土地“三权分置”的重大意义

秦斯

日前，中办国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。就其土地经营权的内涵、权利和鼓励进行经营体制创新，放活经营权的方式，上期《农家书屋》在政策解读栏目已做具体介绍，读罢觉得言犹未尽。这项改革实属调整农村生产关系的又一重大制度創新。说《意见》的新，新在哪里？它对进一步深化农村改革的重大意义是什么？解开这两个问号，就是本文立题做一延伸性思考的初衷。

中国农村集体所有、承包经营的土地制度，从1978年12月安徽小岗村18户农民开创包产到户的先河算起，至今已走过了38年的历程。在此期间，经历了家庭联产承包是不是分田单干，包产到户是姓社姓资等一系列争论；经历了土地承包期延长15年，再延长30年和长久不变三个发展阶段；经历了稳定土地承包关系，允许承包的土地在遵循依法、自愿、有偿原则指导下，向种田能力集中的制度性探索。回过头来看所走过的路，比较好地解决了土地按照市场进行配置与确保土地福利属性、小规模的家庭经营与社会化大生产之间、稳定土地承包权与引导进行适度规模经营等一系列矛盾。但是，这种统分结合、双层经营的基本制度，并未止于善。特别是土地的集体所有权明确；承包经营权置两权合二为一，在土地按照市场需求进行流转、推进土地的适度规模经营、提高土地的产出率和利用率等方面，表现出诸多不便，在有些地方甚至阻碍了农村生产力的发展。而这次中央从政策层面上将“两权”分置为“三权”，为彻底解决上述这一系列问题，开辟了一条快速路。因此，我们说，这是农村继实行家庭联产承包责任制后，在基本经营制度变革方面的又一次重大创新。它的重大意义主要表现在四个方面。

其一，有利于促进农村经济经营主体的多元化发展。过去的土地承包经营权，权利主体是承包者单体，主要赋予承包经营者有自主经营的权利。从理论上讲，承包者与经营者应是同一人，只是出于资源配置效率的需要，在土地流转方面开了一个口子，即对没有经营能力的承包者在保留承包权的基础上，可以将经营权转包出去。新颁发的《意见》，最基本的规定是将土地的承包经营权拆分为承包权和经营权，将经营权的转让由过去的允许探索上升为政策制度安排，承包权的主体由单体演变为多体。新的包括土地经营权可以转让和抵押的土地政策，为彻底放活土地的经营权创造了宽松的政策环境，为农村经济经营主体的创新和多元发展提供了坚实的制度支持。

其二，有利于保障农民的财产收益。土地制度的“两权”变“三权”，强化了土地经营的物权属性。既然是物权，转让时就要依据物权法按照市场价格取得收益。过去的转让，实质是承包经营权的份额分割，受让者具有代理经营的属性。按新的《意见》转让土地，转出者留下的是完整的土地承包权，转出的是独立的土地经营权。由于承包权与经营权完全分离，转受让双方权利明确，所对应的收益自然明确。经营权的出让者，可以按照市场和价值规律在更广泛的范围选取受让对象，无疑抬高了承包者的谈判地位和自主权，从而确保取得更多的转让收益，并且得到中央政策的保护。从权属性质上说，经营权的核心是收益权。

其三，有利于提高农业的综合生产能力。《意见》在重申农村土地集体所有权、明晰土地承包权的同时，重点是放活土地的经营权。目前，在土地稀缺、耕农超小规模承包经营的基础上，是没法实现农业现代化的。只有放活土地经营权，让土地遵循效率原则在市场上自由流动，才能促进适度规模经营，从而使农业走上专业化、社会大生产的轨道。经营者有了政策支持的经营权，就有了改良土壤、增肥地力、进行农业基础设施建设的积极性。用经营权责促进农业生产条件的改善，其结果必然体现在提高农业综合生产能力上。

其四，有利于加快修订和完善土地管制的法律法规。农业生产的规模化、专业化和社会化水平的提高，已经沿用多年的土地管制法律法规已显得严重滞后。将土地承包经营权一分为二，符合邓小平所阐述的改革的“三个有利于”标准，固然需要把符合实际的改革政策上升到法律法规予以保障。因此，有了《意见》的实施，随之要修订和完善土地管制的法律法规，就为期不远了。