣传形式，可以运用传统媒体，如纸媒、电视新闻等，还可以运用新媒体，如包括微信、微博、微视频以及应用的“三微一端”，同时组织线下活动。

4.加强区域性学分银行合作，统一学分内涵。受区域经济发展不平衡、教育资源差距较大因素影响，区域性学分银行出现面向人群限定性、转化规则差异性和使用范围狭窄性等问题。 欧洲在解决上述问题方面取得较好的效果。欧洲国家众多，每个国家各类高等教育机构种类繁多，有关学分制的含义与应用差别较大。欧洲各国通过政府之间签署政策性文件，推动学分银行制度的发展，为学分互换提供依据。学分转换系统在尊重各类高等教育机构多样性的前提下进行统一。这种统一性表现在学分系统结构相同，都是本科学位和硕士学位两个层级一年的总学分量相同，即一个全日制学生一年的学习量为学分。学分的内涵包括课业负荷量和学习效果两个变量。[8]

借鉴国外的经验，针对区域性学分银行现存的学分互认壁垒，在尊重差异性的同时，需要提倡统一性。这里的统一性是指统一学分的内涵。学分应该如同货币一样被赋予确定的意义与价值，只有各个区域性学分银行之间的学分价值在一定程度上统一或者有一定兑换比例，才有利于区域性学分银行更具普适性。要达到一定程度上的统一，离不开区域性学分银行之间的交流与合作。[11]

四、结语

对于学分银行的理论研究已经引起不少学者关注，但是如何使理论研究成果转化为实践成果，这需要后期的不懈努力。政府作为学分银行的组织者，应当发挥真正的主导作用，在资金和人力的大力投入同时，在政策上积极扶持，推动法制的完善。在具体的实践与研究中，要打破区域之间的种种壁垒、建立健全第三方监督机制、构建各类学分互认标准和提高学分银行的社会公信力。只有这些问题得到逐一突破，学分银行才能成为终身教育的“立交桥”，真正发挥其衔接沟通的作用。

[1]王海东,李 佳.我国学分银行建设的实践探索:现状与问题[J].终身教育研究,2017(4):42-50.

[2]吴南中,夏海鹰.以学分银行为支架的区域性终身学习体系构建研究[J].中国远程教育,2017(11):63-69.

[3]江苏省终身教育学分银行管理委员会工作规程[EB/OL].http://www.jsou.cn/_upload/article/files/ba/e8/558dfefd4405a711a8c6b3fd

3193/56de88e4-c658-45bf-a4d1-ae26df2

49b8c.pdf.

[4]谢冬冰，成 蕾. 从“冠军摇篮”管窥“人人可学”的江苏开放教育[EB/OL]. http://news.cbg.cn/hotnews/2016/0920/4885369.shtml.

[5]江苏省终身教育学分银行合作联盟在我校成立[EB/OL].http://www.jsou.cn/xjglc/2017/0224/c538a24928/page.htm.

[6]孙冬喆.中国学分银行制度建设研究[D].上海：华东师范大学,2014:1

[7]Seeond National Lifelong Learning Promotion Plan(2008-2012)[EB/OL]. http://www.docin.com/p-383795571.html.

[8]杜社玲.韩国、欧洲学分银行实践及其启示[D].上海：华东师范大学,2011:1.

[9]江苏省终身教育学分银行管理办法[EB/OL]. http://www.ec.js.edu.cn/art/2013/12/12/art_4267_140537.html.

[10]陈 蕾,广东终身教育学分银行微信公众号的设计与宣传策略探索[J]. 产业与科技论坛,2017(17):272-273.

[11]刘奉越.职业学校教师转化学习研究——基于专业发展的视角[D].天津：天津大学，2013：45.

ProgressandProspectoftheConstructionofRegionalCreditBanksinChina

CHEN Bing-yue1, HU Da-hua2, SHAO Wen-sha3

(Science and Technology Division,Jiangsu Open University；Commission for Discipline Inspection Office, Jiangsu Open University； Student Status Management Office, Jiangsu Open University, Nanjing Jiangsu 210036, China)

The establishment and perfection of lifelong education system is one of the guiding principles and the education goals for each country in formulating its own education policy. In order to promote the construction of a lifelong education system and build a lifelong learning "overpass", China proposed setting up a credit bank in the National Medium-and Long-Term Program for Education Reform and Development. A number of regional credit banks have emerged in various regions. In view of the analysis of the establishment of regional credit banks and its stage of practice, this paper summarizes the status of its construction, puts forward its existing achievements, analyzes the existing problems and makes some suggestions on its future reform and development.

regional credit bank; construction; progress; prospect

刘奉越)

G724

A

1008-6471 (2017) 04-0038-06

10.13983/j.cnki.jaechu.2017.04.006

2017-10-13

2015年度江苏高校哲学社会科学研究重点项目“推进江苏终身教育建设的对策研究”(编号：2015ZDIXM025)

陈冰月(1990-)，女，江苏南京人，江苏开放大学科技处研究实习员，主要研究方向为远程教育和终身教育理论。