农村土地流转与农业转移人口市民化之关系研究

陈春香 ,吴 波,张 超

(安徽经济管理学院 a.经济管理系,b.教务处,c.政法社文教研部,合肥 230059)

农村土地流转与农业转移人口市民化之关系研究

陈春香a,吴 波b,张 超c

(安徽经济管理学院 a.经济管理系,b.教务处,c.政法社文教研部,合肥 230059)

我国未来经济发展的重要引擎之一便是新型城镇化，而要实现以人为核心的新型城镇化，妥善解决好农村的土地流转问题又是关键。现有的农村土地流转制度存在较多问题，严重阻碍了农业转移人口的市民化进程，所以，对农村土地流转制度进行改革有助于农业转移人口的市民化，同时,农业转移人口市民化又有助于农村土地流转制度的改革与完善。

土地流转;农业转移人口;市民化意愿

自改革开放以来，我国的城镇化进程推进迅速，取得了一定的成就，但同时也存在着很多矛盾和问题。比如，农村剩余劳动力的转移并没有带来市民化的同步，大部分没有实现由农业转移人口到市民的身份转变，常驻人口城镇化率与户籍人口城镇化率偏差较大，于是产生了大量的非永久性农业转移人口群体。而这些非永久性迁移的农村劳动力的存在又与现有的农村土地流转制度有着密切的联系，现有的土地流转制度阻碍了农业转移人口进行永久性的迁移，而非永久性迁移也在一定程度上制约着农村土地流转。

1 农业转移人口市民化进程中农村土地流转的现状及问题

对土地流转的界定，比较统一的观点是指土地使用权的流转，是拥有土地承包经营权的农户可以将土地经营权(使用权)通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式转让给其他农户或经济组织，也就是保留承包权，转让使用权，从而鼓励农业转移人口将承包地向专业大户、农村土地股份合作社等流转，发展农业规模经营。

早在2004年，国务院便颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中关于“农业转移人口集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农业转移人口集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》，要求大力发展土地流转和适度规模经营，五年内完成承包经营权确权。2016 年10 月，国务院印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，《意见》重申进一步完善农村土地三权分置，并强调农业转移人口进城落户不需要退出承包地。由此可见，政府高度重视农业转移人口的市民化问题，并把土地退出、宅基地使用等问题作为其中重要的一部分。

但是，随着有序推进农业转移人口市民化的进程，我国农村土地流转存在的问题使得束缚在农村土地上的农业转移人口的释放作用受到限制，不利于农业的规模化经营，造成了土地资源的浪费，阻碍了农业转移人口市民化的进程。

1.1 土地流转机制不规范 农业转移人口是土地流转的重要主体，坚持农业转移人口的主体地位，保证其作为主体身份参与到农村的土地流转中去，保障其在流转中的各种权益，这是土地流转必须要坚持的原则之一。而事实上，因土地流转不规范使农业转移人口的利益难以保证，农业转移人口参与土地流转的积极性降低，主体地位弱化，市民化意愿减弱。

农村土地流转机制不规范主要体现在流转合同上。由于农业转移人口法律知识贫乏，法律意识薄弱，多数合同存在权利义务模糊，极易为日后合同的履行埋下隐患。农村土地流转机制不规范直接导致土地流转中纠纷频发，影响流转土地的收益，降低农业转移人口的土地流转意愿。

1.2 流转多以通过农村集体组织实现，农村土地流转市场不发达 现阶段农村土地流转的方式有转让、转包、出租、互换、股份合作、代耕等，其中出租和转包为主要方式。由于信息的严重不对称，当前农地的流转也主要是通过农村的集体组织来实现的，通过正规的土地流转市场实现流转的少之又少。中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年11月颁布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”但目前我国农村土地流转的市场化程度不足，相关的规章制度和条款条约制定的不完善，当地政府对于土地流转的硬件、软件的设备支持力度不足，没有充分发挥土地流转对于农村居民以及当地政府两者的经济效益，因此农村土地流转比率不高，整体的农村土地流转市场处于发展的初级阶段。国内土地流转市场建立不久，发展时间不长，国家对于土地所有权主体的规定不明确，处于交易弱势方的农村居民的基本权益容易受到当地政府的侵害，政府取得交易产生的大部分收益，使得农村居民失去了农业转移人口市民化的基本资金支持，从而增加了农村土地流转制度全面实行的难度。

1.3 农村土地流转规模小，期限短 当前我国农业转移人口的户均土地经营规模大约是0.5公顷，约为美国的1/400、欧洲的1/40，远远达不到农业规模化经营的水平。耕地面积小，参与土地流转的农户少，再加上这些耕地大部分呈碎片化和分散化的特征，使得农村土地很难达到一定规模的集中，[1]农业现代化的目标任重道远。当前，我国大部分农村地区土地流转的年限是1年，或者是2～5年，超过10年的极少。[2]农业转移人口担心土地流转出去之后，每年仅能获得固定的基本收益，而拿不到土地的增值收益和因粮食价格上涨可能带来的收益增加部分，再加上对土地的升值潜力以及国家政策的不确定性，使得他们更为倾向于选择较为保守的短期流转方式，这也不利于农业现代化的发展。这种短期、小规模的流转使得农村土地规模效应较难实现，也使得流转土地的收益较低。

1.4 土地流转配套政策不完善 做好农村土地流转工作还需要完善各项配套政策。目前农业转移人口的社会保障制度与城镇市民存在很大差别。很多农业转移人口不愿意进行永久性迁移，就是因为他们在城市没有获得较为完善的社会保障，如子女教育、父母养老、看病医疗等，而且绝大部分农业转移人口在城市没有失业保险，因此，土地便是他们生存的最后保障，使其不愿意去进行土地流转。

1.5 部分地区土地流转违背农业转移人口意愿 土地流转的基础在于农业转移人口自主和自愿地使用土地承包权，将农村土地以出租、转让等方式交由政府管理和使用，并提供给农业转移人口经济收益。中央明确指出：“坚持依法、自愿，有偿原则，以农业转移人口为主体，土地经营权流转不得违背农业转移人口意愿、不得损害农业转移人口权益”。然而，一些地区存在政府通过不合法权利，强制要求农业转移人口市民化时必须要放弃农村土地，这从根本上违背了农村土地流转机制的规定和广大农业转移人口的意愿和权利。

2 农村土地流转有利于增强农业转移人口市民化意愿

农村的土地流转是农业转移人口市民化的前提条件。建立以市场为导向的土地流转机制，对于盘活农村存量土地，保护耕地，促进城镇化建设与农业转移人口市民化都有着重要意义。

2.1 推行土地股份制改革，有利于破解城乡二元结构，提高农业转移人口土地收益 2015 年初，中央党校网发表了一篇题为《稳妥推行农村土地股份制改革的思考》的文章，文章指出，截止2014年底，全国已有 17 个省(区、市)进行了农村土地股份制改革。这些省份都以农村集体土地或土地加资金的方式入股，然后由设立的农村经济实体对入股集体土地等要素进行统一经营，并按股分红，其中多以农村土地股份合作社形式存在。

农村土地股份合作社是依法注册登记，具有独立的市场经济法人资格，是新型农业经营的主体，也成为社会主义市场经济主体的重要一员。这能够改变传统的小农耕作模式，推动现代农业的规模化经营，从而打破城乡二元结构，在更高层级、更高形式上实现现代农业“由分到统”质的转变。

农村土地股份合作社，以农村土地产权为纽带，量化了每个农业转移人口在农村集体经济组织中所享有的土地所有权份额，并以此入股，入股后的农业转移人口可以带着股权离开农村进入城市，改变了中国几千年以来农业转移人口被捆绑于土地的历史，对促进农业现代化，建设“以人为本”的新型城镇化都具有十分重要的意义。

2.2 保持现有土地制度相对稳定，消除农业转移人口“入城即失地”的恐慌 造成很多农业转移人口市民化意愿下降的原因之一，便是他们担心“入城即失地”，即使在城市里生活的也保留了农村户口，也因此造成了“土地城镇化率”与“人口城镇化率”数据的差别。《农村土地承包法》第二十六条第二款和第三款规定， “承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。如果因为进城而无偿地将土地收回，无疑将对农业转移人口的心理造成重大负面影响，是对其权益的严重侵害。如果必须要收回，也应该给他们一定的经济补偿，尽可能降低其损失。

2.3 土地流转可以降低农业转移人口市民化机会成本 农业转移人口的市民化需要基本的资金投入，这笔巨大的资金支出，一方面由政府财政分担部分，另一方面则由需要市民化的农业转移人口自身或家庭分担，这对农业转移人口是不小的经济压力。随着近年来社会的不断发展，如今农村居民人均收入比起以往已经有了不小的提升，农村居民生活水平也得到了很大的提高，但与农业转移人口市民化所需要的成本相比还是有明显的不足，需要通过另外的途径增加收入来源。而农业转移人口拥有的土地承包经营权这项重要财产权利，是增加财产性收入，实现农业转移人口市民化的重要资金来源，是重要的资金支持。产权经济学家指出：“转让权在产权结构中发挥着关键作用，对农村土地资源而言，在新型城镇化背景下，通过多种形式上的土地流转交易，既可以在异质性农户之间实现土地资源的优化配置，也可以合理转换土地用途，还可以经由发展权交易实现土地的多种价值，有效增加农业转移人口的财产性收入，为农业转移人口市民化提供重要的资本支持。”非农就业的稳定农业家庭，可以通过保留土地承包经营权以及流转经营权，获得土地的租金收入。

国务院发展研究中心课题组曾做过问卷调查，其结果表明，有近80%的农业转移人口是愿意长期定居城市的，但是其中又有近67%的农业转移人口表示不愿意放弃农村的宅基地和房产。[3]这表明大多数农业转移人口是愿意进城定居的，但同时他们又不愿意放弃对农村承包地和宅基地的使用权，因此保留农业转移人口对农村土地承包经营权和宅基地的使用权就显得尤为重要。而采取土地流转政策，是解决农业转移人口永久性转移的重要对策，这既可以降低农业转移人口进行永久性迁移的机会成本，同时也解决了因农村主要劳动力进城而导致的农村土地资源荒废的问题。

国家的相关政策在不停地完善和稳固，相信农村居民从土地流转制度中获得的收益也会越来越高，这将有助于农业转移人口市民化的实现。同样，由于政府相关政策的规划，经过土地流转的农业用地也会改变原本的用途，增加土地自身的价值，提高土地的经济效益。

2.4 土地流转能增强农业转移人口市民化的能力 农业转移人口市民化除了要有资金支持外，还需要使他们具备市民化的能力。具体体现在市民化之后能够承担得起在城市生活的各种成本，包括衣食住行等日常生活消费支出。由于城市生活成本远远高于农村，特别是住房成本是农业转移人口最难承受的一项支出。

随着房价的继续攀升，普通的城市居民都难以承受日益高涨的房价，更何况农业转移人口，他们面对高昂的房价更是望而却步。大多数人只能在进城后选择租房，但是租金是随着房价波动的，伴随着房价的上涨和人口的密集，农业转移人口想要通过租房居家定居城市，难度相当之大。但是，如果通过土地流转制度，就可以让原本在老家处于闲置、荒废的土地通过流转，让农业转移人口获得其承包地和宅基地的资本性收益，就会增加他们的经济收入，提高其市民化的能力。各地方政府可根据当地实际，设计用农村宅基地置换城镇住房的政策，鼓励农业转移人口退出宅基地，政府提供一定的购房补贴降低他们进城购房的成本。[4]

3 农业转移人口市民化对农村土地流转具有拉动作用

现阶段，农业转移人口进城之前关注的重中之重便是土地流转。

3.1 农业转移人口市民化进程的加快可催热农村土地流转 在新型城镇化建设和有序推进农业转移人口市民化的进程中，随着越来越多的农业转移人口涌入城市，使得城市对新增土地的需求加大。据统计，在我国20多年的城镇化进程中，大量的农村剩余劳动力进入城市，城市人口增长了3倍多，城市原有的基础设施已经无法满足实际需要，城市必须要为这些新增人口提供相应的公共基础设施和居住空间。新增的农业转移人口的子女要在城市接受各类教育，大量的教育用地也就成为城市对土地需求的重要部分，而且新建住宅小区周边的配套实施也需要大量的土地，因此催热了土地流转。

3.2 农业转移人口市民化可为农村土地流转机制的发展完善提供契机 在新型城镇化的推动下，农业转移人口会逐渐向城市汇聚，农业转移人口从从事农产业转变为从事非农产业，享有城市居民的应有权利和公共服务，在不断融入与磨合中完成身份的转变。同时，由于农业转移人口进入城市从事非农产业的缘故，土地流转在农户之间的趋势明显增加，对农村土地的规模化经营有显著的帮助。当前的农村土地实行经营权、所有权和承包权三种权利相互独立的制度，进入城市从事非农产业的农业转移人口则可以充分使用农村土地的承包权，包括对土地进行出租、转让、转包、股份合作等形式，实现农村土地让渡经营，农业转移人口能够专心从事城市非农产业，拥有的农村土地也能够不断带来经济收益。这种模式为农村土地流转市场提供了持续不断的资金链条和土地需求支持，对土地流转市场不断发展起到了积极促进作用。目前，农村中存在家庭大型农场，专业农业产业居民和以农业转移人口为基础的农业合作社等农业经济主体，这些新型的农业结构是土地流转市场的需求主体，土地流转制度的引入能够有效扩大该类经济主体的经营规模，在合理规范的流转中，改善目前经济结构，提高农业生产效率。[5]

土地是农业转移人口生存的保障，是农业的源头和农业转移人口发展的根基。同时，农村土地对农业转移人口来说具有很重要的社会经济保障功能，在农业转移人口市民化过程中具有规避风险的能力。国家需要完善土地流转配套政策，建立健全农村土地交易市场，健全监管机制，加强农村经营管理体系建设，推动土地流转规范有序进行，从而真正达到农业转移人口市民化意愿与农村土地流转机制相互促进、相互发展的目标。

[1] 张欣.新时期城镇化背景下农村土地流转问题研究[D].重庆:重庆大学公共管理学院,2015:25-26.

[2] 赵云.促进农村土地流转 推动农业转移人口工市民化[J].经济管理,2014(20):72-73.

[3] 国务院发展研究中心课题组.农业转移人口工市民化的总体态势与战略取向[J].改革，2011(5):5-6.

[4] 徐美银.农业转移人口市民化进程中的农村土地制度创新[J].华南农业大学学报:社会科学版[J].2015(4):48-60.

[5] 徐美银.农民工市民化与农村土地流转的互动关系研究[J].社会科学,2016(1):42-51.

[责任编辑：李德才]

Examining the Relationship between Rural Land Circulation and the Citizenization of Rural Migrant Workers

CHEN Chun-xiang1,WU-Bo2,ZHANG-Chao3

(a.Department of Economic Management,b.Academic Affairs Division,c.Department of Political Studies,Law and Social Sciences,Anhui Economic Management Institute，Hefei 230059，China)

One of the important engines that drives China’s future economic development is urbanization.To achieve the people-oriented new type urbanization,the proper solution of the rural land circulation is the key issue.The existing rural land transfer system has a lot of problems,seriously hindering the process of the citizenization of rural transferred population.Therefore,the reform of rural land circulation system is conducive to the reform of citizenization of rural transferred population; while the enhancement of the will of citizenization is also conducive to the reform and improvement of rural land circulation system.

land transfer; agricultural transferred population,citizenization willingness

2016-10-12

2017-06-20

国家社科基金项目(15BRK016)、安徽经济管理学院青年基金项目(YJKT1314Q152)资助。

陈春香(1978— )，女，安徽无为人，安徽经济管理学院经济管理系讲师，硕士，研究方向：人力资源管理;吴 波(1970—)，男，安徽六安人，安徽经济管理学院教务处教授，硕士，研究方向：三农问题，城镇化;张 超(1972—)，女，四川成都人，安徽经济管理学院政法社文教研部教授，博士，研究方向：人力资源管理。

F301.11

A

2096-2371(2017)04-0049-04