环境治理更需信息共享

◎汤伟

绿叶观察

环境治理更需信息共享

◎汤伟

伴随着环境治理目标从控制污染向提高质量的转变，依靠先进的科技手段提供准确、广泛、丰富的信息数据成为不可或缺的基础。在实际生活中，不论客观状况、政策、法律执行还是治理效果与问题分类都需要通过数据和信息体现出来。对此，国家构建了环境信息治理的基础并出台了标准，取得了很好的治理效果。但也存在着应用不足、数据孤岛以及数据安全的问题。要解决这些问题，应持续深化改革、主动接受公众和专业人士的检验、同时确立妥善的安全管理体制，而这三个问题的实质就是树立开放、共享和标准的思维模式，其中开放最为紧要。

随着新《环境保护法》、《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》等环境保护制度的日益完善，如何恰当地将这些制度落到实处，切实改进环境质量已经成为政府和公众关注的焦点问题。十三五规划明确指出，我国的环境管理目标应由降低污染物排放量转变为以环境质量改善为导向，这样就对环境管理体系提出了更高的要求。然而环境管理体系无论目标、制定、执行还是效果都需要更为基础性的支撑系统，包括客观环境状况、环境问题产生的科学依据、环境执法力量和积极向上的环境观念，其中准确、丰富的环境数据成为治理效果的最核心保障。

显然，环境信息和数据不仅能使得环境政策的制定更加科学，克服内部信息不对称所产生的各种治理困境，还能对现成数据进行统一提炼分析，帮助政府更全面地了解环境问题，引导环保舆情、环保应急和环境预警，从而提升政府环境政策决策的科学性和实用性。可见， “用数据说话，用数据管理，用数据决策”已经成为“说得清、管得住、用得好”环境管理体系的关键。

一、环境保护全面进入数据和信息治理时代

环境保护与每个人相关，每个人也都会对周边环境有着直接或间接的感知。然而这种主观感知并不能准确表达客观情况，由此，用数据说话成为当下最直接最简单也是最有效的展现方式。目前我国环境治理已进入全面数据治理时代，前环保部部长陈吉宁在2017年两会答记者问中就具有鲜明的用“数据说话”特点，几乎贯穿了环境治理的所有领域和所有环节。

环境客观状况。首先，用数据来说明目前我国大气、水流和土壤环境状况。从目前空气状况看，2016年北京市PM2.5平均浓度为73微克/立方米，京津冀、长三角、珠三角三个重点地区和74个城市取暖季PM2.5平均浓度分别为122、61、47、76微克/立方米。

水质方面，长江沿江11省市Ⅰ到Ⅲ类水质断面比例为75.2%。土壤方面，已经公布一些土壤污染点超标率，且正在开展土壤污染的详查，相信一旦有了结果也会以具体数据形式展现出来。

具体环境政策。在水污染治理方面，共划定943个国家考核断面及水质目标要求，推动126个地级以上城市，完成全部319个集中式饮用水源保护区，共发现各类问题399个，建设52个省级断面水质自动站，对126个省界断面开展联合监测。划定了3.2万个禁养区，关闭搬迁16万个养殖场，排查黑臭水体885条，长江沿线完成和正在治理421条。281家省级以工业聚集区全部建成污水处理设施。2016年通过战略规划环评，还避让环境敏感目标72个，减少规划岸线210公里，缩减围填海380多平方公里，对于不符合环保要求的项目不予审批。通过这些数据就可以发现具体环境政策的力度。

环境法律执行。对环境问题突出的33个市县政府进行公开约谈，2016年各类环保行政处罚决定12.4万余份，罚款66.3亿元，比2015年分别增长28%和56%。环保部督办27起重点环境违法案件，查处取缔“十小”企业2465家。同时各类案件查封扣押9976件，停产限产5673件，按日连续处罚1017件，分别比2015年增长138%、83%和42%。涉嫌环境污染犯罪案件共6064件，比2015年增长37%。同时组织开展全国打击涉危险废物的违法犯罪专项行动，涉危废物单位46397家，立案查处1539件，移送公安部门330件。环境公益诉讼取得突破，共有40多件。

环境效果。即使环境“进展明显”，也需通过具体数据予以说明，譬如2016年北京空气PM2.5浓度比2013年下降18%；京津冀、长三角、珠三角2016年采暖季的PM2.5平均浓度与2013年相比下降了9.6%、36.5%、26.6%，74个城市PM2.5平均浓度则比2013年下降了20.8%，高架源超标率经过一年的查处从2016年年初的31%下降到年底3.8%。《大气十条》实施以来，总体空气质量指标改善了30%多。长江沿江11省市Ⅰ到Ⅲ类水质断面比例提高了2.8个百分点，劣Ⅴ类水质断面下降2.9个百分点。

大量使用环境数据不仅让群众对环境政策目标是否科学、执行效果如何、目标是否实现这些问题有了更为切身的感知和比较，也使环境治理工具从纵向横向分析中找到了更多的政策着力点。

除了环境状态、环境治理的数据化，环境制度改革也以数据形式展示出来。譬如环保职责分工、环评机构与政府的脱钩。前者在全国21个省份出台了环境保护职责分工文件，24个省份出台了省级环境保护督察方案和党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则；后者则在全国350家地方环评机构全部完成与环保部门的脱钩，176家取消或者注销了资质，174家由原环评机构职工自然人出资设立环评公司或者整体划至国有资产管理部门。

二、目前环境数据和信息治理的现状

既然环境信息和数据可以衡量整个环境治理绩效，那么又该如何系统推进环境信息治理呢？按照数据利用的逻辑，信息治理同样可分为计划、获取、存储、共享、维护、应用、消亡等诸多环节，不但需要专门化的数据人才和科学家，也需要投入大量的基础设施和人员配备，譬如数据监测的仪器、存储的介质，甚至还要成立专门处理数据的机构。借助日益强大的经济实力和大量的数据处理能力，环保部门在十一五期间就启动了“国家环境信息与统计能力建设项目”，围绕环境重点工作，着力从重大专项、业务应用、信息公开、标准建设和信息安全入手，构建覆盖国家、省、市、县四级的环保信息化网络，极大提升各级环保部门利用信息治理能力。具体来看，三方面成绩最为突出。

(一)构建了相对完善的实时监测基础设施

全国338个地级及以上城市全部建有具有细颗粒物（PM2.5）等六项指标监测能力的监测站，且监测时间频率越来越高。土壤方面也已有35000个土壤环境质量监测点。对环保信息化基础设施资源进行必要的升级改造，通过升级刀片服务器，增加存储资源，更新网络环境等措施，更好地开展实时监测。通过遥感监测、视频监控等进入试用，各主要环境领域监测数据规模呈现几何级倍增。

（二）出台多个数据业务标准和规范

国家出台十几项信息化标准与技术规范，包括但不限于《环境信息共享互联互通平台总体框架技术规范》、《环境空气质量监测规范（试行）》、《环境空气质量评价技术规范（试行）》、《环境空气质量指数（AQI）技术规定》、《环境空气质量预报预警方法技术指南》、《大气颗粒物来源解析技术指南》等等。组织开发并逐步对外提供环评法律法规与标准导则数据库、环境影响评价基础数据库、环评公示平台、项目审查进度查询等技术服务。

（三）数据应用方面有了较大进展

各省市环保机构构建了数据查询探索和统计服务，主动发布空气、水等环境质量密切相关的环境信息，通过微信公众号、手机APP等方式提高了环保信息覆盖范围。构建环保云、引入云计算技术，将主机、存储、网络资源等全部池化，对环境管理中看似相互毫无关联的表明信息、碎片化信息进行关联分析，以期发现趋势、找准问题、把握规律。

三、环境信息治理存在的问题

无论是基础设施、技术规范还是实际应用，我国环境信息治理已取得巨大成绩，对我国环境治理发挥了重要作用与实际支撑。但也不能否认，环境信息治理仍存不足，还有较大的上升空间，主要表现在三方面。

应用不足。各级环保部门对已掌握环境信息和数据尚未充分利用，仅仅停留非常浅层次的数据的查询探索和统计上，并未建立相关业务数据间的关联，更欠缺对环境资源数据的分析和决策能力，在预测、预警等方面仍缺乏准确性、可靠性。

数据孤岛。主要由两方面原因造成，目前数据缺乏国家层面统一的协同和顶层设计。首先，各省市环保部门都建立了异常复杂的信息化系统，技术层面标准不统一、应用流程不衔接；其次，各级行政部门还缺少统一指挥，单打独斗、后果就是虽然数据资源不少，但数据存储在不同处室和单位、共享程度很低，缺乏整合，难以形成统一的网络、应用、信息服务与资源共享、运行和维护管理机制。整体效率也并没有随着信息化投资的增加而同步提高。

数据安全。信息数据没有达到信息系统等级保护第三级的要求，无异地备份机制，缺乏物理层面抵御自然灾害和人为故意损害的能力；网络层面缺乏必要的防攻击、防注入、防破坏的措施和手段，移动执法、空气自动站数据上报系统等重要环保业务应用系统和数据传输通过互联网上传，存在着较大安全风险。

四、继续深入推进环境信息治理

目前通过数据和信息推进环境治理遇到了应用烟囱、数据孤岛和数据安全的三大障碍，这三大障碍解决的程度其实就是环境数据和信息治理的深化过程。这三个问题不仅是专业化的能力建设包括数据库和数据人才建设，更重要的是体制机制的整合问题，这种体制机制的整合主要是三个方面。

（一）数据孤岛需要深化改革

各系统独立部署、数据分散、缺乏接口，无法实现跨系统分析。这就需要建立大平台，通过统一基础设施建设、集中管理数据资源、推动系统整合互联和数据开放共享，促进业务协同。

目前环境保护部门正在强化国家和地方环保部门的互联互通和信息共享能力，相继完成了环境质量监测系统、建设项目管理系统、环境统计业务系统、排污申报系统、排污收费系统等应用系统的建设与集成整合。环境质量、在线监控、监察执法、排污申报、排污收费、机动车尾气、重金属检测、应急指挥等业务数据也逐步融合。其中环境影响评价监管平台和12369环保举报平台已完全整合完毕。前者实现了环评文件上传公开平台，环评与排污许可证衔接的目标；后者使全国各省级环保部门、各地市级和各区县在同一平台共享举报受理。

此外，一些省市还积极利用大数据和云计算实现各种环境要素“全生命周期”监管，在线监控能力明显增强。然而这与数据治理需要的程度相比还有较远的距离，目前大量内部业务数据尤其地方数据缺乏数据集成，数据来源也相对单一，由此看来数据的开放使用才是出路。除了法定的国家安全的需要，数据的开放使用目前的管理方法、管理方式、管理思维是不适应的。

同时，环保不仅是环保部门的事务，它具有综合性、长期性，需要统筹协调几乎所有的部门和层级。环保法规定的部门职责只有一半在环保部门手里，由此如何将其他部门的数据，譬如经济数据、科技数据、人口数据和环保部门的数据整合起来，实现完整的环境管理更具有挑战性，而这正是治理现代化的关键。

（二）数据质量需主动接受公众和专业人士的检验

数据质量是环保信息治理的关键，但是一方面由于能力不足，另一方面是体制机制的原因，目前的数据质量并未受到足够的检验。数据质量可分为完整性、规范性、一致性、唯一性、关联性等六个方面，然而即使官方平台公布的数据，篡改、造假现象也时有发生。提高数据质量除了制定更为严格的技术标准和数据采集体系，还要保障数据来源的多元化以及确立开放、独立的数据审计。

目前环保部大力推动空气、水、土壤等各领域的信息公开，目的是要把政府和企业都放在阳光下接受公众的监督，然而由于数据来源仍然单一，公众和专业人士参与极为有限。另外，数据生产体制又存在重硬件、轻软件，重建设、轻应用的现象，不但核心业务的数据和应用软件开发进程相对滞后，更缺乏建成后的更新维护和人员培训等应用能力建设，造成数据采集不规范、格式不统一、更新滞后，数据质量常常与公众感受有着相当距离，更难以接受专业人士的检验。这需要政府创造渠道推动公众参与，同时信息和数据企业可以通过专业与技术优势发挥更大的作用，最终确立起更加开放的数据生产和应用体制。

（三）数据安全需进一步完善

数据和信息治理的深入，以及数据重要性的提升必然对安全稳定运行提出要求，既要确保数据存储、传输安全，又要确保数据不被篡改、偷窃以及用于其他非法目的，甚至引发国家安全事件。环保数据安全管理体制首先要具备完整的硬件基础设施，包括存储介质和各类仪器不遭受物理损害，给予法律保护的程度应至少等同于对电线光缆的保护；环境安全管理体制还要确保数据传输的安全，目前我国环境监测数据传输由外网、内网和环保专网组成，出于信息公开和发布的需要，目前大量数据处于外网，这就需要附加各类数字安全技术，遇到紧急安全事件或者恶意攻击需要及时安全响应。

五、结语

环境信息治理带来的不仅仅是技术更新，更是政府管理流程和管理体制的变革，提升了整个环保系统的行政效率和业务能力，环境信息化建设已成为新时期环境保护工作的基础能力建设。通过对环境信息化建设内涵、成就和不足的阐述发现这种数据治理不仅是能力建设、体制机制建设，更是一种思维模式的整体性转换，从单一转向开放、从独有转向共享、从随意转向标准。

开放的内涵就是数据开放，将监测到的数据向社会和公众开放，接受公众和专业人士的监督，积极鼓励环境数据来源的多元化，与此同时，政府需要为企业和个体各方面的参与创造渠道；数据共享需要整合跨部门、跨层级，更需要跨领域，包括其他经济社会发展部门，这就需要建立共享合作的机制，打破数据保护主义，破除数据割据，最大程度释放数据价值，这种共享需要顶层设计也需要地方积极主动的行动。

标准、系统的不统一往往使数据难以流动，而不同的组织和部门管理方式、参考体系各不相同，尺度、编码不统一，给检索、整合与共享带来困难，这需要借助信息企业的力量进行数据对接也需要各自相互竞争比较通过实际成效看出优劣，最终使得某种标准成为较好的标准。显然，这些转向并不能一蹴而就，而是长期磨合，某种程度还需要打破部门利益，而这也正是国家治理现代化的一部分，是必不可少的过程。

（责任编辑 陈莹）

● 汤伟，上海社会科学院副研究员。