公众参与服务型政府建设的路径研究

周 鹏，简世德

(南华大学 马克思主义学院，湖南 衡阳 421001)

公众参与服务型政府建设的路径研究

周 鹏，简世德

(南华大学 马克思主义学院，湖南 衡阳 421001)

随着政府行政管理体制改革的不断深入和完善，我国服务型政府建设取得了很大的成果，公众参与被高度重视和大力推进。本文从公众参与的现状着手分析影响公众参与的不利因素，结合我国的实际情况，从制度路径、机制路径、网络技术路径和文化路径等方面提出完善和拓展公众参与路径的对策。

公众参与；服务型政府建设；路径选择

服务型政府的本质是政府要以服务人民、服务市场为己任，真正体现全心全意为人民服务的宗旨，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。[1]66-67因此，推进公众参与服务型政府的建设、不断拓展和完善公众参与服务型政府建设的路径，在当前显得尤为重要，并且是一项任重而道远的系统工程。

一、公众参与服务型政府建设的意义

建设服务型政府适应了政府行政管理体制改革和公共管理的需要，建设服务型政府离不开公众的广泛参与，而积极有效的公众参与，是建设公共服务型政府的根本保障。

(一)公众参与是服务型政府建设的本质要求

现代政府公共行政的本质要求是为公众提供公共服务和公共产品。建设服务型政府的核心是转换政府原来在国家中所扮演的角色，即从控制者角色转换为服务者角色；政府施政目标的决定主体由行政部门和专家转变为公众，政府施政效率的评审方式由政府自我评价和考核转变为公众主导；由公众只是对特定“功能”、“权威”和“结构”的服从，转变为政府对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；领导范式由专权转变为公众参与。[2]144-115

为广大人民谋利益、坚持执政为民是我们共产党执政管理的宗旨，也是服务型政府建设的根本要求。党的一切工作都是以实现最广大群众的根本利益为最高标准，以满足最广大群众的基本需求为工作导向。我们党把发展先进生产力和先进文化作为工作重心，目的在于满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，进而实现维护好最广大人民的根本利益。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府一切行为，目的就是为人民服务、为人民谋利。是否真正做到了为人民服务、为人民谋利，这就需要公众的参与、公众的评判。因此，公众参与到服务型政府的建设之中，是服务型政府建设的本质要求。

(二)公众参与是公众表达自身意愿的话语要求

公众意识是随着社会的发展与进步所形成的一种民众意识，既包含对自我与他人权利和价值的意识，还包含公众对于国家和社会的责任感。近年来我国公众意识正在增强。公众意识的增强还体现在人民的权利意识越来越强。权利意识包括参与意识、监督意识和法律意识，表现为人们更加注重平等意识、独立人格、公共精神、自主理性等。政府必须为公众提供表达自身意愿和不满态度的渠道，必须提供公众监督政府行为的平台，不断的充实和完善公众参与的路径。随着公众意识的不断提高，相应的公众表达自身意愿的要求也越来越强烈，而政府为公众提供的表达自身意愿的渠道和方式也不多，而服务型政府的建设离不开公众的参与，因此，公众参与成为服务型政府的建设中公众表达自身意愿的有效渠道和路径。

(三)公众参与有利于构建高效、法治和透明政府

建设服务型政府首先必须得解决政府的低效问题，建立高效、法治和透明政府。政府职能规范和调整离不开公众的有效参与，离不开政府和公众的互动联系，离不开政府对公众需求的满足。政府与社会和公众之间的畅通信息互动渠道已成为提升政府回应能力的有效举措。从政府发展的历史进程来看，公众行使监督权利是政府走向法治的必由之路。公众的监督离不开公众的参与，而公众的参与必然会对政府公共管理和公共行政形成一种重要的外部制约力量，从而可以防止政府权力的不断扩张和滥用，这也是法治政府形成的基础性条件之一。服务型政府必须是透明的，这也是服务型政府执政管理的本质要求。政府的透明性在于政府掌握的个人和公共信息要及时向社会公开，真正维护公民的知情权，政府透明性是现代信息化社会的必然结果。因此，服务型政府建设的要求和法治政府与透明政府建设的要求是一致的。

二、公众参与服务型政府建设中存在的问题

在改革开放不断推进过程中，公众参与的意识和主动性明显提高，公众参与的能力也不断提高，一些公众参与评议政府活动也取得很大实效，但同时必须清醒地看到，目前我国公众参与还存在公众参与程度较低，公众参与范围不广，公众参与机制不畅通等问题。

(一)公众参与随意性较大，缺乏制度保障

为了使公众能够有效参与到社会事物管理中来，我国政府逐步形成了公众听证制度、公众参与会议制度、公示制度等制度和民意调查、网络评价平台、政府公开承诺、暗访代办、专家论证等各种方式，对完善和促进公众参与有一定的成效。但是，对于哪些事物应采取什么样的方式，哪些方式应用哪些制度保障，参与的具体范围是多大等问题，都没有明确、详细的规定，存在很大的随意性。经常是以政府的意愿和需要来行事，缺乏正式的、长效的法律保障，对于完善我国公众参与而言，这一点具有重要意义。

(二)公众参与范围较小，机制路径不健全

我国政府不管是行政体制改革的过程还是服务型政府建设的过程，都很重视保障公众的权力，积极的引导公众的参与，并为公众参与到服务型政府的建设中提供各种路径。但由于我国公众参与的状况还不够稳定也不够成熟，相应的保障公众参与权利的制度、法规也不够完善，没有同步跟进，特别是对公众参与的机制和范围没有明确规定。因此，目前我国公众参与的范围仅仅限于政府允许范围内的意愿表达，如政府需要做关于某项政策或决定的调查时，才会引导和组织公众的参与。对于公众深入的参与，弥补政府服务不足，在理论认识上存在模糊，在实践上也处于起步探索阶段，还需政府和公众的共同努力。

(三)公众不能充分享受知情权，网络技术路径不畅通

政府是信息资源的最大拥有者。近些年来，虽然政府在政务公开方面做了大量的工作，但是由于思想不到位、工作制度不落实等因素的影响，政府往往没有完全承担起信息公开的责任，应公开信息往往被冠以机密的借口而不公开或延迟公开，加之很多公众文化层次相对较低，不具备上网和处理网上信息的能力，这就导致那些由公众创造和提供并享有共享权的信息资源必然是普通公众所无法真正享有的，这也就直接侵害了公众的知情权。

(四)公众参与热情不高，参与文化和参与意识较低

尽管我国公众参与状况有所改变，但公众参与所受到的重视还处于较低的阶段，有些地方政府只是把公众参与作为“形象工程”，当成行政过程中的一个可有可无的程序。公众提出的意见和建议并不能得到有效关注和解决，公众的真实意见得不到有效关注和积极回馈。这种现状必然使公众参与热情下降乃至冷却。我国公众自身参与意识就低，政府也不重视公众参与理论的宣传和公众参与文化的培养。没有参与文化和参与意识，就没有公众参与的长效保障。就会出现即使为公众提供参与的路径，公众自己也不会积极参与，这会形成公众参与迫切性与无法参与的矛盾。

三、完善公众参与服务型政府建设的路径

完善和拓展公众参与的路径是更好建设服务型政府和实现人民根本利益的根本要求。完善的路径主要由制度路径、机制路径、技术路径和文化路径组成，这四大路径相互作用、相互渗透，共同推进公众参与服务型政府建设的进程。

(一)制度路径：公众参与服务型政府建设的根本保障

制度机制的建立会对公众参与服务型政府建设的实施作出明确、具体、可持续的操作规定，使公众参与服务型政府建设的工作不再是随意的、个人的行为，不再是短期行为的“做秀”活动，而是规范化、制度化、长效化的活动。

1.完善公众上访制度。一要重构信访制度的功能定位。信访制度的功能定位须回归其本位，主要是明确信访部门的受理范围。对于能够进入诉讼或者已经进入诉讼、尚未终审的案件，所有国家机关的信访部门不应受理，并向上访者说明司法救济的途径与权利，尊重司法权在定分止争上的独立性。对于已经终审的案件，信访部门不应该进行干预。二要强化各级党委和政府的信访责任。各级党委和政府要实行属地管理，分级负责，将矛盾解决在基层，化纠纷于萌芽状态，凡是权限清晰，不存在争议的案件主管机关不能推诿懈怠，要依法、及时地解决问题，并以此作为官员的政绩评价标准，强化信访中的领导责任。三要对现有的信访部门进行职能重组。对信访部门的职权进行规范，主要归纳为两类。一类是及时处理，即受理、交办、转办信访人提出的信访事项，承办上级交办的信访事项，协调处理重要信访事项等。另一类是后续管理，如督促跟踪信访事项的处理，及时总结信访情况并研究分析，形成提高信访处理质量的工作建议或操作性强的规则。四要运用现代科学技术，增强信访的透明度，实行阳光信访。信访部门要积极引入现代科学技术，对信访的事项、程序、流程要进行公开，使公众明晓信访制度的功能、范围，进而在救济和监督机制上进行合理的选择，避免信访制度的超负荷运转。

2.完善公众参与会议制度。考虑到听证会在公众参与的诸多方式中的典型性，重点对完善听证制度路径进行初步探讨。在听证会参与代表的选择方面，为杜绝行政机关对参与者的针对性选择，采取类似于产生人大代表及政协委员的制度，在法律层面明确听证会参与代表的选择机制，包括各阶层的比例、参与者的素质和代表性等等，以公开和可预测的规则排除行政机关在组织听证过程中的暗箱操作行为，将听证会塑造成一个利益对峙的舞台。在听证主持人的确定方面，有两个思路可供借鉴：其一是采用听证委托制度，由行政机关与社会组织(如社会团体、新闻媒体)签订听证主持合同，由社会组织主导听证程序，并根据听证记录形成初步意见供行政机关决策，避免行政机关自我主持所产生的社会疑虑；其二是听证会的主持人仍为行政机关工作人员，但是他们在职能和内部管理上具有独立性，不受行政机关负责人的干预，能够保障意志表达的中立和客观。这一建议有些类似于美国的行政法官制度，能否发挥作用取决于人事管理体制的改革，实现起来较为困难。在听证过程的透明性方面，行政机关应及时将包括不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的代表的选择、草案的内容、意见的陈述、会议的记录等信息通过一定的方式向社会公布，满足社会公众的知情权。听证会中应在参与者之外允许其他公民旁听和新闻媒体的宣传，既可以避免暗箱操作，又可以把主持人是否公正、参与者是否合格及行政机关是否真诚等信息公开展示出来，通过公开能够实现社会对听证会的监督。在决策听证的效力方面，要强化听证的法律效力。这种效力不是指听证以后做出行政决定的法律效力，而是在听证过程中，听证参与人所提出的论点能够对行政决策产生影响的效力。当听证出现不同方案甚至对立的主张时，要求行政机关通过特定的机制和程序必须予以回应，并充分地说明接受或者不接受的理由，此时公众还能通过其它方式反映不同意见。否则，行政决策不能通过和生效。赋予决策听证效力，是保证行政机关决策时最大程度地尊重民意、吸纳民意的根本保障。在听证范围的明确方面，此处所强调的是适用正式听证的行政事项的范围。举行听证需要考虑的因素有：“第一，是否涉及公众重大利益，可能对公众的财产权、健康权等合法权益产生重大影响的；第二，公众对决策方案是否有重大分歧，在政府的决策方案的部分内容或者全部内容上，公众明确反对或者不赞成；第三，是否可能影响社会稳定，重大行政政策事项是否可能造成社会不稳定；第四，法律、法规、规章规定应当听证的事项。”除了上述几种情况之外，法律、法规、规章规定应该举行听证的，也应当举行听证。

(二)机制路径：公众参与服务型政府建设的长效保障

公众参与服务型政府的建设要取得长期效果和目的，必须要有一项持续性、长期性的机制作保障。

1.建立公众参与的信息沟通机制。政府应该大力完善信息公开制度，努力做到公共信息公开的及时和透明，在信息量的获取上给予公众足够的帮助，真正实现建立政府和公众的信息沟通机制。当然，最重要的还要保证公开信息的真实性。同时，还必须做到法律对政府信息透明度的跟踪实行，将政府公开真实信息变成一种义务，只有法律层面上的支持和保障，政府的信息才可能比较及时、全面、真实地公开。政务公开制度的完善是建立公众参与服务型政府建设的信息沟通机制的最好办法。

2.建立公众参与的绩效考评机制。一要建立完善科学的考核评估体系。在考评中坚持注重实绩、群众公认、科学合理、突出重点的原则，积极做到组织评价与群众评价、定量评价与定性评价、结果评价与过程评价、集中考核与平时考核相结合，避免组织评价的多，群众评价的少，目标任务内容定性的多，定量少的局面。二要形成多元化的考评方式。按照群众满意、简便实用、公开公正、激励创新原则，采取领导点评、上级考评、党委互评、组织自评、群众考评等考评方式，每半年对公众参与服务型政府建设情况进行考核，逐步形成一套公众参与服务型政府建设的考评机制，把公众参与服务型政府建设的工作落到实处。

3.建立公众参与的网络问责机制。一要加强网络技术研发和新技术建设。通过增加政府对网络问责制的资金和技术投入，加强网络技术研发和新技术建设。二要加强对网络治理方面的建设，增强网络和社会的互动。建立网络问责回应制度,完善网络问责程序。

4.建立公众参与的反馈机制。通过多渠道收集信息，更多地掌握群众的思想动态，调查公众对参与服务型政府建设的反映，才能总结经验，发现问题，将分析结果传递到有关决策、管理、组织实施部门和人员，促使其解决问题、改进工作、完善不足，更加有针对性地提高公众参与服务型政府建设的成效。

(三)技术路径：公众参与服务型政府建设的新兴路径

网络技术在政府建设和管理中发挥的作用越来越大，并在国家社会的各个方面都占据了很重要的地位。因此，应该积极利用电子网络技术，为公众建立起与政府沟通、信息交流的电子化平台，催生新型电子行政文化的诞生。

1.加强门户网站建设，推行网上政务办公。推进网上政务办公，以党政网站为主站，各个县市区、市直职能部门网站为子站，面向公众(个人和企业)提供各项在线服务和政府相关信息，办理和查询政府提供的各类公共服务。依托门户网站管理应用系统的优势，整合各部门网络资源，实现网上咨询、网上参政、网上办公等交流互动功能，改变政府行政办公模式，促进政府职能转变，树立亲民、为民、开放的政府形象。

2.积极引导网络评论，掌握网络舆论主导权。要按照党管媒体原则，加强网络舆情分析研究，掌握网民的心里动态，疏导情绪，批驳错误言论，纠正网民思想认识偏差，提高网上舆论引导的针对性和有效性。利用主流新闻网站的丰富资源，采用博客、播客、论坛、通讯等各种网民较易于接受的方式，通过大量的优秀网络评论文章推荐、网民座谈、在线访谈等等，把反映主旋律的各项内容，直观、生动地呈现在网民面前，引导网民参与互动讨论，形成“网民说事实”的局面，提高正面宣传的效果，掌握网络舆论主导权。

3.整合地方网络资源，建立信息联动系统。整合各类网络资源，建立一种信息联动机制，从信息来源上把好源头关。强化政府行政引导，联动协会，互动联盟，落实责任，调动社会办网的积极性，加强网络检查和监督，建立和谐网络文化。

(四)文化路径：公众参与服务型政府建设的有效保证

提高公众的文化素质和政治能力，培养公众的主体和责任意识，是提高公众参与水平的必然要求。

1.提高公众参与的文化素养和责任意识。一要大力发展文化教育和科技，提高公众的文化素质和政治素质，使每位公众都成为有理性思维的、能运用自己的文化知识的政策参与者。二要加强对公众相关政治知识和技能的传授，努力培养公众的民主政治行为能力。三要通过大力有效地宣传人民主权理论和公共服务导向理论的方式，提高公众国家主人翁的意识，使政府的建设和发展与公众的日常生活相联系。四要同步提高政府部门和领导干部对公众参与的认识，切实践行为人民服务的宗旨。

2.采取多样化的形式宣传公众参与理论。在公众参与理论内容形式上，尽量贴近公众的社会生活和实际需要，内容要与公众的生活方式和思维方式的新变化和新特点相结合，与人民群众不同层次需要、现实需要和迫切要求相结合，因人制宜、对症下药。在公众参与理论宣传的话语方式上，要注意语言的生动性、艺术性、实用性和亲切性，体现全心全意为人民服务的理论。在公众参与理论的传播方式上，要充分利用互联网、电视、广播、报纸、图书、手机等多样化的传播载体，尤其是互联网，它是集报纸、广播、电视于一身，融文字、声音、图像于一体，使人与人之间广泛、迅速、便捷地交换信息。

总之，推进公众参与进程，完善公众参与路径是服务型政府的本质要求，也是公众自身实现话语权的要求。但是，我国公众由于受到观念因素、制度建设因素以及社会发展等因素的制约，致使公众参与深度和广度有限，存在参与形式单一、参与范围较小、参与的主动性不强等问题。面对这种现状，我国政府必须从制度层面、机制层面、电子网络技术层面和文化意识层面着手完善公众参与服务型政府建设的路径，更好地推进服务型政府建设形成长效机制。

[1] 冯香香.论我国服务型政府的法制建设[J].学理论,2015(28).

[2] 陈发桂.从公众参与制度化的视角看我国公共决策的制度完善——以价格听证会为例[J].法制与社会,2008(6).

(编校 左葛生)

On Path of Public Participating in Construction of Service-oriented Government

ZHOUPeng,JIANShi-de

(School of Marxism,University of South China,Hengyang Hunan 421001,China)

With the deepening and improvement of the reform of the government administrative system,the construction of the service-oriented government has made great achievements in our country and the public participation has been attached great importance and vigorously promoted. This paper analyzed the unfavorable factors that influencing the public participation from the present situation of public participation and,combined with the actual situation of our country,put forward some countermeasures of improving and expanding the path of the public participation from the path of system,mechanism,the path of the network technology,culture and so on.

public participation；construction of service-oriented government；path selection

2016-12-28

周鹏(1984—)男，湖南衡阳人，硕士生,研究方向为社会保障。

D63-3

A

1673-0313(2017)02-0074-05