治安调解的社会效应分析与制度完善

王文慧

（中国人民公安大学，北京 100038）

治安调解的社会效应分析与制度完善

王文慧

（中国人民公安大学，北京 100038）

治安调解作为公安行政执法方式的一种，由于现阶段立法的不明确、适用过程中执法人员任意扩大或缩小适用范围、调解方式不当等情况的出现，使得治安调解带来的社会效应更加趋于复杂。除了治安调解在改善社会关系、节约司法资源、维护社会安定和谐的秩序等方面起到了正面作用外，我们还必须正视当前它所引起的一系列负面社会效应，如：侵害当事人的诉权、导致不公正的结果、影响现世纠纷解决的价值观、对法治建设和社会治安秩序也造成了一定的冲击。只有完善立法、提高办案民警调解素质和能力、坚持治安调解的原则、加强法治建设、创新新型治安调解方式，才能最大限度地发挥治安调解的正面社会效应，维护社会治安秩序。

治安调解；社会效应；纠纷解决

一、治安调解的定位

调解，作为一种纠纷解决机制，早在几千年前的中国古代便已产生。最早出现的是几千年前以实现“和谐大同”社会的理想为目的而设计的一套以调解制度为核心的保障体系。随后到了明清时期，随着儒家“无讼”观念的提出并在社会管理中的实施，我国古代的调解制度更是发展到了极致。而在国际上，调解，作为替代纠纷解决机制（Alternative dispute resolution,ADR）的一种，已然崛起并被广泛运用。有数据统计，即便是在美国这样“好讼”的国家，也有90%以上的纠纷是通过非诉讼程序解决的，其中调解所占的比例最高[1]。党的十八届四中全会《决定》也强调了健全依法维权和化解纠纷机制，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，发展诉讼、调解、仲裁多种纠纷解决渠道。调解，作为纠纷解决机制的一种，与我国的法制现代化建设并不相悖，体现了当事人的自由意志和当事人所能接受的公平正义。

调解形式多样，对调解可以进行若干分类。如根据调解人身份不同，可将调解分为民间调解（人民调解）、法院调解，或者专业机构调解；根据调解纠纷的种类，又可以分为人民调解、行政调解和司法调解，治安调解则属于行政调解的一种。关于治安调解的定义，存在较多版本与说法，目前法律文件中较为完善的是公安部《公安机关治安调解工作规范》中的第二条规定，但是该规定还是没有强调自愿是治安调解的前提[2]。笔者认为，目前最为全面的概括治安调解的定义当属中国人民公安大学的孟昭阳教授，其定义治安调解为：公安机关依据法律法规对因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等情节轻微的违反治安管理行为及其损害后果,在当事人自愿的基础上,通过采取说服教育等的方法,促使当事人互谅互让,通过协商达成协议,解决纠纷、处理治安案件的方式[3]。

二、治安调解的正面社会效应

在当下正处于日新月异的转型社会中，各种矛盾、意见和纠纷通过不同的渠道表达和表现出来，使得社会治理层面正在承受着越来越大的压力。治安调解作为传统解决纠纷方式的一种，经过数千年文化的洗涤与氤氲，必然有其存在的价值。治安调解更是中国特色社会主义纠纷解决方式的一种，是符合中国国情的中国经验，是法治发展的必然产物。治安调解实质上是在公权力的主导下，对私权利的一种处分和让与，在化解社会矛盾，解决社会纠纷方面发挥着重要作用，其带来的正面社会效应是不断增加并得到确认的。

（一）顺应国际ADR潮流，更适合现代社会纠纷的多元化发展趋势

ADR（Alternative dispute resolution），也即替代纠纷解决机制。在以美国和英国为代表的普通法国家中，在刑事司法中引入ADR机制已经是非常普遍的现象。随着社会纠纷的多元化和常态化的发展，纠纷解决解决方式也逐渐推陈出新，ADR在当代迅猛发展，治安调解顺着ADR的浪潮，在维护社会治安秩序中发挥着至关重要的作用。治安调解是符合中国国情的替代纠纷解决机制的一种,针对中国多元化的社会纠纷，治安调解有其独特的解决方式。

（二）节约社会和当事人的纠纷解决成本，节约司法资源

追求诉讼的公平、正义需要有合法的程序作为保障，通过司法改革简化诉讼程序，降低诉讼成本、克服审判时间延迟等诉讼缺陷，总是有限度地，不能完全解决其缺陷，然而一味地简化甚至可能会导致诉讼保障程序的破坏，其带来的结果便是降低或贬损司法的基本功能。相比较而言，治安调解能够提供成本相对较低的纠纷解决程序，其所引起的社会风险也会小得多。在效应原则已经获得充分正当性的条件下，治安调解就成为社会和当事人的一种最合理的选择。通过及时解决现世纠纷，减少诉讼案件，从而达到节约社会和当事人的纠纷解决成本的目的， 提高了司法的效益。

（三）改善社会关系和社会治理方式，维护社会安定和谐的秩序

在南非、印度和孟加拉国，人们通过调解等方式解决纠纷，绕开了腐败、歧视或者其他一些缺乏公信力的司法体系，以避免遭受不公正结果。治安调解在一定程度上改善了社会关系和社会治理方式。同时，随着公共领域和私人领域不断的相互融合，治安调解作为调解社会关系的基本手段日渐受到人们的重视。治安调解不仅大大增加了人们参加解决纠纷的自主性和自治性，也有利于维护社会和谐和自治、自律价值观的发挥，有助于形成和维系共同体规范和共同的道德体系以及共同体成员的认同感。再者，治安调解又能有效地预防纠纷的发生，最大限度地减少利益冲突，而提高社会主体的理性素质及社会的和谐稳定程度。

（四）以和平的方式解决纠纷，在合法的基础上更多地追求合乎情理

由于大多数治安调解的结果都是建立在双方当事人的意思自治之上，进一步达成共识的，从而能更加满足合理合情的要求。治安调解通过赋予当事人一部分自主权，使他们行使自己基本权利时，也可以根据实际情况进行权衡，选择放弃和抵消一部分权利，以此来换取更大的利益。实践中，面对复杂的纠纷，法律与道德、权利与道义、理智与感情有时可能并不完全一致，根据法律规范有时难以衡量谁对谁错，因此经常会有“赢了官司输了理”的情况发生。如果上述情况频繁发生，可能会使当事人及其所在的群体产生对法律的抵触和反感，进而导致以后法律规避行为的现象更加突出，因此，在涉及地方和社区存在特殊习惯和复杂的人际关系时，调解更为合理。

（五）防止矛盾激化，增加人们对纠纷解决的满意度

实践中，多数使用过治安调解的人表示，及时解决治安管理过程中的民事纠纷，化解社会矛盾,调解性对于其他纠纷解决方式来说是他们的首选，由于治安调解具有非形式主义的平等性和灵活性，更加易于达到“符合实际的解决”，当事人的满意度和社会效果较高。针对有些不能完全用法律规范评价对错的行为，治安调解不仅可以权衡各方利弊，及时化解纠纷，以最合理的方式解决问题，将矛盾纠纷的火焰掐灭在萌芽中，并且在符合当事人意愿和期待的基础上解纠纷矛盾，从而增加人们对纠纷解决的满意度，树立良好警察形象。

三、治安调解的负面社会效应

有人认为治安调解损害了国家、集体在惩罚犯罪方面的利益，认为治安调解是以牺牲国家、集体的利益来满足个人和社区的小我利益，使得国家在犯罪面前失去了以往的犀利和尊严。治安调解是多元社会纠纷解决中的重要一环，在公安实践中，虽然有效的化解了大量的社会矛盾纠纷，但由于多种因素的影响和制约，治安调解也带来了许多负面的社会效应。[4]

(一）治安调解在追求低廉和迅速解决纠纷的同时，可能导致一些不公正的结果

在运用治安调解快速高效解决纠纷时，当事人有时候会因自身的妥协而导致无法全面实现自己的权利，从而抹杀和淡化了当事人的权利意识，甚至在没有强制性的法律规范作为标准的前提下，不能做到公正调解。尤其是近年来对成本——效应的过分重视和强调，会导致正义和公平这一更为根本性的价值受到忽视或贬低，这是对法治精神的一种亵渎。如果盲目的追求结果，而忽略程序要求和正义要求，便不能显示出治安调解制度的优越性，更有可能导致结果不公。

（二）治安调解的滥用侵害当事人的诉权，对国家的司法权造成一定的侵蚀

过分强调和发展治安调解等非诉解决方式会导致社会对司法功能的忽视，甚至可能消除公民的权利意识。有时候纠纷的解决会依赖双方当事人之间的实力对比，这样不仅会对弱势一方造成不利的后果，还侵害了当事人的诉权。过度的适用治安调解去化解纠纷矛盾，会弱化司法的影响和作用；不当的适用治安调解也会有损国家的司法权的尊严；治安调解的滥用也会使国家司法权形同虚设。

（三）治安调解没有足够的效力来纠正整个社会体系的不公正、歧视现象

公正性与有效性是社会纠纷解决的两大无法逃避的核心因素，但治安调解却没有足够的效力解决这两大核心问题。通过对违反治安管理行为进行调解，当事人达成和解协议，对当事人不再进行处罚，合双方当事人中出于强势地位的意思表示，却带来了不公正的社会效果。调解之后不再进行处罚，也即不能为违法行为进行评价，便不能纠正整个社会体系中此类行为的不公正现象。对于某些带有歧视的违法行为，即便适用治安调解匆匆解决了纠纷，但却不能消除这种比法律赋予人们的基本权利更加根深蒂固的歧视观念。

（四）利用治安调解规避法律，给法治建设带来冲击

由于公安机关实施治安调解属于公安民警的职权行为，因此就必须要有程序规则对其进行规范严加和约束。然而，实践中却出现了任意、滥用治安调解的现象，导致权力滥用，滋生犯罪，催生其他影响社会治安的现象。首先，治安调解只对违法问题进行调解，通过协议、赔偿等方式解决纠纷，却没有对违法行为进行处罚，很容易导致再犯并轻信能够通过调解轻松解决的心态，进而让违法者更加猖獗，更不利于社会维护社会治安秩序。其次，有的行为人还会通过治安调解规避法律的适用，进而逃避处罚，治安调解成为逃避处罚的工具，对法律适用带来严重阻碍。再次，调解的滥用在一定程度上也不利于普法教育，阻碍了公民知法守法的渠道，也阻碍了法治建设。

（五）治安调解的滥用导致价值观念扭曲，影响社会风气

治安调解的滥用，随着而来的便是权力和金钱的越俎代庖,但是也不能简单地将此归咎于法制的不健全,归根结底,在于“人治”传统的深刻影响,它使得整个民众心理结构中法治观念淡薄,没有把法作为一种信仰来尊崇。在权利和金钱主导下的治安调解，不仅不能使当事人的权利义务的得到救济，也严重浪费了司法资源，甚至会使道德沦丧。长期的滥用甚至会给广大人民群众带来扭曲的社会观念，认为金钱和权利可以摆平一切，并且实施了违法行为还可以通过治安调解免受处罚，长此以往，不仅影响社会主义法治建设，使整个社会风气处于不正状态，甚至影响社会关系的构建。

四、提升治安调解社会效应，完善治安调解制度的主要途径

有的学者主张“以治安调解作为治安案件终结的方式有些欠妥,公安工作中治安调解这一职能应当被逐步弱化,甚至应被完全取消”。[5]笔者认为，这一观点有失偏颇，虽然治安调解因为自身存在的制度缺陷导致实践中产生许多问题，但并不能因此否定治安调解的积极社会效应。治安调解，作为中国法治传统的衍生物之一，必然有其存在的价值和意义,是具有中国特色的警务工作方式。法治现代化并不必然是以诉讼作为单一路线的实现途径，其路径的选择应该以其是否符合本国的社会实践和公民的权利实现作为判断标准。治安调解是社会选择的结果，虽然存在一些问题，但是可以通过以下几个方面来补正、完善和发展，使其达到良性配置，从而最大限度地发挥其正面社会效应。

(一)完善治安调解制度相关立法

通过对当前社会治安环境以及治安调解存在的问题的综合分析的基础上,不难发现，提升治安调解的正面社会效应，也即是完善治安调解制度首先应从立法方面着手。通过立法进一步明确治安调解的适用范围、适用程序以及原则、效力等问题，再由公安部制定切实可行的具体规章制度，让民警在进行治安调解时做到有法可依，有章可循，有理有据。此外，有其他学者提出应确定治安调解的原则问题，《公安机关治安调解工作规范》第六条也已经明确确定了治安调解应当建立在合法、公正、公开、自愿、及时、教育六项基本原则之上，本文不再阐述。

1.首先明确治安调解的适用范围

现行法律对治安调解的范围的规定模糊不清，办案民警不能通过法条准确把握治安调解的范围，容易导致民警肆意的扩大或者缩小可以进行治安调解的案件范围，实践中主要表现为：有的办案民警为了追求打击处理的指标，对本该进行调解的案件直接进行处罚，对非因民间纠纷引起的违反治安管理的行为进行调解，甚至对某些轻伤害或者重伤害的案件进行调解，这些现象不仅影响治安案件的处理结果，还有损警察权威的塑造，且无法客观准确地反映社会治安状况和基层民警的实际工作情况。对治安调解范围的划定，要准确把握，范围太宽容易降低法律的权威和威慑作用，范围太窄不利于化解社会矛盾，修补社会关系。因此，准确把握治安调解的范围至关重要。法条中的“民间纠纷”、“情节较轻”等表述都应该更为明确具体，可以在法律上对其进行具体的解释，使之具有可操作性。

2.明确治安调解有关程序事项

公安民警在处理违反治安管理的行为时，容易出现程序意识不强以及虽然按程序办案但部分重要程序缺失的现象，主要表现为：不立案不登记、不按照程序调查取证、缺乏调解记录和调解终结书、缺乏调解权利和后果告知程序等现象，不能使当事人的诉权得到保障。为了使治安调解更加简便、高效、合法合理，须完善以下几个方面：一是建立调查取证制度，在违反治安管理行为发生后，治安调解前，先进行调查取证，防止因调解不成进行治安处罚时证据灭失或其他原因造成的难以收集，确保治安调解在事实清楚、证据确实充分且当事人无异议的前提下进行；二是完善权利义务告知程序，权利义务的告知要贯穿治安调解的整个过程，不仅包括调解前，同样也包括调解过程中和调解结束后，确保当事人的权利的得到保障；三是建立健全调解代理制度，确保在一方当事人不在场事，其近亲属或代理人可以代理其充分行使权利，保障当事人的诉求；四是明确治安调解期限。制定符合我国国情的调解期限，针对不同情况，确定不同期限，避免久调不决，浪费警务资源现象的出现；五是对于已经调解好的治安案件，确认调解协议的合法性，制作治安调解书，并通过法律规定调解书上应有的具体内容，对于不能达成调解协议的，经双方当事人确认后制作调解终结书，并及时进行治安处罚，并对将整个调解过程记入笔录，形成案卷，用以备案；六是确立当场调解制度，对于事实清楚、情节轻微、当事人无异议的治安案件，可以简化调解程序，进行当场调解。治安调解的程序至少包含以上内容和制度，才能确保治安调解的公正、高效、便捷。

3.重塑治安调解的法律效力

现行法律没有明确规定治安调解的法律效力，因此治安调解协议的履行便主要依靠当事人的口头或者书面承诺、社会信用以及社会舆论等道德力量来维护，显得十分苍白无力。当事人可以反悔并且不会受到任何惩罚，不仅造成了警务资源的浪费，同时也不利于树立治安调解的权威，对公安民警的执法权威也造成一定的损害。因此，重塑治安调解的法律效力迫在眉睫。在法律上确定经公安民警确认的治安调解协议调解书的效力以及损害赔偿调解书，达成协议并经法定程序确认后，不再对行为人进行治安管理处罚，调解书一旦形成便意味着治安案件处理的终结，并且调解书不得任意改变，确定最终形成的调解书具有确定力。此外，调解书还须具有强制执行力，当出现当事人不履行的情况时，可以由有关部门强制履行，如此才能防止当事人的出尔反尔，节约执法成本，提高民警调解的积极性，塑造警察权威。

（二）提高办案民警调解素质

如果社区警察能够熟练掌握谈判、调解等诸如此类的纠纷解决方法，将显然有利于增加警察和民众之间的互动，并改善警民关系。实践中，由于治安调解所面临的对象多元性以及问题的复杂性，常常要求主持调解的民警具备较高的文化素养、业务能力、个人基本修养以及较为先进的执法理念等全方面的能力要求，因此，要采取多种方式提高调解主持民警的素质，使调解民警具备调解所需要的基本素质和技巧，为后续治安调解工作的开展夯实基础。使人民警察在调解过程中，在坚持疏导教育为主，批评指正为辅和防止矛盾激化的原则下，能有效发挥调解一案、教育一片、引导一方的积极作用。

（三）确立调解无效制度和调解救济制度

确立治安调解无效制度和调解救济制度，不仅可以保障当事人的权利，还可以监督公安机关合法的行使职权。实践中，因违反法定程序和当事人意愿达成的无效治安调解，主要有以下几种：违背当事人的真实意愿，以欺诈、恐吓、威胁等方法达成调解协议；调解协议内容损害国家、社会或者他人的合法权益；不符合法律法规等强制性规定的；以合法形式掩饰非法目的的；违反回避等法定程序或者徇私舞弊的等情况。当出现以上情况时，法律应赋予当事人申请确认调解协议无效的权利，请求另行指派民警进行调解或者直接进行治安管理处罚。建立治安调解终结后的行政复议和行政诉讼制度，确保在调解协议达成后，如果出现当事人不服或者其他情况时，当事人可以提起行政复议或行政诉讼来维护自身的权利。对于已经执行完毕的治安调解协议书，赋予当事人申请执行回转的权利，从而使治安案件与行政案件有效衔接，全面保障当事人的权益。

（四）建立治安调解奖惩与监督制度

由于治安管理工作的繁琐、复杂以及数量大，占用了基层民警大量时间和精力，却没有和绩效相挂钩，这也是治安调解出现众多问题的原因之一。针对治安调解长期不受重视的情况，应当建立治安调解的奖惩机制，建议将治安调解作为考核指标，与基层民警绩效奖金挂钩。对治安调解工作做的好的民警予以奖励、表扬，对没有作好治安调解、滥用治安调解、违法调解的民警进行惩处，在最大限度调动基层民警做好治安调解工作的积极性的基础上，最大限度地发挥治安调解对于维护社会治安秩序的积极作用。同时，建立健全治安调解监督机制，建立以法律监督为主，专门机关监督为常态，以社会监督为辅，充分发挥广大人民群众的监督作用，对违法进行治安调解的责任人进行严格处罚，构成犯罪的，严格追究其刑事责任，从而确保治安调解发挥其应有之用。[6]建立治安调解奖惩与监督制度不仅可以节约警务资源，确保调解工作的合法合理，同时也能树立治安调解的威信。

（五）加强法治建设，创新新型治安调解方式

在当前这一社会转型、经济转轨时期，我国的矛盾纠纷呈现出复杂性、多元性和敏感性的特点，公安工作面临着巨大压力和严峻挑战。首先，必须加快法治建设，提高全社会的法律修养，减少社会矛盾，当然公安民警的法治教育更为重要，使民警严格依法办事，做到有法必依、执法必严、违法必究。其次，考虑到公安行政资源的有限性以及调解民警自身能力的局限性，公安机关不得不考虑构建一个综合联动的多元化纠纷调解机制来化解纠纷矛盾，尽量避免矛盾的激化和转移，在“公调对接”的基础上，整合社会资源，公安力量和社会力量，形成社会矛盾纠纷化解的合力，加速创建新型治安调解的方式，从而形成整体联动、全面贯穿、综合性、立体化的防范、处理和调解的社会矛盾纠纷的局面，实现以最优的方式解决矛盾纠纷，进而维护社会安定有序。

[1]范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．北京：中国人民大学出版社,2000．177．

[2]余定猛,丁正国．公安行政调解[M]．北京：中国人民公安大学出版社,2014．49．

[3]孟昭阳．治安调解的界定及适用范围与条件[J]．中国人民公安大学学报,2008(6)．

[4]黄叶．大调解机制的创新与完善——以郴州市X县大调解机制为考察对象[J]． 湖南警察学院学报, 2015(3)．

Analysis on the Social Effects of Public Security Mediation and the System Improvement

WANG Wen-hui
(People's Public Security University of China,Beijing,100038)

Public security mediation legislation as one of the administrative law enforcenment of public security is not clear, the law enforcement officials ill-use in narrow way or expand the range or in improper situation, which make the public security mediation's social effect morecomplicated. In addition to the public security mediation plays a positive role in many aspects,such as the improvement of social relations, saving judicial resources, safeguard social stability and harmony, we also have to face up to the current series of negative social effect caused by it, such as the infringement litigation right of the parties, leads to the unfair result, influence the secular values, the construction of the rule of law and the social security order are all impacted. Only to perfect the legislation, improve the quality and ability of the police, sticks to the principle, strengthen the construction of the rule of law, innovate the way of the new public security mediation, the positive social effect of public security mediation can be

D631.4

A

2095-1140(2017)03-0000-00

2017-03-01

北京警察学院2017年一般课题“民警现场执行法权问题研究”（2017KYB07）

王文慧（1993- ），女，河南周口人，中国人民公安大学2015级治安学专业硕士研究生，主要从事治安学。