我国行政公益诉讼原告资格的确立

王守明

（河南司法警官职业学院，河南郑州450000）

行政公益诉讼，就是当行政主体违反相关法律、法规的行政行为对国家公共利益、社会公共利益造成侵害或者存在侵害危险性的时候，法律赋予不具有直接利害关系的检察机关、公民或者其他社会组织以一定的权利，即为了保护国家公共利益、社会公共利益向人民法院提起行政公益诉讼的法律制度。可以说，行政公益诉讼的目的是为了保护国家公共利益和社会公共利益，而不是为了维护私人利益。行政公益诉讼的特点决定了原告资格将呈现多样性。一般情况下，当私人权益受到侵害时，使用传统诉讼手段就能予以解决。但是，在行政主体的违法行为侵害公共利益时，传统的诉讼手段就不能发挥作用。正如大家所知，“无救济即无权利”。所以，如果能赋予公民以原告身份提起行政公益诉讼的权利，那么，原告提出诉求的基础就能够不限于为自己私人利益而斗争。为了实现上述目的，原告范围就必须表现出多样化形式。既可以是检察机关，也可以是社会组织，甚至是普通公民，唯有如此，才能够全方位地保护公共利益。

一、我国行政公益诉讼原告资格的现状

（一）立法现状

在我国行政诉讼法中，关于行政诉讼原告资格方面做出了太多的限制性规定，想要获得行政诉讼法所规定的原告资格，要求具备下列条件：其一，与被诉行政主体的具体行政行为之间具有直接利害关系；其二，已经受到损害的是自己的合法私人利益；其三，合法的、私人的利益确实受到实际的损害。可以看出，这些对原告资格的限制，就相当于在立法上削减了行政公益诉讼的可能性，压缩了其提起诉讼的空间。与西方发达国家相比，行政诉讼制度在我国起步比较晚并且发展较为缓慢，因此对于可以提起行政诉讼原告资格规定得非常狭窄。这就导致了与被诉具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或其他组织被赋予提起行政诉讼的权利，而其他具有间接利害关系或者不具有任何利害关系的公民、法人或其他组织，则没有被赋予这样的权利，因而丧失了行政诉讼上的诉权。

2012年修订的《民事诉讼法》第55条和2014年修订的《环境保护法》第58条先后确立了民事公益诉讼制度。令人遗憾的是，2015年颁布的《行政诉讼法》并未像《民事诉讼法》和《环境保护法》那样将公益诉讼纳入其中。不过可喜的是，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》）、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）的相继出台，明确赋予检察机关提起行政公益诉讼的原告资格，弥补了提起行政公益诉讼主体的缺位，解决了试点工作期间的法律依据问题，让人们期盼已久的行政公益诉讼在我国初步确立，迈出了关键的一步，从期盼变成了现实。〔1〕2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，正式确立了检察机关提起行政公益诉讼法律制度。但是，社会组织和公民个人仍然没有被赋予行政公益诉讼的原告资格，这与人们所期盼的行政公益诉讼制度还相差甚远，还不是完全意义上的行政公益诉讼。

（二）司法现状

《授权决定》使检察机关可以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼。截至2016年9月，各试点地区检察机关在履行职责中发现行政公益案件线索2355件，提起行政公益诉讼28件，有的已经审结，检察机关的诉讼请求均得到法院的支持。然而试点工作仍面临许多现实问题，从整体效果看，办理的公益诉讼案件数量偏少，与事先预期以及社会各界的期待还有一定距离，有待进一步拓展。

社会组织和公民个人提起的行政公益诉讼由于一直处于无法可依的状态，各地法院很少受理这类案件，他们的诉讼请求基本无法进入司法程序，即使进入司法程序，也会因没有法律依据，难以获得法院的支持，导致了这些行政公益诉讼案件在司法层面上困难重重，陷入进退两难的境地。例如，从“紫金山观景台案”到“乔占祥状告铁道部案”，从“严正学诉椒江区文体局拒不履行法定职责案”到“潘卫思状告广州番禺区政府征收过桥费违法案”，从“李锦良状告长兴县工商局在制假案件中查处不力案”到“沈李龙状告桐乡市国税局未履行法定职责案”以及“郝劲松状告国家林业局案”等等，各地法院对这类案件的处理方式，要么不予受理，要么受理后驳回起诉，理由都是起诉人不具有原告资格。

二、行政公益诉讼原告资格的确立

原告资格是指特定主体成为行政诉讼原告所应具备的法定条件。如果行政机关违法行使行政职权，某个人或组织的权益并没有受到损害或不利的影响，他能不能提起行政诉讼呢？在现有的行政诉讼制度设计下，答案是否定的。只有某个人或者组织的权益受到了侵害或者说不利影响时，他才能为了得到司法机关的救济而起诉违法行使职权的行政主体。但是，在现实生活中，如果行政机关违法或者不作为，直接损害了国家利益或者社会公共利益，利害关系人的直接或间接利益并没有受到侵害，那么，当这种情况出现时，谁又能挺身而出起诉行政主体来维护国家利益或者社会公共利益呢？不难发现，随着公民法律意识的不断增强，现行的行政诉讼法律制度已经严重制约着行政诉讼实践的发展，尤其是我国的行政诉讼法有关原告资格的规定，已经严重阻碍了诉讼机能的发挥，对于公共利益的保护不利。只有突破行政诉讼对原告资格的限制，重新进行认定，才能迈出构建行政公益诉讼机制至关重要的一步。笔者倾向于采取检察机关、社会组织和公民共同具有原告资格的三元化模式。

（一）检察机关的原告资格

《行政诉讼法》第11条规定，检察机关有权对行政诉讼实施法律监督。检察机关作为行政公益诉讼的原告也适应权力制约的理论，检察机关对行政机关有抗衡能力，借助一种权力监督制约另一种权力。〔2〕因此，检察机关作为行政公益诉讼的原告，不仅符合检察机关的宪法和法律定位，而且具有很强的可操作性。《试点方案》规定了检察机关在行政公益诉讼中具备公益诉讼人的身份，可以向人民法院提起行政公益诉讼。随后的《试点办法》对检察机关提起行政公益诉讼进行了更加具体的规定。最高人民法院颁布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定，在行政公益诉讼中检察机关可以参照《行政诉讼法》的有关规定，享有原告诉讼权利。

《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》使得有权提起行政公益诉讼的检察机关扩大为全国各级检察机关，不再限于试点地区。这一决定有效解决了检察机关提起行政公益诉讼的法律依据问题，完善了检察监督格局。

（二）社会组织的原告资格

随着政府职能的转变，为了更好地保护公共利益，监督政府机关依法行使权力，使社会组织具有行政公益诉讼的原告资格已是大势所趋，因此，只有在法律上承认社会组织的行政公益诉讼的原告资格，才能体现社会组织成立的意义，才能使社会组织从专业的角度介入，更好地解决社会公益纠纷和实现其服务社会的公益目的。

社会组织具有行政公益诉讼原告资格，是由其自身的优势所决定的。

1.公益团体优势

社会组织按照其章程行事，因此有义务维护成员的集体利益，同时也负有维护公共利益的职责。所以，社会组织的这种优势，使得其自动成为公共利益的捍卫者，能主动行使行政公益诉讼权利，不至于怠于行使权利。从我国现实条件进行考察，行业协会完全拥有承担行政公益诉讼、保护公共利益的能力。行业协会在行政公益诉讼中，具有三种重要角色：第一，担任诉讼委托代理人；第二，支持公民、法人和其他社会组织起诉；第三，以原告身份直接提起行政公益诉讼。

2.抗衡被告优势

当今中国背景下，诸如绿色组织、少年儿童保护组织等组织中的单个成员属于弱势群体，他们的利益需要附属于所属的组织予以保障。授予社会组织行政公益诉讼原告的资格，就等于使其具有与被告抗衡的利剑，切实与不法的行政行为作斗争，维护公共利益。当然，社会组织代表内部全体成员作为行政公益诉讼的原告，其代表的成员利益的总和，就可以视为群体利益，这样一来，被告若想把所有的原告全都一一收买基本上是不可能的，这样就能有效地阻拦被告对原告采取的“各个击破”的战术。

3.诉讼经济优势

如果社会组织以原告的身份提起行政公益诉讼，而不是所属的成员分别向法院提起行政公益诉讼，这样可以节约人力物力等司法成本，有利于提高诉讼效率。试想，如果在一起案件中有多名受害人，法院进行一一救济是不现实的，人民法院难免捉襟见肘，因此，社会组织提起行政公益诉讼其诉讼经济优势是毋庸置疑的。

4.诉讼能力优势

相对于单个公民来说，作为专业维护某一行业社会公益的组织在所属领域内是比较专业的，经验更加丰富，因此由社会组织担任原告提起行政公益诉讼，在行使原告权利和承担原告义务的过程中，具有更大的优势，更有利于顺利完成任务。另外，让社会组织作为原告提起行政公益诉讼，可以在社会主义市场经济建设大潮中收到不可预估的经济效果，影响力也会更加深远，从而更好地发挥社会团体的作用。

在法治政府、法治社会一体建设的背景下，除了积极探索检察机关提起行政公益诉讼外，也应该逐步探索如何有效发挥符合一定条件的社会组织在监督行政机关依法行政，保护公共利益方面的作用问题。〔3〕民事公益诉讼在我国已经初步建立并逐步完善，这为行政公益诉讼提供了借鉴。在行政诉讼法修改之前，可以考虑通过某些单行法律法规的制订或修改，赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定的社会组织提起行政公益诉讼的权利。〔4〕当然考虑到我国社会组织发展水平参差不齐的现状，可以参照《环境保护法》第58条的规定，以特定的方式作出某些限制性条件，只有符合资质的社会组织才能提起行政公益诉讼，有助于避免不必要的滥诉以及可能造成的行政和司法资源的浪费。

（三）公民的原告资格

随着我国社会主义法治建设的逐步深入，特别是伴随行政法律制度的发展完善，公民的权利意识逐渐觉醒，监督政府维护公益的热情也日渐高涨，在司法实践中，陆续出现了许多不为一己之私“为权利而斗争”的公民，越来越多的人为维护公共利益而提起行政诉讼。公共利益问题的触角已经深入到每一个公民的生活当中。如果仅仅赋予国家机关履行公共利益保护权，并不合适。在大多数时候，公共利益之所以受到侵害，就是由于有关国家机关不作为或乱作为，不能正确行使行政权力，甚至是滥用职权造成公共利益受损日趋严重。因此，赋予公民行政诉讼原告资格，能够打破长期由国家机关拥有处理公共利益问题的垄断权，能够在很大程度上克服行政主体相互包庇的现象，而且法律应该鼓励公民积极地提起行政公益诉讼，可以起到监督行政主体依法行政的作用。

行政公益诉讼在我国仍处于探索阶段，并没有真正建立，虽然我国的法治化建设取得了长足进步，但是普通公民的法律素质还有待进一步提高。而且像有些学者所担心的那样，公民提起行政公益诉讼可能会造成滥诉的情形出现。因此，考虑到以上因素，暂时可以限制公民直接提起行政公益诉讼的权利。公民个人在这一发展阶段可主要以协助者的身份为有权主体提起行政公益诉讼提供线索，建言献策。而限制公民起诉权，只是短期内的一种暂时性的制度安排，随着我国民主法治进程的不断推进，在可预期的未来，相信公民个人提起行政公益诉讼的规定纳入法律之中是大势所趋。〔5〕

三、关于行政公益诉讼原告资格的优先顺位问题

将检察机关、社会组织和公民作为行政公益诉讼原告无可非议，然而，问题是当以上三者都可以作为诉讼原告时，优先顺序应当如何确定。

通常来说，三者应当享有平等的原告资格，因此应当拥有平等的原告地位，享有相同顺位的权利。然而，在实践中的案件错综复杂，在处理的过程中不能一概地按照平等原则来确定，应该综合考虑各个主体的特点、社会影响力以及如果由该主体作为原告会达到何种诉讼效果。如果不将三者的诉讼资格加以区别，在一定程度上会影响行政公益诉讼的目的实现。

第一，作为国家司法机关的检察机关拥有相对专业、充足的资源，对公共利益有损害的违法行政行为都可以提起行政公益诉讼，因而应当列为第一顺位。

第二，各个社会组织都有其针对性，在其所属的范围内，既可以作为诉讼原告直接向人民法院提起行政公益诉讼，也可以通过向检察机关申请的方式，由检察机关作为原告提起相关行政公益诉讼。

第三，对于公民而言，其本身也可以作为行政公益诉讼的原告，当然，由于公民自身对诉讼相关技术以及经济能力受到限制，普通公民可以优先通过第一种诉讼方式——即请求人民检察院提起诉讼，在检察机关未做出相应回复或处理的情况下，再选择自行向人民法院提起诉讼。综上所言，笔者认为通常情况下由人民检察院提起行政公益诉讼；其次是社会组织；再次，公民在向人民检察院请求无果的情况下可自行提起诉讼。

在行政公益诉讼原告资格问题上，应当顺应国际潮流的趋势，扩大原告主体范围，赋予特定主体诉权，实现社会的公平正义，维护公共利益。