论大数据背景下电子政务跨部门协同发展策略

曹艳芳

(安徽大学 管理学院 ，安徽 合肥 230000)



论大数据背景下电子政务跨部门协同发展策略

曹艳芳

(安徽大学 管理学院 ，安徽 合肥 230000)

当前电子政务跨部门无缝协同的机制仍未真正实现，依然存在信息共享难，共享贪多求全、整合难度大、跨部门工作流程优化难等问题。而大数据作为电子政务发展新的助推器，将改变电子政务发展的生态环境，给其建设带来前所未有机遇和挑战。因此，应建立大数据视野下的电子政务跨部门协同顶层架构，利用大数据进行共享需求分析，通过大数据技术降低协同成本，建立以大数据基础的电子政务资源数据库等，以促进起大数据背景下的电子政务跨部门协同发展。

电子政务；跨部门；政务协同；大数据

协同政务是电子政务建设中的重要内容，是与整体性政府改革理念相契合的重要方面。但无缝隙的政务协同也是电子政务发展过程中的一大难点。虽然我国电子政务建设不断取得成就，各部门之间的电子政务建设不断整合，但电子政务建设中“纵强横弱”、“信息孤岛”等问题仍然大量存在，真正的跨部门协同治理尚未全面实现。如今全球迎来“大数据”时代，大数据在各行业得到创新应用。电子政务进入大数据时代，大数据的技术与思维为电子政务跨部门协同效能的提升带来前所未有的机遇与挑战。文章以大数据为背景，选取政府横向部门间的电子政务协同建设进行研究，分析当前电子政务跨部门协同中存在的问题，提出以大数据为契机的电子政务跨部门协同策略。

一、电子政务跨部门协同失调分析：问题与原因

(一)电子政务协同的内涵

电子政务协同是以更好地服务于公众为目的，以政府及其部门和工作人员的电子政务协作为核心，通过营造政务协同文化，加强技术、 组织、 制度等方面的协同来强化政务信息资源共享、 优化政府工作流程，提高政府效率的一种方法[1]。电子政务的协同包括制度协同、技术协同、流程协同、资源协同等多个方面的相互作用，是一个整体性建设的过程。

(二)电子政务跨部门协同中存在的问题及原因

第一，信息共享难，数据共享贪多求全。信息孤岛、数据部门化等问题仍是当前电子政务建设的瓶颈。调查统计，区域部门间基本实现共享的省级地方仅占 13%，区域部门间少量实现共享的地市和区县仅占32%和28%[2]。另外，在电子政务协同过程中，有些部门忽视协同共享的实际需求，造成协同成本增加而实际的效用却大大降低。

第二，整合难度大。长期以来，电子政务网络建设呈现“纵强横弱、条块分割”的局面。据统计，中央38个部门的80 多个政务专网， 横向交互率仅有0.1%[3]。各部门电子政务专网林立且建设标准不一，电子政务建设过程中各部门的资源标准难以协调，各部门业务相互整合难度较大。

第三，跨部门工作流程优化难。政府提供服务需要各个部门共同协作完成。具体在电子政务方面，需要打破其系统中不同部门之间的界限，使“信息多跑路，群众少跑腿 ”。但目前电子政务部门信息、资源尚未实现一体化，仍存在公众即使在网上申办相关业务，但还是要辗转多个部门才能办理。

第四，数据积累多而开发利用少。社会各行各业产生海量的数据，电子政务本身也在发展过程中生成的在线服务数据。如何将这些数据再进行整合并应用于各个政府部门电子政务建设当中是一项重要议题。但政府横向部门中的电子政务产生的数据多而开发利用的效能却不高，存在资源重复建设、数据冗余等问题。

(三)电子政务跨部门协同难的原因分析

1、缺乏顶层设计。由于我国传统二元矩阵的管理体制，多以纵向管理为主，政府各部门的横向联系相对较少，使得政府各部门协同的困难加大。在电子政务建设的初期，政府内部各部门通过建构一系列的电子政务系统来实现电子化办公，各个部门实施不同的电子政务系统，各自为政产生了更大的信息孤岛。电子政务在建设过程中缺乏全方位的跨部门顶层设计。

2、协同成本高，部门利益凸显。一方面，政府各部门间电子政务的相互协同过程中都需投入相关的人力、物力、时间等，协同成本比较高。电子政务各部门可能会为了部门成本而降低协同的效益。另一方面，由于利益分化，各部门在电子政务建设的过程中都想促进本部门利益的最大化。因此在跨部门协同的过程中存在利益博弈，数据部门化、利益化现象依然严重。

3、技术障碍。电子政务协同建设需要各部门遵循标准化的技术准则，而实际中各部门根据自己的业务需求，将政务系统建设外包给软件公司或者是自行研发，在此过程中并不能严格的遵循统计的规范标准，使得各部门的数据交换和传递不畅。同时，在跨部门协同建设的过程中统一的信息技术平台建设不足，也给协同带来阻碍。

4、法制建设不健全。虽然我国颁布了一系列的法规政策推动电子政务发展，如《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等，然而随着“互联网+”、云计算、大数据等的出现，电子政务建设面临着新的技术革新和新的需求，但目前电子政务的法律体系仍然存在很多空白。

二、大数据与电子政务跨部门协同的契合：机遇与挑战

(一)大数据简介

对于大数据的理解，人们普遍采用作为研究大数据先驱的麦肯锡咨询公司对大数据的定义，“将数据规模超出传统数据库管理软件的获取、存储、管理以及分析能力的数据集称为大数据”[4]。大数据时代是基于数据存储、智能分析、和价值发掘的新信息时代，它刻画着新的生产生活方式，也必将带来政府管理新一轮的改革。

(二)大数据为电子政务跨部门协同带来的机遇

电子政务的改变依赖于信息技术的革新。当前国家正在建设“智慧城市”、“智慧政务”， 智慧政务服务框架的基础是大数据分析[5]。电子政务将全面拥抱大数据时代，更将引领电子政务走向智能驱动阶段。

首先，大数据的融合性使信息资源更开放。大数据的融合有利于增强电子政务建设过程中的包容性，增加政府部门共享信息的可能性和必要性。一方面大数据技术给巨量的非结构化、多源性、异质性的信息数据资源予以整合提供了技术上的可能，使不同来源的数据流能够进行共享；另一方面，各部门产生的海量数据也需进行共享才能实现数据的价值，共享是大数据时代下各部门必要行为。

其次，大数据的预测性利于协同决策更加精准。通过大数据分析，超越传统的分析预测方法，对数据背后的价值进行深层次发掘与利用。电子政府跨部门协同过程中，大数据技术使得协同决策能够预测公众的需求，协同的目的在于政府门户网站、网上办事大厅等电子政务设施能够满足公众服务需求。

最后，大数据的自动化能提高电子政务协同效率。大数据是资源配置的第三只手，利用大数据技术能够使资源进行合理分配，例如通过大数据分析技术，根据业务量的大小将资源自动调配给各个部门，促使资源优化配置。大数据将引领电子政务走向“大政务”阶段，降低电子政务协同过程的复杂程度，避免信息沟通的不畅，增强统筹效率。

(三)大数据时代电子政务跨部门协同面临的挑战

大数据时代给电子政务的改革带来了机遇，但同时也使电子政务在跨部门协同的过程中面临新的挑战。

一方面，大数据的处理要求更高的协同能力。大数据呈现的容量大、价值密度低的特点，在电子政务信息化建设的过程中，各部门产生了海量的数据信息，而这些信息必须要经过处理、查询和分析才能提升跨部门协同的效益。而当前我国电子政务建设的过程中，对大数据技术的掌握并不是十分的娴熟，现有的数据基础设施的建设也存在不足，面对海量数据各部门必须要提高协同能力。

另一方面，大数据将增大协同的风险性。在利用数据进行协同共享的过程中，存在着数据泄露、暴露公众隐私等安全性的问题。各个部门在面对协同中的安全风险问题时，可能会降低信息共享的信心，最终会阻碍电子政务建设的横向整合。除此之外，跨部门协同中还面临着政府各部门及其机构人员大数据意识薄弱，数据治理能力还有待提高，数据共享不足等挑战，需要在协同中进一步探讨。

四、基于大数据的电子政务跨部门协同策略：顶层架构与具体设计

(一)建立大数据视野下电子政务跨部门协同的顶层设计

首先，大数据视野下电子政务跨部门协同的顶层设计应围绕协同的目标进行自上而下的整体设计。基于大数据的相关分析来决策如何在制度、人员技术等方面进行有效协同、资源优化配置，使各政府横向部门的电子政务跨部门协同进行理性的顶层设计。其次，于整体协同目标的框架下，各部门通过获得互相衔接的全流程跨部门应用系统中的相应权限来保障电子政务跨部门协同。当相关横向部门需要其他部门的资源信息配合，顶层设计应当赋予各部门获得其他部门特定信息的权限，同时这种跨部门应用系统的建设应引入大数据，从融合的角度来建设一个共有信息库，实现数据的对接和交换。最后，顶层设计中还应借助大数据技术来建立全方位的电子政务协同体系，从中央到地方采用统一的技术标准、统一的资源管理、一致的数据接口等，以保证技术协同、流程协同、资源协同等，实现数据协同共享，提升电子政务横向协同效能。

(二)借助大数据分析技术进行信息共享需求分析，避免数据贪多求全

一方面，利用大数据分析技术来准确定位共享需求。依据各个部门电子政务信息资源的可用性，将那些共享频率高、时效性要求高的数据进行归纳整合，建立跨部门数据资源库，避免对无用信息进行共享。另一方面，利用大数据分析建立以公众需求定位的协同机制。电子政务各部门应基于用户行为数据的分析，根据用户需求进行资源共享。同时利用大数据对社会事件、在线服务、网络舆情等中产生的海量信息进行预测，找出电子政务用户潜在的服务需求，掌握各类用户属性及其行为数据，争取各部门间电子政务服务能够以需求带动协同。

(三)通过大数据技术降低协同成本，打破利益部门化思维方式

协同是一项长期的任务，人力、物力、财力等耗费巨大，不仅要进行相关的激励约束措施，还要从技术角度削减协同成本、提高协同效益。在跨部门协同过程中，以流动的数据为基础，以合作协商为态度，实现“数据驱动协同”。数据驱动的协同将弱化电子政务建设过程原有的部门利益分化导致的协同失调，为共同的协同决策提供科学理念和技术支撑。大数据技术能够加快数据流通，进行数据的存储和处理，加快数据信息在各个部间的流通整合，提高资源利用率、降低电子政务设施运行成本。同时大数据技术还可以避免基础设施的重复建设和信息数据的重复录入。

另外，各部门要树立大数据思维，摒弃利益部门化的观念。在电子政务跨部门协同中的整体设计中应融入大数据思维，一要用整体性眼光看事物，将电子政务所参与的各个部门看做是一个利益整体；二要把握电子政务各个部门数据的多样性，将随时随地产生的数据进行平等的共享；三要学会用开放性的眼光对外开放数据，各个部门没有数据特权。

(四)建立以大数据为基础的电子政务资源数据库，提升数据利用率与共享率

大数据时代，电子政务基础设施中的软件、存储、运算等都必须能够灵活适应大数据的运用，因此需要建立资源数据库来存储与整合现有的数据。

一是该数据库要能够支持新的数据中心以太网，不仅能实现整个平台运行维护的复杂度降低、缩减运营成本，还能实现各电子政务部门间数据地转换与分离。该数据库通过整合税务、工商、公安等各部门的数据，使得每个电子政务部门都能跨越数据壁垒。二是该数据库能够存储数据资源。利用大数据技术推动跨部门信息建设，电子政务相关部门将自己部门积累的大量冗余数据存储起来，使得各部门在为民服务的过程中，按照相关权限来随时调取所需资源。三是该数据库建设以大数据为基础，建立跨部门的技术共享和跨部门数据流通道，为数据的流通提供渠道，以链接不同部门的接口，实现无缝隙服务的格局。如卫生部门可获取气象部门、社会保障部门的信息资源，并通过进行数据分析对社会卫生保障中存在的风险作出预测。

(五)利用大数据技术优化跨部门工作流程，实现业务流程一体化

虽然实现政务流程优化存在着非技术上的阻力，但是基于数据的角度设计框架也是流程优化中非常重要的方面。新的电子政务跨部门流程优化框架需要重视设计流程和数据，创新性利用大数据技术并结合云计算、互联网等，可缩短协同时间，提高效率。随着电子政务各部门中数据规模的增大，大数据拥有的可视化、低耗能等特点能够优化各个业务部门的功能，从而设计新的流程图，确定数据的源头和走向，来解决数据共享难的问题。而且利用大数据等技术能够强化政府的“一站式”服务和“一张网”办结，政府将储存的数据通过大数据精准分析输送给不同用户，超越时空和部门的限制进行协同共享。

(六)完善大数据背景下的电子政务跨部门协同政策法规

首先要提高数据智力能力与数据安全意识。国家应制定相关的政策，增强大数据技术在电子政务中的应用，发展核心技术与培养大数据人才，重视数据安全的保护与强化大数据人才资源开发等，为电子政务跨部门协同营造良好的大数据环境。其次，政府应制定相关法律法规，对信息共享过程中出现的信息利益寻租等行为作出约束，完善电子政务建设中的法律生态环境。最后，政府应可颁布法律与法规要求电子政务中各职能部门向公众与其他部门开放数据接口，使得公民能随之获取自身需要的数据，各政府部门之间能够信息共享。法律应保障公民对于获取数据的要求和政府部门信息共享的要求，以促进社会服务创新。

五、结语

电子政务的跨部门协同需要技术的支撑，大数据成为了助推电子政务发展的新动力。大数据技术和大数据思维为电子政务跨部门协同提供了新的视角，其应用有解决当前协同中出现的信息共享难、整合难度大、跨部门工作流程优化难等问题。建立大数据视野下的电子政务跨部门协同顶层架构、利用大数据技术进行共享需求分析、完善协同政策法规等策略有利于促进协同政务的进一步深化。各部门应当重视大数据在电子政务跨部门协同过程中广泛应用，深化对大数据技术与思维的理解，从而推进我国电子政务协同工作持续健康发展。

[1]贺佐成.试论电子政务协同的内涵与特征[J].现代情报, 2006(7):210.

[2]薛明轩,杜晓翠,杨思思.大数据下我国电子政务的变革研究[J].现代情报, 2015(10):108.

[3]翟云.我国电子政务发展面临问题及其症结分析——以2014年电子政务省部调研数据为例[J].中国行政管理, 2015(8):16-17.

[4]MANYIKA J，CHUI M，BROWN B，et al． Big Data:The next frontier for innovation，competition and pro-ductivity[J].Mckinsey Global Institute,2011.

[5]张勇进.“互联网+政务”：以大数据为核心的智慧政务[N].中国财经报, 2015-05-14 (005) .

[6] 朱幼平.顶层设计需要大数据支撑[N].中国经济时报, 2014-01-20 (006).

[责任编辑：蔡新职]

2017-05-06

曹艳芳，女，安徽黄山人，硕士研究生。研究方向：公共管理。

D630.1

A

1672-1047(2017)03-0061-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.03.16