从“怒江保卫战”看民间环保力量

于晓刚

怒江是中国16条重要的国际河流之一。不同于中国其他因水电被拦腰截断的江河，怒江至今还在自由奔腾。“十三五”规划制定期间，由国家能源局起草的《水电发展“十三五”规划》草案、《可再生能源“十三五”规划》建议稿显示，怒江再次入围重点水电发展之列。自由奔腾的怒江又被推向了决策的关口。

为此，2016年4-5月，绿家园、绿色流域等民间环保组织积极联络发改委、能源局，并以对话方式表达了民间组织的声音：支持怒江国家公园建设，保护世界遗产，水电开发应坚持生态优先的原则。对话后，这七家民间组织发出联名公开信，呼吁国家发改委、能源局在“十三五”能源规划中强化环评约束和公众参与，特别是披露怒江水电规划。对话和公开信产生了效果，2016年底，能源发展“十三五”规划、可再生能源发展“十三五”规划和水电发展“十三五”规划中，都没有再出现怒江水电开发计划。

过去十五年来，许多民间环保组织为保护怒江而不懈奔走，他们的经验将为今后的江河开发与保护提供借鉴。

一切用事实说话

2003年9月3日和10月21日，国家环保总局分别在北京和昆明召开了怒江流域水电开发活动生态环境问题专家座谈会，征求各方意见。汪永晨等人对怒江水电发出抗议，并发动绿家园记者沙龙十余家媒体记者将专家们反坝的声音通过各大主流媒体传向社会。

中国环保NGO作为核心力量和组织者，运用了一系列策略依法倡导、影响决策。他们通过调查研究揭示水电的社会、环境和地质地震问题，提供真实的信息供领导人决策；通过合作形成网络，联合民主党派、知名人士、环保官员、专家学者、国际NGO共同呼吁怒江保护；发动专家学者，从生态、地质地震角度论证；利用现有政策和法律、国际公约等合法手段与水电方博弈；协助水电移民为自己的权益发声；形成民间话语对抗水电话语，有效运用媒体引导怒江保护社会舆论，大声发出公民社会的声音，发动公众来关注和影响怒江的决策过程。

围绕决策者的是一些技术官僚和有影响力的专家，他们掌握着决策的信息和决策技术工具。NGO通过调查研究揭示水电社会影响、环境和地质地震问题，让决策者知情。

2002年初，绿色流域进入澜沧江漫湾库区，进行社会影响评价，该报告获得当时的总理朱镕基的批示：核实情况，解决社会遗留问题，补偿漫湾移民。之后绿色流域多次进入怒江、金沙江、澜沧江进行社会调查，为绿色流域与水电方对话增加了话语权。绿家园组织的“江河十年行”，关注和监督中国西部水电开发，客观记录中国西部的江河岷江、大渡河、雅砻江、金沙江、澜沧江、怒江沿岸自然生态和江边十户百姓十年的变化。

2011年，绿色流域与两位近80岁的地质地震老专家共同考察怒江每一个坝址，并深入探洞观察地质破裂带，评估筑坝的地质地震风险。获得确实证据，揭示了水电地震评估报告中的疏忽，随后专家写出说服力强的报告，让时任的温家宝总理知情决策。

环保组织合作与联动、联合各界人士

2003年11-12月，绿色流域在北京游说共同关注怒江水电开发，与驻北京10多家民间组织建立合作关系：绿家园、自然之友、地球村、保护国际、野性中国、中青报绿岛、守望家园等。特别受到梁从诫老前辈的支持。2004年8月，这些环保组织组成了松散的联动机制“中国河网”（后更名为河流观察网），互通消息、分享资源，共担风险，联合倡导。他们联署了多个有关保护怒江的公开信，增加呼吁的广泛度和力度。

NGO采用的另一方法是联合民主党派、知名人士、环保官员、专家学者、国际NGO共同呼吁，联合倡导。2003年10月25日，在中国环境文化促进会第二届会员代表大会上，绿家园汪永晨征集了62位科学、文化、新闻和民间环保人士联名反对怒江建坝。2003年11月底，在泰国举行的世界河流与人民会议上，绿家园、自然之友、绿色流域为宣传保护怒江奔走游说，促成60多个国家的NGO以大会名义联合为保护怒江签名，最终递交给联合国教科文组织。2004年3月22日世界水日，《情系怒江》摄影展在北京、昆明举办，随后在北京的十所大学和广州、上海巡展。2004年3月26-29日，北京地球村、自然之友、绿家园参加第五届联合国公民社会论坛，绿家园做《情系怒江》专题讲演，各国代表纷纷签名表示支持保留最后的生态江河。

利用现有政策和法律、国际公约等依法倡导

NGO在政策法律框架内，依法倡导保护怒江，为时15年，许多公众参与环境保护的法规也获得出台或改善，如信息公开、环评制度、移民政策、公益诉讼等政策。

继2003年11月泰国世界河流会议和2004年6月都江堰会议NGO提交的联名信后，2004年7月，在列入世遗名录一年之际，“三江并流”因水电开发计划受到黄牌警告，世遗中心表示，怒江被誉为中国“最后一条自由流淌的伟大河流”，在此世界遗产保护区内建任何水坝，或把水坝建在区外但却同样对世界遗产的完整性产生重大影响的行为，都与其作为世界遗产的身份不相调和。此后，2006年、2007年三江并流世界自然遗产都被联合国世遗大会“亮黄牌”，列入重点监测保护项目，如果2008年三江并流再得不到有效整治，世界遗产的称号很可能被取消。这对保护怒江发挥了积极作用。NGO不仅多次联名致信世遺委员会，与IUCN专家会谈，还提出中国公民社会的要求：怒江遗产地每一个工程计划都要及时透明地公之于众，保证社区知情权。

民间组织影响决策也需要形成自己的话语和叙事：“发电只是河流十多种功能的一种，每种功能都满足某些需求，如生态需求，生物需求，沿河人类生产生活需求”“能源充足不一定经济就安全，能源成为中东一些国家‘资源诅咒”“水电并不一定能让移民脱贫致富，大量案例证明搬迁后，如果没有保护他们权利的移民政策，移民失去生计生活更加困难”“水电开发应基于良好的生态保护和移民安置”。

2003至2006年有关水电环境和社会问题报道约百余篇，媒体放大了民间声音，尽管这些报道也都力求政府、水电开发商和NGO的舆论平衡。绿家园汪永晨和中青报张可佳组织的每月一次记者沙龙使得许多在京媒体关注水电并获得报道线索和方法。人民日报、中国青年报、经济观察报、21世纪经济报道、国际先驱导报、南风窗、南方周末、新京报等都有大篇幅的报道。有些报道的时间十分关键，为中央决策提供了契机。更加重要的是使怒江的决策置于聚光灯之下。

2004年1月，中国社科院环境与发展中心和自然之友、绿色流域、河海大学社会发展研究所、移民研究中心、四川旅游地学研究会共同召开“水电工程的经济、社会、生态环境影响”研讨会，随后出版《科学发展观与江河开发》，为NGO倡导江河保护提供理论依据。

2004年2月18日，温家宝总理批示：“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究、科学决策”。2009年4月再次为怒江水电批示：“此事影响大，应再广泛听取意见，深入论证，慎重决策”。2011年，温家宝再次要求“有关部门深入研究、论证怒江的地质与地震风险”。

“十三五”全国规划纲要提出统筹水电开发与生态保护，坚持生态优先。从“十一五”的“积极、加快建设怒江水电基地”，到“十二五”的“在科学论证的基础上，有序开展怒江流域水电开发前期工作”，到今天的“生态优先”，怒江开发的决心、热度和呼声在递减，生态保护分量和决策理性在递增！民间组织倡导怒江保护的这十五年间，公众参与决策的法规诞生或改善，特别是信息公开、环评制度、公益诉讼、移民政策的改善。在怒江水电开发的决策中，展现的不仅是发展与保护之争，更体现了公众参与的民主化进程。