贫困退出的高校第三方评估机制及指标体系研究

陈敬霄，邓高丹

(1.淮北师范大学 管理学院，安徽 淮北 235000；2.中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116)

贫困退出的高校第三方评估机制及指标体系研究

陈敬霄1，邓高丹2

(1.淮北师范大学 管理学院，安徽 淮北 235000；2.中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116)

随着经济社会的飞速发展，结合国家“精准扶贫”发展战略的要求，如何有效地做好贫困地区的精准扶贫与贫困退出工作显得至关重要，尤其是关于贫困退出过程中的第三方评估机制及指标体系的确定。本文通过查阅国内外相关文献资料，结合本身的调研实践，创新提出贫困退出的高校第三方评估机制及指标体系，希望能够对开展相关的学术研究和实践应用提供参考和借鉴，乃至能够为贫困退出机制的建设和完善提供新思路。

贫困退出；第三方评估；指标体系；机制

当前，贫困地区贫困退出的现状非常不容乐观，其中出现了很多方面的问题，比如贫困退出的机制体系过于死板僵化、贫困退出机制的实施缺少科学有效的管理、贫困退出工作评估缺少规范化的评价指标、二次贫困的现象比较严重等。这也说明想要保障贫困退出工作的有效开展，前提和关键是做好贫困退出的第三方评估。这不仅关系到贫困退出后是否会返贫，而且还关系到贫困地区目标群体的利益。因此，本文结合国家“精准扶贫”发展战略和《关于建立贫困退出机制的意见》的要求，以高校作为第三方评估机构进行探讨，希望能够为完成中央“三去一降一补”任务提供帮助。

1 贫困退出机制的理论研究

建立贫困退出机制是一项系统工程，是需要综合考虑政府部门、贫困对象等多个方面的影响因素，因此想要做好贫困退出工作，前期做好充分的理论分析和论证，对具体贫困退出指标体系的构建和第三方评估机制的建设都非常关键，一方面可以借鉴前人的研究成果，另一方面能够为本研究打下坚实的理论基础，保障研究的科学性和实践性。

1.1研究综述通过查阅国内外相关的文献资料和搜索网络信息发现，当前关于贫困退出机制的研究涉及多方面的内容，其中值得重点关注的是如下四点。

(1)关于贫困退出的补偿研究。之所以要进行贫困退出，究其原因主要是贫困地区的经济、社会、文化、政治等取得了较大的进步和发展，贫困地区民众的生活水平得到了有效的提高，基本达到了国家规定的贫困退出标准。[1]但是针对可能出现的问题还是需要建立补偿机制，进而有效地保障那些贫困目标群体的有效权益。包括：一是进一步明确贫困退出的补偿目标对象，可以通过民主评议或者上级批准相结合的方式来精确定位补偿对象；二是需要根据贫困补偿目标对象的不同情况，因地制宜地设定不同的补偿标准，对重点的对象进行精准扶贫等。

(2)关于贫困退出的风险防范研究。贫困目标群体由于受到外部社会、经济、自然、制度等多方面环境因素的影响，加上贫困目标群体本身受教育程度、身体健康情况等内部因素的制约，导致贫困目标群体在医疗、养老、就业等多个方面都存在着较大的风险，想要做好风险防范就必须全面提高风险防范意识，政府相关部门持续的为其提供支持和协助，帮助其实现真正的脱贫[2]。同时还需要对贫困退出相关政策制度等加以明确，避免贫困退出后可能出现的负面影响，尤其是社会保障方面的风险，不能因为贫困退出而损害贫困目标群体的利益[3]。

(3)关于贫困退出的奖惩研究。贫困目标群体在退出的汇总过程会出现动力缺失、风险过大、条件不够等方面的困难，这也就需要相应的贫困退出行为加以综合评价，对其中达到条件标准的对象坚决地施行贫困退出，对那些还没有达到退出条件的目标给予一定的激励，帮助其尽早脱离贫困，这包括政策层面的引导、财政层面的补贴等，同时也对用于扶贫资金款项加以约束控制，避免出现盲目退出的情况，也防止可能出现的贪污腐败等。[4]

(4)关于贫困退出的第三方评估研究。一般情况下，由于政府和贫困目标的自身进行评估缺乏客观性和公正性，所以很多时候都会选择第三方评估机构来对贫困地区是否符合退出条件的情况予以评价，这不仅能够保障评估的公正性、公平性，还能避免政府和贫困目标群体之间可能出现的误会等。本文主要以高校作为第三方评估机构来加以论证[5]。

1.2理论发展作为将一事物内部各个部分联系并开展运作的方式，机制起到协调运行各部分的作用[6]。机制概念包括几个方面：首先，事物内部各个部分是机制存在的基础，正是因为事物内部存在不同部分，所以需要协调这些部分的关系；其次，机制内部协调的方式是一种运行方式。

贫困退出的高校第三方评估机制，主要涉及贫困退出机制研究，国内学术界涉及相关机制的研究并不多见。学者张琦主要对行政退出、市场退出、退出、脱贫、摘帽等概念内容进行了概括。王小林分析了有关贫困退出的具体标准，针对脱贫目标阐述了如何构建贫困退出机制。[7]还有学者针对实践当中贫困推出机制进行分析，刘司主要对湖北广水周边的农村区域开展了调研活动，得出结论为“当前我国农村贫困退出机制将僵化，未有动态化的管理理念渗透；机制实施过程中并未对实施主体进行监督；实施过程中经常忽视过程公示以及民主评议过程；贫困退出机制的效果并不理想，返贫问题比较突出；所以的贫困推出机制应该根据具体扶贫的对象构建相应的指标，这些标准的检测需要依赖第三方评估机构，此外还需要对扶贫实施主体、对象进行相应制约机制，这能很大程度上提升该机制运行的效率”。[8]这些研究并未对凭空退出机制以及具体指标体系的内容进行分析。

贫困退出机制主要包括以下几个方面：(1)激励约束机制，主要根据贫困退出的相关主体工作情况进行评估，针对其工作效果开展相应的惩罚与奖励；(2)动力机制，主要是指贫困退出开展的动力来源以及各方面主体关系协调；(3)风险防范机制，针对社会风险、返贫风险可能出现的情况建立应对机制；(4)补偿机制，主要针对贫困退出实施对象进行补偿的方法、标准、程度等；(5)第三方评估机制，主要针对贫困退出开展运行一段时间后的效果进行评价。

1.3贫困退出的第三方评估机制贫困退出的第三方评估机制，主要是指独立于政府机构的第三方在贫困退出机制实施过程中起到的评估咨询作用，从而推进脱贫目标实现的一类评估方式。一般评估形式包括政府主体委托社会组织或是有关科研机构开展以特定贫困退出机制实施主体、实施对象、实施范围的专项调查、实地核查以及抽样调查等方式，根据具体的脱贫指标体系进行评估，对贫困退出机制运行的有效性进行社会监督，这也能够让贫困退出机制统计的各项脱贫数据更加真实、公正。[9]贫困退出的第三方评估机制具有一定独立性，让其参与到脱贫项目当中，这利于推进脱贫工作考核新发展，一定程度上解决了贫困退出机制评估主体单一化的痼疾，第三方评估机制形成的评估指标体系包括了内外部评价两个内容，这也推进了贫困退出机制的完善。从第三方组织机构的性质来划分，包括社会代表评估、专业企业评估、科学研究所评估、民众参与评估几种形式，科学研究所作为独立的第三方评估机构应用最早。[10]高校作为第三方评估机构情况并不多件，但是其人才资源、地域资源方面的优势能够解决当前贫困退出机制第三方机构存在的问题。

2 高校作为贫困退出第三方评估机构的必要性

2.1贫困退出第三方评估机制完善的必然趋势随着我国各地方脱贫、扶贫工作的稳步开展，脱贫项目涉及的范围、规模都日益扩大，项目资金投入也随之大幅度提升，这也对贫困退出项目开展的相关责任主体提出了更高的标准。以往贫困退出项目评估主要是上级领导小组办公室进行例行检查，根据项目实施主体的汇报材料评审工作情况。这种根据系统内部报告机制进行项目管理的内部评估方式能够满足范围小、规模不大的脱贫项目，因为其绩效评估具有一定的封闭型，针对大型脱贫项目开看，根据资金、人力投入具体产出效果是很难考核评估的。为了实现贫困退出机制的精准化，其评估主体呈现多元化发展也是势在必行。第三方评估有着专业性、独立性的特征，经由第三方机构进行脱贫效果评估，解决了贫困退出机制实施主体进行自我评估的“监督员”角色定位。上级扶贫机构也可以将第三方评估结果作为其它地方开展脱贫工作的主要依据，而且因为第三方评估指标并非静态、统一的，所以其评估的结果更具有准确性，针对不同脱贫项目进行评价指标的修正更能保证最终脱贫效果评价的公正性。

2.2高校作为贫困退出第三方评估主体的优势分析贫困退出机制中高校作为第三方评估机构不仅能够发挥出脱贫工作绩效评估主体所拥有的学术创新与专门人才优势，评估过程还能渗透到贫困退出机制决策的初期调研阶段、贫困退出项目开展的跟踪阶段、执行阶段、最终效果评价等。高校对贫困退出项目开展的相关实施主体实施项目的各个环节，包括贫困退出项目组织、经费管理、执行情况、配套条件落实、脱贫绩效、前景分析等，一般评估除了对贫困退出项目相关档案、资料审阅外，还需要通过实地考核、项目实施负责人报告、提出疑问等形式进行评估。此外，高校评估团队会对贫困退出项目开展的各类情况进行分析，针对执行过程中产生的问题提供专业指导意见，意见汇总之后为贫困退出项目实施单位的管理决策提供相应的咨询意见，这也为各方执行主体关系的系统以及后续决策完成创造了条件。况且，评估结果并非只适用于一个项目，其结果能够应用于国务院扶贫办以及中央高层的决策，这对推动贫困退出机制的完善有着十分重要作用。

随着各类第三方评估机构的出现，贫困退出机制中的第三方评估机制建设逐渐得到了重视，作为脱贫项目绩效管理的外部制衡机制，同时也是以往内部评估考核的补充形式，一定程度上解决政府作为评估主体的非独立性，相关企业评估主体的高成本负担、民众参与评估的非程序性与随意性。地方高校辐射面广，除了评估的专业人才优势外，其地方资源优势也是不可小觑的，作为评估形式重要形式之一前期决策的调研评估，高校有着天然的地缘优势。2016年，新疆地区针对63万人脱贫、五个贫困县进行摘帽以及810个贫困村退出情况进行核查，以保证脱贫成效与质量。新疆师范大学少数民族现代化研究中心担任了第三方评估机构，其工作包括了对该项目涉及的脱贫指标完成的情况、公示程序过程公正性、贫困人口识别与退出标准的正确性、地方群众的满意程度进行调查，这一定程度上起到了社会监督的作用，推动了脱贫评估工作开展的科学性、有效性、公正性。

3 构建贫困退出的高校第三方评估指标体系

针对贫困退出第三方评估的内容，通过查阅文献资料和经验总结发现，无论是哪个机构作为第三方评估机构，都存在着几个方面的共同指标，包括：一是贫困退出的具体实施情况，即为贫困退出以后产生的效果是否能够达到预期的退出目标，这在进行第三方评估时需要进行科学合理的预测和估计，避免贫困退出以后出现返贫的情况。二是贫困退出需要花费的成本和取得的综合效益的对比，贫困退出的成本包括整个过程中的各项费用，如第三方评估费用、政策性成本等，贫困退出以后的综合效益不仅包括经济层面的，还包括政府、居民、社会等层面的，只有对贫困退出的积极效益和负面效益进行对比考量，才能确定是否可以退出。三是贫困退出产生的影响分析，这就包括给贫困目标对象生活产生的影响，对贫困地区综合发展的影响，对贫困地区扶贫相关部门的影响等。实行贫困退出必然会对各个方面产生影响，因此，通过系统的影响分析评价，将会很大程度上降低贫困退出的负面影响。

3.1建立贫困退出的高校第三方评估指标体系理论依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(以下简称《意见》)要求，第三方评估具体实施可以采取规模控制，逐级分解。由省将贫困人口识别规模分解到县(市、区)，县(市、区)将贫困人口识别规模分解到各乡镇，乡镇将贫困人口识别规模分解到行政村。贫困户识别要以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况。

中央要求“精准退出涉及三个层面，分别是贫困户、贫困村、贫困县的精准退出。其中贫困户精准退出是基础环节，也是准确判定贫困村精准退出、贫困县精准摘帽的前提”。通过查阅文献资料发现，“贫困户精准退出的关键在于脱贫绩效的精准评估”。只有脱贫绩效评估实现精准，才能保障贫困退出的有效实现，也才可能达到精准脱贫的效果。

建立贫困退出的第三方评估指标体系，一是能够适应新时期各个产业发展的需要，保障贫困退出数据分析的有效性和权威性；二是能够推动高校等第三方评估机构建立科学有效的贫困退出评估机制体系，方便开展相关的教学和学术研究；三是能够真正为贫困地区的脱贫工作提供科学的指导和帮助，切实保障精准脱贫的实现。

3.2建立贫困退出的高校第三方评估指标体系下面从贫困户、贫困村、贫困乡镇、贫困县四个方面来明确贫困退出的高校第三方评估指标。有的指标分为一级指标和二级指标，指标的确定根据两轮的专家打分，专家由高校教师、政府扶贫办人员、贫困县政府、县委人员以及贫困乡镇、村政府人员等。当然不仅仅局限于这些指标，根据各个贫困地区的实际情况还会出现其他一些评估指标，这根据贫困地区的实际情况来明确即可。

3.2.1 贫困户的第三方评估指标

(1)贫困户的家庭收入与支出情况，尤其是贫困目标对象能够自由支配使用的收入概况。家庭收入二级指标有：工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入。家庭支出二级指标有：家庭经营费用支出、生产性固定资产折旧、税金、上交承包费用。

(2)贫困户家庭成员的劳动能力情况，是否具备相关的工作能力和技能等。

(3)贫困户家庭的日常生活情况，包括住房、饮水、身体、吃穿等是否达到了温饱等基本生活水平。二级指标包括：饮水安全、住房安全、健康状况、吃穿状况。

(4)贫困户家庭成员的幸福程度，比如,对当前的家庭生活是否满意，是否会发愁，是否担心生活保障情况等。

(5)贫困户家庭未来发展规划情况，比如说,教育成本的投入情况，家庭未来的生活目标和计划等。

3.2.2 贫困村的第三方评估指标

(1)贫困出现的比重，尤其是每年或者每个季度新出现贫困的概率。包括的二级指标有：本年度脱贫人口(户/人)、本年度末贫困发生率(%)、本年度新增贫困人口。

(2)贫困户一定时间段内脱贫的比重变化情况，这能够反映出村里居民脱贫的发展状态。

(3)每个月、每一年村里财政的支出情况，包括修路费用、扶贫费用、基础设施费用等，分析整个村的经济发展水平。二级指标有：本年度村集体经济收入(万元)、本年度村集体经济收入来源、村内特色产业名称。

(4)帮扶措施及落实情况。包括的二级指标有：驻村工作对人数、帮扶联系人数、本年度到户扶贫资金(万元)、安排帮扶项目(个)、落实帮扶资金(万元)、走访贫困户(人次)。

3.2.3 贫困乡镇的第三方评估指标

(1)贫困出现的比重，尤其是每年或者每个季度新出现贫困目标对象的概率。

(2)贫困乡镇内贫困村一定时间段内脱贫的比重变化情况，这能够反映出贫困村脱贫的发展状态。

(3)贫困乡镇内部用于扶贫的资金所占比重的变化情况，扶贫资金主要来源。

(4)贫困乡镇落实国家扶贫政策的情况，比如精准扶贫工作是否落实到位等，对整个贫困乡镇扶贫管理部门进行管理水平评估。

(5)贫困乡镇的村代表对乡镇的政策引导和扶贫协助工作的开展情况进行评价。

3.2.4 贫困县的第三方评估指标

(1)贫困出现的比重，尤其是每年或者每个季度新出现贫困目标对象的概率。

(2)贫困县内贫困乡镇一定时间段内脱贫的比重变化情况，这能够反映出贫困乡镇脱贫的发展状态。

(3)贫困县内部用于扶贫的资金所占比重的变化情况，扶贫资金主要来源和扶贫资金的综合使用分配效率等。

(4)贫困县落实国家扶贫政策的情况，比如精准扶贫工作是否落实到位等，对整个贫困县扶贫管理部门进行管理水平评估。

(5)贫困县的乡镇代表对县政府相关部门的政策引导和扶贫协助工作的开展情况进行评价。

(6)年度完成上级部门脱贫扶贫指标的具体情况等。

4 建立贫困退出的高校第三方评估机制

不难发现，第三方评估机构对开展贫困退出工作非常关键。对于贫困退出的第三方评估机构而言，如何采取有效的评估方式，如何设定科学的评估指标，这都会对最终的第三方评估效果产生重要影响。就第三方评估本身而言，主要是为了保障贫困退出的公平公正性，也是为了避免可能出现政府偏向性或者主观性评估，更是为了杜绝可能出现政绩形象工程的情况，最大限度地保障贫困地区居民的合法群益。以高校作为第三方评估机构，充分利用第三方评估的客观性，综合利用高校多方面的资源和设备，调动相关教师的积极性和主动性，对有效保障贫困退出第三方评估的科学性意义重大，对新时期贫困地区扶贫工作的创新和完善尤其关键。同时，这对维护贫困目标对象的合法权益和政府相关部门的公信力都会产生积极影响。

4.1贫困退出的高校第三方评估机制管理高校作为第三方评估机构，根据不同目标对象的评价指标进行评估，同时根据具体贫困目标对象的实际情况，适当增加其他方面的评估指标，最大限度地保障评估结果的科学客观性。具体而言，政府相关扶贫管理部门可以与高校签订协议，对评估的具体内容和双方的权利义务等加以明确，尤其是在评估过程中可能需要政府部门出具相关的数据资料或者配合评估工作的实施，这些都需要在协议中加以明确规定，然后遵照协议的要求严格执行标准开展评估工作。针对评估过程中可能存在的问题和困难，定期或者不定期的召开评估会议进行讨论分析，最终形成评估报告等。在完成评估报告以后需要对评估报告论证的具体内容进行审阅，可以听取相关的专家学者、行业领导、政府工作人员、贫困对象等的意见和建议，综合各方面的反馈情况，适当调整评估报告的内容，形成最终的评估报告。后期可以由政府扶贫管理部门与第三方评估机构或者公证机构等在场的情况进行评估结果的公布，甚至可以寻找相应的媒体进行宣传报道，保障群众了解具体评估的情况。

4.2不断优化贫困退出的高校第三方评估机制高校作为第三方评估机构对贫困对象的退出情况进行评估以后，需要对整个贫困退出的实际情况进行追踪调研，全程监督和观察贫困退出的效果，针对后期可能存在的问题和出现的不足，提出相应的建议或对策，为政府相关部门解决这些困难提供决策帮助。与此同时，针对贫困退出后的反馈情况，适当调整和优化贫困退出的高校第三方评估机制，包括管理层面和评估指标层面的，通过合理的完善为后期高校更好地开展第三方评估工作提供经验和借鉴，最大限度地保障高校第三方评估的全面性。

4.3贫困退出的高校第三方评估机制注意事项随着国家对贫困退出工作管理的重视，越来越多的政府扶贫管理部门开始引进和重视高校作为第三方评估机构来落实评估工作，尤其是重点高校近年来承接第三方评估业务的数量不断增加，如何更加科学有效地提高高校第三方评估效率也就显得非常重要。据此，根据高校开展第三方评估工作的情况，提出如下注意事项。

(1)资金的依赖问题。想要最大限度保障第三方评估的公平公正性，高校就需要重视资金管理问题。正常情况下，高校作为第三方评估机构，也会遇到经费不独立的问题，因为当前基本上所有的第三方评估机构的经费都是来源于政府部门的，同时也是与政府相关扶贫管理部门签订合同协议的，所以高校需要对整个评估工作全面统筹和把握，不能因为政府提供资金而有所顾虑等，一旦出现徇私或者偏袒的情况，评估工作就失去了原本的意义，也就必然不能很好保障贫困目标对象的利益，这也就是需要在综合考虑各方面因素的基础上形成最终评估报告的原因所在。

(2)高校专业化评估水平问题。虽然说高校作为第三方评估的重要角色，各方面的资源也相对比较丰富，但是不同的贫困目标对象所需要综合评估的指标还是会存在一些差异性的，所以在开展具体的评估工作时还是会需要某些专业人士的意见和建议，比如说当地的自然地理环境对贫困发生的影响评估时就需要研究地理方面的专家学者的指导，只有所有的评估工作都以专业的标准来要求，才能保障最终评估结果的专业性。与此同时，当前互联网等现代信息技术的发展变化非常快，也能够为提升高校专业化评估水平和专业评估技术的应用提供帮助。

(3)保障贫困目标对象的利益问题。虽然说贫困退出的第三方评估通常是由高校和政府扶贫管理部门来完成的，但是毕竟涉及到贫困目标对象的利益，因此，在完成了初步的评估报告以后，综合政府部门工作人员、评估专家学者、贫困目标对象等的意见和建议，然后进行适当调整形成最终的评估报告，这对尊重贫困目标对象的想法和听取他们的反馈意见非常关键。

5 结 语

当前，关于贫困地区退出机制的研究虽然取得了一定的研究成果，但是关于贫困退出的第三方评估机制与指标体系的研究少之又少，尤其是结合高校等具体第三方评估机构进行分析更是没有。因此，本文结合关于贫困退出机制的研究综述，分析贫困退出的基础理论，确定贫困退出的第三方评估机制的定义与内涵；其次，对高校作为贫困退出第三方评估机构的必要性分析；再次，从贫困户、贫困村、贫困乡镇、贫困县四个方面，建立贫困退出的高校第三方评估指标体系；最后，在前期研究的基础上创新提出了贫困退出的高校第三方评估机制。这对贫困地区贫困退出机制的研究和实践应用具有重要借鉴和推广价值。

[1] 张琦.贫困退出机制的现实操作:冀黔甘三省实践与启示[J].重庆社会科学，2016(12)：20-31.

[2] 邢成举.搬迁扶贫与移民生计重塑:陕省证据[J].改革，2016(11):65-73.

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[9] 张伟宾,汪三贵.扶贫政策、收入分配与中国农村减贫[J].农业经济问题，2013(2):66-75.

[10] 李佳路.扶贫项目的减贫效果评估:对30个国家扶贫开发重点县调查[J].改革，2010(8):125-132.

TheThirdPartyEvaluationMechanismandIndexSystemofUniversitiesofPovertyExit

CHEN Jin-xiao1,DENG Gao-dan2

(1.School of Management,Huaibei Normal University,Huaibei 235000,Anhui；2.School of Management,China University of Mining Technology,Xuzhou 221116,JiangSu,China)

With the rapid development of economy and society,coupled with the requirements of “precision poverty alleviation” development strategy,it is very important to do well in poverty alleviation and poverty alleviation work in poverty-stricken areas.In particular,we need to clear the third party assessment mechanisms and indicators in the out of poverty.Based on the relevant literatures at home and abroad,the author finds out that there is very little research on the third-party evaluation mechanism and index system of poverty exit,and there is little research on the actual evaluation work.Therefore,this paper puts forward the innovation and withdraws the third party evaluation mechanism and index system of the university,hoping to provide reference and reference for carrying out related academic research and practical application,and hope to provide new ideas for the construction and improvement of poverty exit mechanism.

poverty exit; third party evaluation; index system; mechanism

2017-07-28

2017-08-20

安徽省高等学校人文社会科学重点研究基地重点项目(SK2017A0357)，淮北师范大学共青团创新项目(gqt201709)资助。

陈敬霄(1990— )，男，安徽淮北人，淮北师范大学管理学院讲师，硕士，研究方向：应用经济学、物流与供应链管理；邓高丹(1990— ),女，海南海口人，中国矿业大学管理学院 2016级博士生，研究方向：物流与供应链管理、宏观经济学。

F323.89

A

2096-2371(2017)05-0019-06

[责任编辑：李德才]