为什么要改革农村土地制度——农村土地制度改革进行时系列解读（一）

文董祚继

为什么要改革农村土地制度
——农村土地制度改革进行时系列解读（一）

文董祚继

根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，从2015年初开始，全国33个县市开展了农村土地制度改革三项试点，全部试点工作将于2017年12月底前完成。这项改革意义重大、影响广泛，在全面深化改革总体部署中属于“四梁八柱”改革。对于改革的目的、重点、困难与出路，各方面十分关心、疑虑颇多，但相关研究却不够充分，理性的声音似更少。有鉴于此，笔者择其要点，以问答方式逐一评析，以推动相关研讨，助力改革深化。文中观点，虽有所参鉴，但均系个人独立之看法，请勿过度解读。

十八大以后开展的这一轮改革，把“问题取向”作为基本原则。农村土地制度改革作为重要的改革选项，必定是这一制度在执行中已经出现问题，而且是很大的问题，非修改法律不可的问题。

一般论及农村土地制度改革需要解决的问题，大抵上包括征地范围过宽侵害集体权益、征地补偿标准偏低影响农民生计、经营性建设用地流转受限影响农民增收、建设用地管制导致新增宅基地取得困难、农民进城造成宅基地大量闲置、宅基地不能流转致使土地财产价值未能显化、圈占宅基地隐形利益大导致非法交易普遍等等。这些问题无疑都是存在的，但大多只是表象。只有在更深层面找准问题、找到病根，才能聚焦主要矛盾、确立正确方向，才能凝聚改革共识、激发改革动力。

笔者认为，改革农村土地制度，主要是基于以下四方面需要。

第一，是缩小城乡差距，推进城乡发展一体化的需要。

这一轮改革有许多动因，但解决贫富差距过大、促进社会和谐稳定无疑是最大动因之一。自十一届三中全会开始的改革开放，极大地解放和发展了社会生产力、极大地解放和增强了社会活力，开辟了一条大国崛起、迈向复兴的正确道路。如果说改革开放带来了哪些负面影响，那么贫富差距快速扩大应该是最大的负面影响。中国基尼系数1978年为0.317，2000年越过0.4的国际公认警戒线后逐年攀升，2008年达到最高点0.491，之后有所回落，但2013年仍达0.462。世界银行曾有报告显示，美国5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，中国的财富集中度甚至超过美国，成为两极分化最严重的国家之一。

而在贫富差距扩大问题中，最突出的就是城乡居民收入差距的扩大。不过，这一问题并非改革开放一开始就有，事实上，改革开放之初城乡居民收入还呈缩小态势。得益于农村土地承包经营制度改革和乡镇企业蓬勃兴起，在上世纪80年代中期，城乡居民收入比一度缩小到1.86∶1。之后，改革的重点转移到了城市，城乡居民收入比开始逐年扩大，到2010年达到3.23∶1。“十二五”期间，在各种支农惠农和扶贫攻坚措施的推动下，城乡居民收入比有所缩小，2015年为2.73∶1，但差距仍然偏大。

城乡收入差距不断拉大的直接原因是城乡经济二元结构。最初，城乡经济二元结构主要由工农产品价格“剪刀差”政策造成，后来则主要受城乡分割的户籍制度和土地制度的影响。

酿酒过程中稻壳用量为投料量的20%～25%，由于稻壳容重仅为（粉碎）高粱的1/5.4，所以投入酒醅中的体积很大，检测发现稻壳中含有一定数量的杂质、大量杂菌且带有不同程度的异杂味，会严重影响酒的质量和产量。传统工艺中，酒厂都采用平房仓储存稻壳，库房占地面积大，稻壳出、入库尘土飞扬，撒漏严重，工人操作环境恶劣，劳动强度大、生产效率低，很难实现自动化作业，稻壳使用时只做简单的清蒸处理，稻壳中的杂物也一并进入到酒醅中，会影响白酒质量。

城乡分割的户籍政策导致城镇化发展滞后，发展质量不高。改革开放以来，随着工业化推进，城镇化进程开始加速，1978-2015年，以常住人口计算的城镇化率由17.9%提高到56.1%，但市民化进程仍然滞后，大量农业转移人口难以融入城市社会，目前尚有两亿多进城农民工及其随迁家属受城乡分割的户籍制度影响，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元矛盾，与此同时，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显。

城乡分割的土地管理制度则阻碍了城乡一体化发展。农村土地在取得、使用、收益、处分等权能设置和管理制度上与城市土地显著不同，由此形成城乡用地二元结构，进一步固化了业已形成的城乡利益失衡格局。特别是农村集体土地权能不够完整，用益物权没有充分保障，转让、出租、抵押等权利受到限制，制约了土地资产的价值实现，影响广大农民平等参与现代化进程、共同分享城镇化成果；对进城落户农民是否放弃原有土地权益的法律政策规定不尽一致，权益预期不明确，制约着农业转移人口市民化；土地供需紧张导致农村新增人口的宅基地需求得不到保障，建房用地成本增加，加重农民负担。

城乡收入差距不断扩大的问题显然不能任其恶化下去。十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，解决城乡二元结构问题开始进入国家战略层面。十七大进一步提出，“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。十八大明确提出“实施城乡一体化发展战略”，统筹城乡发展的战略内容由此得到实质性提升。

随着城乡统筹发展理念和战略的深化，从解决制度这个根本性问题入手、着力突破制度藩篱成为必然。在农村户籍制度改革加快推进的同时，农村土地制度改革逐步提到重要日程。十七届三中全会《决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”；“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”；“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。十八届三中全会《决定》进一步明确：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。赋予农民更多财产权利”；“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”至此，推进农村土地制度改革的顶层设计初具雏形，改革取向直指城乡二元用地结构，改革目标就是“建立城乡统一的建设用地市场”，最终目的是缩小城乡差距、推进城乡发展一体化。

第二，是维护农民权益，保障社会公平正义的需要。

市场经济发展给中国社会带来的突出变化，是利益关系分化、权利意识觉醒，这又反过来推动甚至左右着市场化取向的改革。可以说，公民的权利意识、平等精神增强在很大程度上正在决定着中国改革的进程和方向。这一点在土地制度改革问题上表现尤为明显，农民由起初对征地补偿分配的关注，发展到土地产权观念的普遍强化，正在倒逼农村土地制度改革的提速。

从总体上看，当前城乡居民收入差距中很大一块就是由城乡居民占有财产的不均所造成。特别是城市实施土地有偿使用和住房商品化的制度与农村宅基地仍然执行不能流转的制度，更是快速拉开城乡居民的财富占有。有专家计算，2002年我国城市人均房地产财富是农村人均房地产财富的4.5倍，随着城市房地产价格上涨，到2007年这一比例已迅速扩大到7.2倍，明显超过城乡居民收入比。如果考虑到近些年来城市房地产价格的大幅上扬，这一差距只会更大。可见，城乡居民财富差距的过度拉大，还需要从改革本身找原因，尽快补上农村土地制度改革滞后的短板。

具体从法律制度上分析，导致城市国有建设用地与农村集体建设用地在权利上的差异主要有以下方面：

——根据《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这一规定不仅扩大了公共利益征地的宪法授权，还意味着集体经济组织不能将集体土地自主提供社会资本进行经营性开发，严重限制了集体土地开发权。

——根据《土地管理法》第47条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”由于经营性建设开发在土地规划用途与原用途之间一般存在巨额的增值收益差异，按照土地的原用途给予补偿就意味着将增值收益全部收归政府所有。这一规定实际上剥夺了集体经济组织和农民参与增值收益分配的权利，也因此受到普遍诟病。

——根据《物权法》第143条规定，“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外”。而根据《土地管理法》第63条规定，除依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移外，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农村建设用地使用权与城市建设用地使用权的权利差距显而易见。

——根据《物权法》第135条规定，“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”；第152条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。农村宅基地用益物权与城镇住宅用地用益物权相比，缺少收益权。

——根据《土地管理法》第62条规定,“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”城镇居民购买商品房则没有上限规定。

站在用益物权的角度，城市国有建设用地的权能高过农村集体建设用地的权能是不言而喻的。当然，如果就此简单推定立法有意歧视农村集体建设用地也未免武断。公允地说，现行法律的价值取向主要放在保证农村土地分配的公平性、福利性上，以保障农民不失所、“居者有其屋”为基本宗旨，同时防止城市资本大举到农村圈地建设，维护农村社会稳定，其中一些规定至今并未过时，或者在部分地方仍然适用。同时也要看到，其中也有一些规定确实已经落伍于时代，说得更准确点，一些意在保护农民利益的法律规定实际保护了“落后”，已经异化为农民利益的对立面，也就是异化为公平正义的对立面，当然就有必要加以调整。必须看到，一个时期以来，一些地方政府强征强拆、造成官民冲突，低价征地、高价卖地，过度倚重城市房地产开发、造成资产泡沫和资源浪费，土地收益过多用在城市、较少用在农村，既孕育经济金融风险、威胁经济平稳健康发展，也侵犯农民合法权益、背离社会公平正义，并加剧社会矛盾、阻碍社会进步，确实到了该改变的时候了。

第三，是增添发展动力，促进经济平稳健康发展的需要。

近年来，国内外发展环境发生重大变化，我国经济发展进入新常态的特征日益明显。新常态是一个客观状态，是我国经济发展到现阶段必然会出现的一种状态，没有好坏之分。但新常态下如何稳中求进，既保持经济增速在合理区间，又促进经济结构优化、质量效益提升、更多转向创新驱动，对我们而言无疑是新的巨大挑战。其中，如何寻找到新的经济增长点、培植发展新动力，更具有决定性意义。农村土地制度改革的初步实践就充分展现了这一潜力，值得高度重视。

农村土地制度改革发端于近年来的一系列农村改革尝试，包括农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩、农村产权制度改革、承包地“三权分置”等。一些地方以镇、村为单位，以农村土地整治为平台，以增减挂钩为杠杆，统一规划、聚合资金，统筹推进农村建设用地整治、高标准农田建设、承包地流转等，不仅提高了耕地综合生产能力，改善了农村人居环境，也盘活了农村土地资源，激发了农村市场潜能，带动了农村投资和消费，为农村农业发展增添了强大动力。以成都市为例，近年来通过农村土地综合整治，不仅新增耕地42万余亩，高产稳产农田比率达到整治面积的80%以上，还建成230个标准化规模化农产品生产基地，建设农民新居1500多个，改善了60余万农民群众的居住环境和生活条件，并为汶川、芦山地震灾区筹集到重建资金124亿元，为城镇建设提供用地约10万亩。

去年开始的农村土地制度改革三项试点，在促进农村发展方面已取得初步成效。入市不仅为一批符合产业政策的工商业项目搭建了土地平台，解决了发展空间，还促进了转型升级、激活了民间资本、活跃了农村市场。三是推动了城乡要素流动，搭建了城乡统筹发展新平台。特别是对于湄潭这样的中西部农村，集体经营性建设用地入市更利于发挥后发优势，加快就地工业化、就地城镇化进程。

我国农村发展历史欠账多，基础设施滞后、公共服务欠缺，近年来随着人口城镇化加快，在一些地方出现农业萎缩、农村凋敝现象，但这也为扩大农村投资提供了空间。到2020年，农村人口仍有6.6亿以上，补上农业农村发展短板，意味着巨大的投资和消费需求。从这个意义上看，农村土地制度改革有望释放出巨大的经济发展潜力。

第四，是推动资源节约，保障长远可持续发展的需要。

推动土地资源节约集约利用，是农村土地制度改革的应有之义，也是重要目标。概括来说，主要体现在以下方面：

一是，改革土地征收制度，有利于推动城市节约集约用地。缩小土地征收范围，不再按原农业用途价格低价征地，将推动土地使用者节约用地，新城新区过度扩张将受到抑制，鬼城、空城将因此减少。同时，改变政府垄断建设用地供给状况，实行多渠道供地，有利于盘活城市闲置低效用地。

二是，允许农村集体经营性建设用地入市，有利于盘活农村存量建设用地。一方面，通过就地入市、调整入市等途径，目前的5000万亩左右农村集体经营性建设用地有望投入利用；另一方面，通过规划调整，大量闲置、空闲的农村宅基地也有望加以利用，从而显著提高农村建设用地利用效率。

三是，改革农村宅基地制度，有利于提高宅基地利用效率和效益。农村宅基地自愿有偿退出、超占有偿使用、有条件流转等改革，可望释放大量的土地资源，既能有效解决农户新增宅基地取得难问题，又能有力抑制宅基地违法圈占、减少新增用地，还能盘活宅基地“死资源”、“死资产”。目前全国村庄用地达2.5亿亩，人均达229平方米，可整治利用土地1亿亩左右，盘活利用潜力巨大。

我国人多地少，土地资源禀赋存在先天不足，工业化、城镇化发展的用地需求长期居高不下，土地供求矛盾始终突出。我们要守住耕地红线、把13亿中国人的饭碗牢牢掌握在自己手上，守住生态红线、留下更多绿水青山，就必须始终高举资源节约大旗，坚持节约优先战略，落实最严格的节约用地制度。在此方面，农村土地制度改革同样肩负历史重任。