环保执法是产业升级的倒逼机制

◎周宏春

环保执法是产业升级的倒逼机制

◎周宏春

正确处理经济发展与环境保护的关系，对促增长、调结构至关重要。我国经济发展进入新常态，增速由高速转向中高速，发展方式由规模速度型增长转向质量效益型增长，发展动力由要素驱动转向创新驱动。随着生态环境保护战略地位的确定，以满足广大居民群众对人居环境的新诉求，环保法、“气十条”“水十条”“土十条”等政策法规相继发布，特别是环境执法力度的不断加大，“环境执法力度大影响经济”的声音时有出现。

一、经济发展与环境保护的一般关系

经济发展与环境保护是一对矛盾的两个方面，密切相关，相辅相成：环境污染是经济发展的结果，生态破坏则是经济发展不够的表现。在贫困时，居民为了生存要砍柴烧，不仅生态环境遭破坏，还形成“贫困-生态退化-贫困”的恶性循环。经济发展要付出成本，要消耗资源能源、排放废物；否则，高楼大厦和基础设施不可能建成。只要经济发展、不付出资源环境代价是不可能的，毕竟“既要马儿跑又要马儿不吃草”的好事是不存在的。

1．库兹涅兹曲线揭示的发展与保护的一般规律

“环境库兹涅茨曲线”是库兹涅茨用来分析人均收入水平与公平关系的一种学说。环境库兹涅茨曲线揭示了经济发展与环境保护的一般规律：当经济发展水平较低时，污染程度较轻；随着人均收入水平的提高，环境质量逐步恶化；当经济发展到一定水平或到达临界点或“拐点”后，随着人均收入水平的进一步增加，环境质量逐渐得到改善。随着经济发展，单位经济的“重量”变轻，污染物排放强度下降，经济发展与资源环境“脱钩”。这一规律又被认为是“阶段论”。由于各国国情、基础和发展路径不同，虽然我们不能以发展阶段为借口任由企业排放废物污染环境，但毕竟环境保护是经济学上的“外部性”问题。

生态环境是人类生存和发展的基本条件，是当代人和后代人生活的空间，是社会经济发展的基础。人类拥有的生态环境是覆盖所有国家和地区的一个庞大系统，人类行为对环境的影响在一定时间和地域内可能是有限的，但影响的叠加可能是无限的。由于生态环境的整体性及其相互关联性，任何一种环境问题都不可能是孤立存在的，其产生原因、发展机制和影响往往都很复杂。生态环境问题是由于人类活动，导致生态系统结构和功能严重失调，并威胁人类生存与发展的现象。人类活动引起的生态环境问题主要表现在两个方面：一是生态遭到破坏，如水土流失、土壤沙化、资源枯竭、气候变异、生态平衡失调等。二是环境受到污染，人类活动排放的污染物，如废水、废气、固体废物等排入环境，使环境质量下降，进而影响人体健康。两个方面相互影响，密切相关，具有复合效应。

经济发展与环境保护密切相关。经济发展是环境保护的前提，因为环境污染治理需要资金、技术和设备；而雄厚的资金和先进的技术只有靠发展经济。经济不发展，治理环境污染资金不到位，环境保护可能会“力不从心”。西方国家的环境好，因为污染严重的行业或工厂转移到了境外，他们发展和生产的目的是满足居民的日常生活需求，也有了剩余资金在国外投资建厂；污染型企业转移也是改善环境质量的最经济途径。欠发达国家主要处于“短缺经济”阶段，发展的根本目的是改善广大群众的福祉，即群众的衣食住行条件应当得到逐步改善。经济发展水平低，有限的资金会优先选择经济效益好的项目，拿不出更多的资金来保护环境；环境保护措施跟不上，势必带来排放废物污染环境。也就是说，环境保护和经济发展存在着互相依存又互相制约的关系，存在着对立统一的关系。经济要想得到发展就要先发展工业，“无工不富”已经说明了其中的道理；工业生产又是环境的重要污染源，因为工业原料不可能全部转化为产品，而治理污染需要投入资金，增加设备，提高生产成本。

产业结构升级、技术进步等，无疑有利于环境质量的改善；但产业结构升级是需求导向的，尽管政府可以发挥宏观调控作用，通过产业政策的制定和实施，缩短产业结构的升级时间。企业的生产先要满足市场的需要，尽管存在生产者和消费者的价格博弈，但市场需求主要由消费者的收入水平决定。例如，一个进城农民工想买好车子、想买大房子，但手中没有钱，向银行贷款也没有抵押，又不能露宿街头，只能“量入为出”买些生活必需品。一旦居民手里有了钱，就想买质量好的产品（因而推动产业结构升级），对环境质量也有了新的诉求；政府制定的环境标准在不断提高，环境保护的投入在增加，执法力度在加大；在多方面原因的共同推动下，环境质量逐步改善就成为必然的趋势。

从社会学角度看，经济发展与环境保护关系的核心是公平性，即经济发展的成果由全体民众公平分享，污染治理成本进入产品的生产成本。我们面临的现实却是，由于各地环境标准不统一、执法不严，企业为获得额外利润而不治理污染；而是将环境污染造成的损失由群众承担；污染治理的“外部性”，为一些企业所效仿，并将“先污染后治理”恶化为“只污染不治理”，在一个地方生产三五年就迁走；“劣币驱逐良币”的结果形成“老板发财、政府埋单、群众受害”的特有问题。因此，将“谁污染谁治理”回归为“污染者付费”，以利于发挥第三方的作用，毕竟分工和专业化是提高污染治理效率的重要途径。

我国的环境库兹涅茨曲线，与我国处于工业化和城镇化快速发展阶段，或“爬坡”阶段相匹配：快速的经济发展，对资源的需求强度大，污染物排放总量多；在环境库兹涅茨曲线上大致位于左侧，既表明我国发展阶段的客观需求，也由于我国经济增长的粗放型方式尚未得到根本改变，因而迫切需要转型升级。

2．绿水青山就是金山银山，是马克思主义认识论的中国化。

2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志，在安吉余村调研时提出了“绿水青山就是金山银山”的经典结论；2013年9月7日，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲并回答学生问题时指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”习近平总书记以形象而通俗的语言揭示了马克思主义关于人与自然关系认识的时代变迁，是马克思主义认识论的中国化。

将发展比作登山过程，可以用“倒S型曲线”解释“绿水青山就是金山银山”：在登山前的山脚下，认为绿水青山“不能当饭吃”，想到的是“砍柴烧”；在登山过程中，由于饿怕了会乱砍滥伐、破坏生态环境；接近或翻过山顶，蓦然回首会发现绿水青山的美轮美奂，意识到生态环境保护的重要性。山还是那座山，但在不同的发展阶段，人对自然的开发与保护的态度和做法发生了变化。

“绿水青山就是金山银山”，反映了人们对绿水青山价值的认识过程。如果将发展比作一个登山过程，山还是那座山，在不同的发展阶段人们对“绿水青山”的认识不同，愿意付出的资金、即支付意愿（WTP）不同，对自然的开发和保护态度和做法也不同。用“倒S型曲线”解释就是：在登山前的山脚下，人们想到“砍柴烧”、绿水青山“不能当饭吃”；在登山中，由于饿怕了会乱砍滥伐、破坏生态环境；接近或翻过山顶时，蓦然回首发现绿水青山的美轮美奂，意识到要保护生态环境，并探索用可持续的途径将之转化为“金山银山”。

“既要绿水青山也要金山银山”，强调了经济发展与环境保护兼顾。从发展角度看，强调发展的后劲，要立足当前，着眼于长远；在发展中保护生态环境，在保护生态环境中发展经济。如果将发展比作“接力赛”，每一代人是接力赛中的一位“运动员”，人类社会可持续发展如“接力棒”从前一位运动员手中顺利递到后一位运动员手中、不能掉了或为下一位运动员带来不必要麻烦。我国有大量与可持续发展内涵一致的词汇。例如，“但存方寸地，留与子孙耕”、“前人栽树、后人乘凉”等。

“宁要绿水青山不要金山银山”，强调的是宁愿不发展也不能破坏生态环境；因为生态环境一旦遭到破坏，恢复起来很难。由于人类不合理利用自然致使文明消失，国内外有大量的例子。例如，古埃及文明、古巴比伦文明、玛雅文明等都湮灭了。我国新疆境内楼兰古城的消失，可能与当地水资源利用不当或水源枯竭有关。我国有大量反映这种思想的词汇，如“坐吃山空”“吃祖宗饭、断子孙路”等。从世界发展历史看，一些国家在发展到一定阶段后，要求通过环境标准优化发展的理念，以环境保护“倒逼”产业结构升级优化。

“绿水青山就是金山银山”，反映了人对自然生态价值的认识回归。核心是，人们要尊重自然规律，采用集约、高效、循环、可持续的利用方式开发利用自然资源、环境容量和生态要素，体现了保护“绿水青山”就是做大“金山银山”、破坏“绿水青山”就是损耗“金山银山”的价值观和政绩观。从投资角度看，今天的投资不仅要产生短期的效益，更要为明天的发展奠定基础。

二、关于经济发展与环境保护关系的若干讨论

1．国际社会关于发展与保护关系的认识是不断深化的

人们对发展与环境问题的认识经历了一个深化的过程。从污染者或企业的角度看，大致经历了五个阶段，具体可以概括为：

第一阶段：将环境污染看作是经济增长的负面影响。污染者将环境保护看作是主管部门采取的不必要措施，是小题大做。因而，企业对环境治理有抵触情绪。在这一阶段控制污染排放的措施是“末端治理”，并被大多数人认为是增加生产成本的做法；

第二阶段：将环境污染看作是生产成本的组成部分。这时候，污染者开始认识到降低污染水平可能会带来好处；因而，他们在生产过程中开始采取措施来减少废弃物的排放；

第三阶段：将环境看作是决策考虑的因素之一。污染者在做新的投资规划时必须考虑环境因素，并被迫采取不同的措施，在产品的生产和消费中保护环境；

第四阶段：环境是极其重要的因素。当污染者优化其经济活动时，采用不同的系统设计，即从系统上采取措施保护环境；

第五阶段：环境作为发展的目标之一。将环境问题作为社会和经济政策的目标，引导生产和消费模式的变化，在结构上采取措施改变人们对环境的态度。

发达国家对环境保护的认识，已经将其作为经济社会发展的目标之一，从生产的源头重视并保护环境，如重视提高资源的利用效率，减少废弃物排放，减轻环境荷载；而发展中国家则大多数是采取被动应对，措施上大多是“末端治理”，污染者则将环境保护看作是政府强制性的行政手段。

2．环保执法对经济发展的影响存在双重性

一段时间，因“舍弗勒求助函”引发的经济与环境关系讨论持续不断，相关专家纷纷发声，论述环保执法的必要性和正确性；也有一些反映经济受到“冲击”或基层失业增多的声音。本文就此进行讨论，并提出完善环保执法的对策建议。

转变经济增长方式，是我国政府多年来的政策目标之一，业已找到可行之策：创新驱动和环境倒逼。改变长期以来形成的经济惯性，需要理念创新、动能转换；由于我国工业化和城镇化的历史任务尚未完成，发展方式转变并未收到预期效果，并导致前些年文件中经常出现的“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”问题。

我国经济进入新常态，是2014年中央经济工作会议作出的重要判断；适应并引领新常态，必然会对“旧”的增长方式和产业产生冲击。由于我国国土辽阔、人口众多，各地的发展水平千差万别，粗放发展的“惯性”在不少地方和行业依然存在，既受制于我国的发展阶段，也有技术、经济结构、人员素质等方面的原因。无论是发展方式转变，还是新旧动能转换，都将对落后的技术、产品乃至经济产生影响，这是不可避免的，也是可以理解的。对转型发展的影响，人们必然有所反映；“舍弗勒求助函”或有关“冲击经济”的声音，就是佐证。

加大环保执法力度，必然会对经济社会发展产生影响，既有实证研究证明，也有一般常识描述。前者，如欧盟的物质流研究表明，资源投入的仅约20%转化成了财富；后者，如“既要马儿跑、又要马不吃草”，这种“好事”现实中是不存在的。这是因为，不用原料就织出衣服，只能是“皇帝的新衣”。经济发展需要资源的投入、需要向环境排放废物。没有矿产资源的消耗就能建成高楼大厦和基础设施，难以想象。

总体上看，环保执法这柄“双刃剑”，冲击了资源密集型、污染密集型的经济，却有利于技术密集型、环境友好型的经济；后者正是经济转型所需要的，也是产业升级的方向。企业污染物如不加处理就任意排放，无疑具有产品的价格竞争优势，但治理成本却要有人来承担。现实存在的“政府埋单”式污染治理，任意排污的企业获得了额外利润，不仅扰乱了市场秩序，影响产业结构升级，还加大了社会的不公平。这种状况必须改变，而加大环保执法力度是有效的途径。加大环保执法力度，有利于环保产业等绿色经济的发展壮大。在调研中发现，环保产业发展迅速的阶段，也是环保执法力度大的时期，无论是大气治理、水治理设备，还是民用环保产品均是如此；而绿色经济正是我国绿色发展理念落地的内在要求。

3．环保执法是改善民生的必然要求

作为环保执法影响经济的附带结果，会对部分人的就业和生活产生不利影响。我们可以从两个方面加以分析，一是关闭污染型企业的影响，二是环境质量改善的影响。

关闭污染型企业对就业的影响。过去，我国经济发展落后，人们吃不饱穿不暖，靠牺牲环境为代价换取经济的发展，却付出了巨大的环境代价，污染欠账多，并成为经济发展的瓶颈。因此，改善环境质量、加大环保执法，势在必行。与产业结构调整带来就业结构变化的类似，淘汰污染型企业，势必带来关停企业中原有就业人员的失业问题；而就业是一个家庭乃至社会和谐稳定的基石。另一方面，随着人们生活水平的提高生态环境破坏不仅影响国计民生，如逃离“雾霾”、到雾霾少的地方过冬成为部分北京人的选择；甚至会逼走资金、企业，进而影响经济发展、影响就业机会。即环保执法带来的失业问题，具有双重性。

无需讨论淘汰企业中就业人员的地位和报酬问题，因为马克思的“剩余价值”、“资本原罪”等理论已经对此予以了足够说明；尽管如此，中小企业提供的就业机会却成为一个国家发展初期文化水平不高的人员的“饭碗”，也是社会和谐稳定的基石，古语早已有了很好警示：“无事生非”。又如，“雾霾”对每个人的影响是“公平”的，因为大家“同呼吸”，但每个人对“雾霾”天气的“贡献”是不等的，因而需要通过政策加以调节；开征汽车尾气排污费或拥堵费可能是一种行之有效的措施。

另一方面，好的环境质量，会带来新的投资机会、产生新的就业机会。更进一步，好的生态环境本身就是民生。随着人们生活水平的提高，环境价值越来越大，环境价值核算已经证明了这一点；环境质量也越来越成为富裕起来的民众的诉求。习近平总书记指出，纵观世界发展史，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。良好的生态环境成为吸引投资的条件。例如，节能减排等战略性新兴产业的发展，不仅成为我国经济转型升级的替代产业，成为新的经济增长点，还能提供大量的就业机会。因此，我们必须保护环境。习近平总书记在2015年3月6日上午参加江西代表团审议时指出，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。

总之，淘汰落后产能和污染型企业，会影响弱势群体的就业和生活；发展以改善环境质量为重点的新兴产业会形成新业态，提供新的就业机会。这是环境执法影响的两个方面。

三、促进经济发展与环境保护协调的对策建议

转变发展方式、调整经济结构的目的，是以最小的资源环境代价换取最大的经济和社会效益，实现又好又快发展。把环境保护作为加快转变发展方式的重要抓手，是我国参与国际经济大循环，增强国际竞争力的现实需要。发展绿色经济、低碳经济、循环经济，成为全球经济发展不可逆转的大趋势。我们必须在未来的发展中占据制高点，赢得主动权。

1．发挥政府在环境保护方面的职责

处理好政府与市场关系，核心是处理好市场起资源配置的决定性作用还是政府起决定性作用的问题。市场决定资源配置是市场经济的基本规律，市场经济本质上也是市场决定资源配置的经济。经济发展，就是要提高资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。同时要兼顾公平性，考虑资源利用在当代人之间和代际之间的公平性，以保证“在满足当代人需求的同时，又不危害未来人满足他们的需求”。

环境保护是政府的职责之一。生态环境是公共物品，理应发挥政府的公共管理和调控作用。习近平总书记指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。我国的自然资源价格扭曲、环境成本没有内部化，是我国环境污染形势严峻、生态系统退化的重要原因，也是需要政府发挥作用的领域。换言之，保护环境是各级地方政府的职责之所在。

我国将进入环境保护的攻坚阶段。以主动姿态适应经济新常态，探求环保新常态，是形势使然，是发展所需，更是一种战略选择。“向污染宣战”是政府职责之所在。通过目标导向（确定近期、中长期目标），或问题导向(围绕重大问题确定目标和重大任务)，既不能追求经济高速增长付出过大的资源环境代价，也不能强调环境优先限制发展，延缓工业化、城市化、现代化进程。处理好尽力而为和量力而行的关系，使目标导向与问题导向相协调；处理好近期利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，使天蓝、地绿、水清成为美丽中国、永续发展的标志；以法律、标准、经济的和必要的行政措施为抓手，加大信息披露、监督和处罚力度，形成“倒逼”机制；以尽可能少的资源能源投入和废物排放发展经济，以尽可能少的投入保护环境，实现经济效益、社会效益和环境效益有机统一。

2．发挥市场机制作用，提高环境保护的经济性

利用市场机制解决环境污染问题，本质是提高资金的利用效率，以较少的资金投入达到改善环境质量的目的。应当坚持“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”原则。将“谁污染谁治理”调整为“污染者付费”，不仅是国际社会污染治理的基本原则，还可以更好地发挥市场作用，收到专业化和规模化的治污效果，而专业化和规模化正是提高效率的重要途径。

推行环境污染的第三方治理。这对于扭转“环境保护靠政府”的认识，也将起到重要作用。由于大气环境是无价的，企业会向大气环境免费排放污染物，居民出门就开车，因为汽车排放尾气不要付费。因此，改变环境“无价”的认识，需要充分利用价格杠杆，将大气环境定义为一种环境资源，并给这一环境资源定价，使之充分反映环境资源利用和污染治理成本，让清洁大气环境利用者、污染者承担成本。

完善污染物排放许可制，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，开展市场交易，并利用资本市场募集更多的资金进入生态文明建设领域；还可以发挥公共财政资金“种子”作用，引导社会资本投入生态建设和环境保护领域。只有加大资金投入强度，加强生态环境建设，才能实现自然资源的可持续利用和生态环境的良性循环，也才能有环境质量乃至民生的不断改善。相反，如果在生态建设中不注重改善民生，不解决好群众的生活问题，就难以实现自然生态系统的良性循环。因此，应坚持在生态建设中改善民生，在改善民生中保护环境，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

3．加强能力建设，实行责任终身追究制度

量化“红线”内容、数量和指标，使各级领导心中有“红线”，办事不越“红线”。我国建立了严格的耕地用途管制，但对水域、林地、海域、滩涂等生态空间还没有完全建立用途管制制度，一些地方在用光了占地指标后，转向开发山地、林地、湿地湖泊等自然资源。砍了林，毁了山，荒芜了土地，淤积了河湖，水资源变成了洪水，山也变成了秃山，生态系统功能完全丧失。生态修复必须遵循自然规律、经济规律，因地制宜。完善生态补偿政策，对生态产品受益十分明确的地区应按照谁受益谁补偿原则，开展不同行业、河流上下游、流域间的生态补偿试点。只有保护生态环境、提供生态产品的地区不吃亏、有收益、愿意干，我国的生态环境才能得到保护，生态环境质量也才能得到改善。

实行责任终身追究制。完善发展成果的考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产等项指标在政绩考核指标中的权重，解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。建立环境损害责任终身追究制，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导干部，终身追究责任，不能把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂，再拍屁股走人，异地当官。编制自然资源资产负债表，对一个地区的水资源、环境质量、林地、开发强度等进行评价，作为实行离任审计和终身追究的基础。

4．提高环保执法能力，形成常态化机制

必须把保护环境这件事关群众切身利益的大事抓紧做好，让人们喝上干净的水，呼吸清新的空气，吃上放心的食品，有一个良好的生产生活环境，这些既是“十三五”规划纲要的目标，更是党中央国务院对全面建成小康社会的庄严承诺。

推动环保执法的常态化。环境保护将伴随着我国工业化和城镇化的全过程，是一场“持久战”。让环保法“硬”起来，真正成为一把利剑，必须从“督企”到“督政”，实现党政同责，以免产生“检查时关门、人一走再开”的怪象。抓环境保护怕的是虎头蛇尾，难的是善始善终，要的是久久为功。环保工作常态化、永远在路上，就是要表明对破坏生态环境的行为，不能手软，不能下不为例；就是要打消“松一口气”“再等一等”的侥幸心理。

明晰执法边界。以环境质量改善为出发点和落脚点，将督察对象和范围从散乱污收缩到“污”上，因为散、乱的界定较难且已有执法部门；对违法生产、超标排放、未安装污染治理设施、治污设施运行不正常的企业依法追究责任，加大处罚力度。对党委政府，要完善评价考核体系，加大资源消耗、环境损害等指标在政绩考核指标中的权重，对地方党委政府的环境不作为，加强督察，以解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为问题。

提高执法能力。要加大对环保执法部门支持力度，包括能力建设，培养执法人员的执法水平和能力，并对关闭企业的有关问题进行咨询指导；不允许或禁止对执法的干扰和法外施权。执法部门要敢于担当，承担责任；对工作不到位、工作不力的人和事要问责，渎职失职的要依法追究，从而使环保执法起到“杀手锏”而不是“棉花棒”的作用。

5．建立长效机制，迈向生态文明新时代

加强环境全周期管理。可采取事前、事中和事后措施，保护环境。事前，政策制定和实施的出发点应体现公平；并通过政策措施的实施使原来的环境不公平变为公平。如对排污企业征税，避免污染治理成本由全社会承担。事中，对不同类型的企业采取不同的措施或分步实施，使关闭企业的人员失业影响最小化。事后，应考虑关闭企业的人员培训和安置、贷款偿还、设备再利用等问题，将社会不稳定的可能影响降低到最小。

促进环保产业与循环经济的有机衔接。传统的污染治理是将污染物由一种形态转变为另一种形态，而目前的环保产业与循环经济衔接不够。例如，脱硫是环保产业，而脱硫石膏利用是循环经济；又如水处理是环保产业，而污水处理厂的淤泥利用是循环经济。因此，将污染物治理和资源综合利用的有机统一，可以更好地改善环境质量。

行动靠大家，关键在领导。决策层真正形成“将生态建设放在重要位置”的认识尤为重要。改变那种“重经济轻环境、重速度轻效益、重局部轻整体、重当前轻长远、重利益轻民生”的发展观念；我国没有理由也不能重蹈发达国家“先污染后治理”老路。应采用现代媒体加大节约资源、保护环境、可持续发展的宣传力度，将之作为全民教育、全程教育和终生教育的内容，使大家都能够不仅认识到更能做得到，并从小事做起，摒弃过度消费和用后即扔等不良习惯，形成节约光荣、浪费可耻的社会文明风尚。

● 周宏春，国务院发展研究中心研究员。

（责任编辑 张亮）