新中国第一部《宪法》的孕育和产生

鹿兮

新中国的第一部宪法，脉承《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《中国人民政治协商会议共同纲领》，既体现了中国共产党的红色特色，更体现了人民共和国法律建设的根本制度。

新中国《宪法》之源——《中华苏维埃共和国宪法大纲》

20世纪20年代末，在推动军队建设和革命斗争胜利的时候，毛泽东就开始筹划建立红色政权，考虑人民政权的性质、体制和法律制度等问题。他向在上海的党中央发电，倡议制定“一个整个民权革命的政纲”，“使各地有所遵循”。

1930年10月21日，苏区中央局致电临时中央，报告中华苏维埃第一次全国代表大会将于十月革命纪念日的11月7日开幕。临时中央会议决定毛泽东任中华苏维埃临时政府人民委员会主席。

1930年5月，在上海的中共中央政治局就根据共产国际意见，成立了全国苏维埃代表大会中央准备委员会（简称“苏准会”），并决定由这个委员会负责起草宪法文件。中华苏维埃宪法的起草主要由“苏准会”秘书长林育南和中央准备会的几位同志负责。期间，党中央的负责人瞿秋白和常委任弼时等都对宪法的起草工作进行了细致的指导。他们从文件的内容到形式，从总则到条款，都提出了明确的指导意见。林育南参与起草和执笔的中华苏维埃宪法大纲，明确地确定了中华苏维埃共和国的国家性质、最高权力机构、地方政权机构、中华苏维埃区域的公民的权利和义务等。

由于一些客观原因，中华苏维埃第一次全国代表大会召开之前，苏区中央局迟迟未能收到《中华苏维埃共和国宪法》。11月，中共临时中央将宪法大纲要点用电报发来。“要点”电文提出：“望按此原则要点在苏大会上通过，全文即补送上。”

1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开。大会主席团大约是11月13日收到的中共临时中央电文，并召开了第二次主席团会议讨论。主席团会议认为中共临时中央提出“在苏大会上通过”的电文不妥，不符合大会立法程序，未予采纳。主席团决定由任弼时、王稼祥、毛泽东、周以栗、邓发、曾山、张鼎丞、梁柏台和各代表团推出1名代表共17人组成宪法起草委员会。

这个宪法起草委员会的其他委员都是党政领导人和各苏区干部，而中华苏维埃政府的工作人员梁柏台是作为红色法律专家参加的。接到宪法起草委员会的紧急任务，他找来闽西苏维埃政权组织法等历史文献，又找了一些任弼时等从上海带来的苏联宪法资料，连续干了近3个通宵，参考了中央电文的要点，拿出了《中华苏维埃共和国宪法大纲》草案稿。

任弼时、项英和毛泽东等苏区中央局负责同志在梁柏台稿子的基础上，又提出了修改意见，并对草稿进行了润色和加工。11月16日和17日两日，宪法起草委员会在大会主席团办公处召开两次会议，讨论宪法大纲草案初稿，提出了一些修改意见，形成了提交第一次苏维埃大会的“宪法大纲草案”。11月18日，大会主席团召集全体代表大会，一致通過了工农民主政权第一个宪法性文件——《中华苏维埃共和国宪法大纲》。

这部17条约3100多字的宪法大纲，成为中国红色政权的第一部法律文件。《中华苏维埃共和国宪法大纲》带有战争时期鲜明的阶级特色，特别是受苏联法律的影响痕迹较重，但不失为现代法律史上闪光的法典。20世纪90年代末，中国学者曾将上述文件带往加拿大出席中加两国联合举办的人权学术会议，当地专家、学者看了很吃惊，他们认为：中共在20世纪30年代领导制定的法律文件，西方许多国家直至90年代还未达到那种水平。

《中华苏维埃共和国宪法大纲》的核心，就是对少数的阶级敌人实行专政，为工农兵劳苦大众服务。这样的明确规定，在中国历史上是破天荒的，也是中国共产党创宪史上的一个创举。这个核心内容，至今保留在宪法里。

《中华苏维埃共和国宪法大纲》是一部具有新民主主义性质的宪法性文件，是后来的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）的雏形。

人民当家作主的新政权的《共同纲领》

从1948年10月上旬开始，中共已经着手起草由人民当家作主的新政权的共同纲领草案。起草工作在周恩来的主持下，由中共中央统战部部长李维汉具体负责。

10月27日，草案第一稿成型。这份名为《中国人民民主革命纲领草稿》的草案集中体现了中国共产党的新民主主义建国思想，分总则、政治军事、土地改革等10部分，共46条，外加一个简短的序言。

新政协的筹备会议原定在哈尔滨召开，由于形势发展飞快，后来改在北平召开筹备会。中共中央由西柏坡迁入北平之后的1949年6月15日，由23个单位、134人组成的新政治协商会议筹备委员会在北平成立。毛泽东担任新政协筹备委员会常委会主任，周恩来为副主任。会议决定《中国人民民主革命纲领》“委托中共方面负责草拟最初稿”。重新起草的任务被交由筹备会的第三小组负责。周恩来亲自兼任第三小组组长，许德珩任副组长，组员包括章伯钧、章乃器等22人。

为了保证按时拿出《中国人民民主革命纲领草稿》的草案，周恩来请示毛泽东，暂时放下手头的许多事务，集中精力完成这项工作。于是，一段时间里，人们很难见到周恩来的踪迹了。他在1949年6月下旬把自己“关”在勤政殿里，亲自动手写作《中国人民民主革命纲领草稿》条文。经过一个星期废寝忘食的鏖战，终于完成了起草工作。然而，他没有休息，又急忙召开会议，征求各方面对草案的意见，并进行修改。周恩来所执笔的《中国人民民主革命纲领草稿》以明确而概括的语言，规定了新中国的国家性质、人民的基本权利和义务、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策和外交政策等。其中，明确新中国“为新民主主义即人民民主主义的国家”，它的“经济建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济之目的”“各种社会经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”。

《中国人民民主革命纲领草稿》后来又改名为《新民主主义的共同纲领》。1949年9月初，《新民主主义的共同纲领》正式变更为《中国人民政治协商会议共同纲领》。

1949年9月29日，政协全体会议上，《中国人民政治协商会议共同纲领》草案获得一致通过。是时，全场掌声雷动。

9月30日，《中国人民政治协商会议共同纲领》由全国人民政治协商会议公布。

新中国成立前后，由于不具备召开全国人民代表大会、制定宪法的条件，全国人民代表大会的职权是由中国人民政治协商会议全体会议代行的。全国政协第一次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，则具有临时宪法的作用。《中国人民政治协商会议共同纲领》奠定了新中国的国体、政体和政治基础，是继往开来历史进程的标杆，为后来共和国的民主和法制建设以及宪法的制定奠定了坚实的基础，提供了寶贵的经验。

新中国第一部《宪法（草案）》的起草和大讨论

中华人民共和国的第一部《宪法》与《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《中国人民政治协商会议共同纲领》是一脉相承的渊源关系，也是全党、全国人民的智慧结晶。

抗美援朝战争后期，毛泽东开始考虑宪法的筹备起草工作。

1953年新年，《人民日报》发表元旦社论，向全国人民提出了当年的3项任务：第一，继续加强抗美援朝的斗争；第二，开始执行国家建设的第一个五年计划；第三，召集全国人民代表大会，通过宪法。

1953年1月13日，中华人民共和国中央人民政府委员会举行第20次会议，讨论召开全国人民代表大会会议和制定宪法的问题，总理周恩来就此作了说明。主席毛泽东在会上说：“根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的条件已经成熟了。”会上，一致通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，并决定成立以毛泽东为主席，以朱德、宋庆龄、李济深、邓小平、李维汉等32人为委员的宪法起草委员会。此后，中共中央指定了一个宪法起草小组，成员有陈伯达、李维汉、胡乔木和田家英等，由毛泽东亲自领导，并以政务院内务部为主组成宪法起草办公室，收集相关资料。

由于部分地区遭受了严重的自然灾害，原定于1953年内完成宪法制定的计划被推迟到下一年。为集中力量战胜自然灾害，中央人民政府委员会于1953年9月18日召开第28次会议，决定全国人民代表大会推迟到1954年召开。但为人代会召开而进行的普选在1953年如期启动。当年年底，即1953年12月27日，毛泽东率宪法起草小组一行到达杭州，住进了位于西湖湖畔的刘庄一号楼，办公室设在北山街84号大院内30号。从此，新中国第一部宪法的起草工作正式启动。

毛泽东对宪法的起草工作非常重视，他不但担任了宪法起草委员会的主席，而且亲自挂帅，领导中共中央宪法起草小组进行宪法草案初稿的起草工作。

宪法是根本大法，起草工作也就很慎重。1953年底，中共中央成立了宪法初稿起草小组，着手起草。开始时中共中央政治局决定，起草小组由8个人组成，即陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英。实际上，真正动笔起草的，是这8个人之中均为毛泽东秘书的3位“笔杆子”——陈伯达、胡乔木、田家英。为了避开北京冗杂的事务，专心起草宪法，毛泽东带着起草小组于1953年12月24日来到杭州。

在去杭州的途中，毛泽东对随行人员说：治国，须有一部大法。我们这次去杭州，就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。

1954年1月7日，在杭州市南山路一座灰墙庭院小楼内召开的宪法起草工作会上，毛泽东首先提出了起草的指导思想和编写原则：“我们社会主义的宪法，一要坚持人民民主的原则，二要坚持社会主义的原则，在具体条文上又要体现原则性和灵活性的原则，要简单、明了。”

从1954年1月9日起，宪法起草小组就投入到紧张的起草工作之中，毛泽东更是夜以继日地工作，对宪法起草倾注了大量的心血。

1月15日，由毛泽东亲笔向在北京主持工作的刘少奇及中央各同志写了一封信，提出了起草宪法的一整套工作计划，并要求中央委员参阅各国宪法。

为起草宪法，毛泽东和起草小组广泛阅读和研究了世界各类宪法：有中国的，有外国的；有社会主义国家的，也有资本主义国家的；有进步的，也有反动的。毛泽东认为制定本国宪法，参照别国宪法和中国历史上有过的宪法是完全必要的。他要求宪法起草小组认真学习和比较世界上各种类型宪法，拓展视野，博采众长，吸取人类的共同文明成果为我所用。同时，他还要求参加讨论宪法稿的中央政治局成员也这样做。这些，为宪法的顺利制定奠定了良好的基础。

2月17日，宪法草案初稿形成后，起草小组即派专人送京，并带上了毛泽东给刘少奇等同志的信：

刘少奇同志，并书记处各同志：

现将宪法初稿（五份）派人送上，请加印分送政治局及在京中委各同志，于二月二十日以后的一星期内开会讨论几次，将修改意见交小平、维汉二同志带来这里，再进行讨论修改（约七天左右即够）。然后再交中央讨论，作初步决定（仍是初稿），即可提交宪法起草委员会讨论。因此，小平、维汉原定二十日动身来此的计划，可推迟到月底动身。送初稿的人明（十八）日动身，二十日可到北京。

毛泽东

二月十七日下午十时

2月20日，刘少奇即召集在京的中央委员开会，对宪法草案的初稿进行了讨论。尔后，起草小组对初稿进行了两次修改，分别拿出了“二读稿”“三读稿”。毛泽东再派人于2月24日、26日送给在北京的刘少奇，由他送给中央委员阅看。2月28日至3月1日，刘少奇又两次主持中央政治局扩大会议，讨论并通过了“三读稿”。就这样，讨论、修改工作在南北两地分头进行：杭州方面，毛泽东主持起草小组一次次修改；北京城里，刘少奇召集中央有关人员一次次讨论。北京方面讨论一次，意见发到杭州，杭州方面就修改一次，然后又将修改稿传回北京。这在修宪史上是一道独特的景观！与此同时，中央决定由董必武等同志组成研究小组，并聘请周鲠生、钱端升为法律顾问，聘请叶圣陶、吕叔湘为语文顾问，对“三读稿”进行了认真仔细的研究修改。3月8日，中央政治局扩大会议通过了“四读稿”。

3月中旬，起草小组圆满完成宪法草案的起草任务，第一部宪法在杭州初具雏形。毛泽东亲自率领的宪法起草小组从1953年12月27日进驻杭州，至1954年3月15日离杭返京，历时两个月又18天。

1954年3月23日，宪法起草委员会在北京中南海勤政殿召开第一次会议，讨论宪法草案。毛泽东在会上说：“这个初稿可以小修改，可以大修改，也可以推翻另拟初稿。”宪法起草委员会全体委员对宪法草案初稿进行认真讨论后，交由全国政协、各民主党派、人民团体以及中央和地方领导机关、社会各方面代表8000多人进行讨论，广泛征求意见，先后收到了5900多条修改意见和建议。毛泽东对此非常重视，让田家英把意见归纳整理。宪法起草委员会先后多次召开会议，对上述意见进行了认真研究和讨论，共采纳了其中的100多條。

3月28日，宪法起草委员会办公室成立并扩编细化，下面又分设编辑组、会议组、记录组、联络组、总务组和资料组。

6月11日，宪法起草委员会召开第七次会议，一致通过宪法草案。6月14日，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议，通过并公布宪法草案，交付全国人民讨论。两月后，在全国范围收到了110多万条修改意见和建议，前后参加讨论的人数约有1.5亿之多。在中国历史上，没有任何一部法律能在讨论广度上和这部宪法相比。据参与宪法起草工作的中国人民大学教授许崇德回忆，宪法草案公布的时候正好是6月，全国很多地方发生洪灾，有的地方党委就组织群众在防洪大堤上开小组会讨论，场面相当感人，表明了人民群众对新中国的宪法充满了热切的期盼。

毛泽东在主持起草宪法的过程中，除了在组织、协调方面付出了大量心血外，还在口头上谈过许多具体意见，且在文字上作过多次修改，并在几个稿子上多次写下批语，尤其值得称道的是他在宪法制定过程中的科学态度。譬如，原宪法草案中曾有这样的表达：“这是我国的第一个宪法。”毛泽东认为这样说不妥，指出中国过去有9个宪法，要尊重历史，不能背叛历史，并强调说此句“不改不行”。当时，广东省有代表提出提案，请全国人大授予毛泽东最高荣誉勋章。两天后，毛泽东批示：“请即复不要通过此项提案。”另外，鉴于毛泽东的崇高威望，以及在制定新中国第一部宪法中所起的重要作用，有人曾提议将这部宪法命名为《毛泽东宪法》，但被毛泽东拒绝了，他认为这样写不科学、不合理。不仅如此，毛泽东还坚持删掉了宪法草案中颂扬自己的条文。当时，有人说删掉这些条文是毛泽东“特别谦虚”的原因。对此，毛泽东强调说：“科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。”还值得一提的是，宪法草案原稿上没有规定罢免国家主席的内容。毛泽东清楚地知道，自己无疑要成为第一任国家主席，他对草案的缺漏没有“疏忽”，不仅指出了这个漏写之处，还写了批语要求补全。这些，不仅显示了毛泽东对制定宪法的负责态度，也反映出他的磊落大度与不怀私心。

刘少奇、邓小平等党和国家领导人对于新中国的第一部新《宪法》，也倾注了不少的心血。

关于民主集中制，宪法草案原稿是这样表述的：“全国人民代表大会、地方各级代表大会和由他们产生的其他中央和地方国家机关一律实行民主集中制。”刘少奇认为这一表述存在疏漏，并非所有的国家机关都实行民主集中制。他说“有些国家机关不是人代会产生的，如政务院所属的扫盲委员会等就是。全国人民生了个儿子叫国务院，国务院生了个儿子就叫做孙子。反正绝对不是祖母生的，人家要扯皮，还是没办法！”据此，邓小平建议写作：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他一切国家机关，一律实行民主集中制。”与会委员都表示赞同。显然，刘少奇注意到了宪法规定的不周密将导致制度层面的漏洞，这表明其对于宪法起草工作的严谨态度。若依照宪法草案原稿的字面来理解，除了全国人民代表大会及其产生的国家机关以外，其他国家机关并不一定要实行民主集中制，但这显然与制度理念不符。如果这样规定，将来实施宪法时就只能通过扩张性的宪法解释弥补这一疏漏。刘少奇的这一意见直接影响了1954年宪法第二条第二款的表述：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”

“五四宪法”——社会主义新中国的里程碑

毛泽东指出“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”1954年6月16日，《人民日报》公布了宪法草案。在随后的两个多月里，全国各界共有1.5亿多人参加了讨论，他们热烈拥护这个宪法草案，又提出了许多修改和补充意见。9月9日，宪法起草委员会召开第八次会议，根据全民讨论的意见，对草案作了提请全国人大常委会审议前的最后一次修改。从1953年1月到1954年9月，历时1年零8个多月的宪法起草工作圆满结束。

1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重召开。

下午3时，在开幕式上毛泽东致开幕词。他说：“这次会议的任务是：制定宪法；制定几个重要的法律；通过政府工作报告；选举新的国家领导人员。我们这次会议具有伟大的历史意义。这次会议是标志着我国人民从1949年建国以来的新胜利和新发展的里程碑，这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。”

他还郑重指出：宪法草案经过全国人民代表大会通过以后，将成为我国的国家根本法，全体人民和一切国家机关都必须遵守。

9月16日下午至18日下午，大会讨论宪法草案和刘少奇所作的宪法草案报告。20日下午，一届全国人大一次会议举行全体会议，对宪法草案进行表决。出席当天会议的代表1197人，表决结果：投票数1197张，同意1197张。当大会执行主席宣布这一表决结果时，全场欢腾，暴风雨般的掌声持续了5分钟之久！

9月20日通过的宪法，其内容包括总纲、国家机构、公民基本权利和义务、国旗、国徽和首都等，共计4章106条。这部宪法由于是在1954年诞生的，又被称为“五四宪法”。“五四宪法”明确了新中国政权的社会主义和人民民主性质，确立了以人民代表大会制度为根本政治制度的框架，规定了公民的基本权利和义务，为我国后来的民主与法制建设奠定了基础，是我国第一部社会主义性质的宪法。该法的制定，在中国有宪政历史的100多年里，人民第一次行使了制宪权，开创了当代中国社会主义宪政运动的新的模式，是集古今中外兴国安邦经验的产物，在中国宪政制度现代化的历史进程中具有划时代的意义。中国各族人民经过长期的艰苦斗争，终于有了一部代表自己利益、体现人民民主原则和社会主义原则的宪法。中国的民主法制建设有了一个重要的好开端。这部宪法的实行，证明它是适合中国国情的。从20世纪50年代到20世纪60年代初，我国对这部宪法的执行都是比较好的。从1982年以来，根据新时期的实践经验，我国宪法经过几次修改，但仍然是建立在1954年宪法的基础上的，是1954年宪法的继承和发展。在共和国几十年的宪政历程中，该法尽管历经沧桑，甚至经历了像“文革”这样的特殊时期，但最终经受住了考验，其精髓都无法撼动，成为支撑这个国家的法律基石。