启运港退税政策对广东南沙自贸试验区建设现代航运物流中心的作用研究

梁穗明 杨奕群 林 琪



启运港退税政策对广东南沙自贸试验区建设现代航运物流中心的作用研究

梁穗明 杨奕群 林 琪*

2015年3月24日，中共中央政治局审议通过《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》。推进自贸试验区建设，是我国经济发展进入新常态的形势下，为全面深化改革、扩大开放探索新途径、积累新经验而采取的重大举措。南沙片区作为广东自贸试验区的重要组成，将借自贸试验区建设的东风迎来新的时代。启运港退税政策是国际航运枢纽港建设的“催化剂”和“助推器”，国家已于2012年3月率先在上海洋山港试点。南沙港申请启运港退税政策，对于加快建成现代航运、物流中心意义重大。

广东自贸试验区；南沙港；启运港退税；现代航运物流中心

前期，广东省委常委、广州市委书记任学锋在南沙调研时指出，要集中力量，率先推进南沙启运港退税的实施，把南沙港打造成现代航运、物流中心。启运港退税政策是我国借鉴航运发达国家(地区)的先进经验，创新我国出口退税管理方式的有益探索，该政策是国际航运枢纽港建设的“催化剂”和“助推器”。争取启运港退税政策落地，是南沙港加快建设现代航运、物流中心的迫切需要。

一、启运港退税政策及南沙港优势

2009年4月，国务院印发的《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(国发〔2009〕19号)提到，“在完善相关监管制度和有效防止骗退税措施前提下，实施启运港退税政策”，这是我国官方首次正式提出启运港退税政策。启运港退税，是指国内货物只要确认离开启运地发往特定口岸出口，将被视同出口并办理退税。*以上海洋山保税港区作离境口岸为例，从青岛前湾港(启运港)发往洋山保税港区离境的货物，只要确认离开前湾港，即视为已出口并可办理退税手续。

(一)我国启运港退税政策试点情况

2012年3月，财政部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于在上海试行启运港政策的通知》(财税〔2012〕14号)，对启运港退税的适用范围、办理流程、联系配合进行了明确规定，标志着上海洋山港成为我国首个实行启运港退税政策的港口。随后，三部委于2014年8月将适用启运港退税政策的启运地口岸扩大到8个港口，同时对运输企业和运输工具设定了准入条件，不再具体指定参与转关的运输工具。截止目前，洋山港仍是我国实行启运港退税政策的唯一离境港。

从实践效果看，试点提升了洋山港与长三角港口之间的物流效率，加快了上海港建设国际航运中心的步伐，受到了企业、港口和地方政府的广泛欢迎。以苏州市太仓港纳入启运港退税试点为例，太仓港的经济腹地——苏锡常地区外贸出口企业众多，2013年出口退税额约758.37亿元，试点前在上海港出口退税周期约30～40天，出现异常情况的甚至要90天。实现启运港退税后，太仓港申报运至洋山出口的货物，一经离开启运港，企业就可以在当地办理出口退税手续，退税周期缩短至10天，极大提高出口企业的资金周转和使用效率，降低了企业经营成本，也进一步繁荣了内支行线运输市场；而作为离境港的上海洋山港而言，体现的效果更加明显，通过做大做强物流，竞争力明显增强，提升了上海国际航运枢纽的地位。可见，该政策试点实现了多赢的局面。

但另一方面，我们也看到，囿于“条条框框”，该政策的普惠性、便利性等仍有进一步拓展的空间，“改革红利”仍未能完全释放。比如，对出口企业的限定，*纳税信用级别被税务机关评价为B级及以上，并且不属于出口退税审核关注信息中关注企业级别为一至三级的自营出口企业；同时，应属于海关管理的B类及以上企业。影响了物流规模的进一步扩大；对运输企业和运输工具的限定，*运输企业应在启运地与离境地之间设有直航航线，纳税信用级别被税务机关评价为B级及以上，并且三年内无走私违规记录。运输工具应配备导航定位、全程视频监控设备，并且符合海关对承运海关监管货物的运输工具的相关要求。一定程度上缩窄了参与基数；对运输方式必须为水路运输的限定，未能适应现代物流运输多样化的需求；同时还设定了比较严苛的监管条件，*例如，对自启运日起2个月内未办理结关核销手续的出口企业，不再享受启运港退税政策。影响了企业的积极性。业界期盼进一步放宽试点限制的呼声一直很高。

(二)南沙港争取启运港退税政策的优势

1.区位条件优越，发展空间较大。南沙自然条件得天独厚，南沙港地处珠江出海口，位于广州、香港、澳门三者中“A”形中心支撑位置，是连接珠江口周边城市群的枢纽性节点和我国南方重要的对外开放门户，目前已形成便捷的水陆空运输网络和集疏运体系，各式交通便利。南沙港已有规划面积7.6平方公里，封关面积3.7平方公里，分为港口区、物流园区、加工区三部分。*港口区主要包括南沙新港二期码头，总面积2.7平方公里，封关面积2.33平方公里；物流园区规划面积1.44 平方公里，封关面积0.54平方公里；加工区规划面积为1.36平方公里，封关面积0.83平方公里。南沙港土地储存丰富，为后续开发、发展提供强大的潜力和发展空间。

2.多项政策支持，发展优势明显。南沙港于2009年8月封关运作，现已有多家国内外知名物流公司、加工企业进驻区内从事相应业务，提供了完善的、多元化的服务。*南沙港保税功能区域发展齐全，区内可开展仓储物流，国际转口，国际采购、分销和配送，检测维修，商品展示，研发加工制造，港口作业等业务；保税政策优势明显，辐射能力强，为全省乃至泛珠、华南和西部地区的外向型企业搭建了良好的物流平台。2012年9月，南沙升级为国家级新区，在财税、金融、扩大对外开放、与粤港澳往来便利化等方面享有国家、省市赋予的多项特殊优惠政策支持，明确规划南沙要建立国际航运、物流中心，满足周边地区的国际航运要求。2013年4月，《广州市人民政府办公厅关于进一步支持广州港集团发展的意见》明确提出，多措并举全力支持南沙港区跻身全球十二大港口行列。2015年4月，中国(广东)自由贸易试验区挂牌，必将为南沙港新一轮大发展带来契机。此外，南沙港口岸查验部门服务理念创新，是关检 “三个一”合作的发源地，海关在南沙港推行通关无纸化和通关一体化等贸易便利措施，口岸通关环境得到不断优化。

3.配套设施先进，航运发展迅猛。近年来南沙港不断加大投入和建设力度，南沙港区已具备相当规模，港口基建、硬件设施均达到了世界一流水平，码头岸线长度2100米，前沿水深17米，现有10万吨级泊位6个，有汽车、化工、粮食、集装箱、散货等专业码头，可停靠世界上最大、比航母还长的超级集装箱船“艾里马士基”(载箱量为15550标准箱)，超大型集装箱班轮可以全天候进出港区满载作业；码头配备先进的吊装机械设备和智能港口信息化系统。现有外贸航线37条，*其中非洲线13条，欧洲线7条，东南亚线9条，中东线4条，美洲线4条。中远、中海、马士基、地中海、达飞等世界前列的国际班轮公司已进驻南沙港。2016年，南沙港集装箱吞吐量超过1260万标准箱，比2015年增长8.1%，2017年集装箱吞吐量预计将达到1500 万标准箱。

二、启运港退税政策落地南沙港的重大意义

实施启运港退税，对南沙港发挥政策优势，服务现代物流业发展，拉动珠三角乃至整个华南、泛珠腹地经济，具有十分深远的意义。

(一)有助于外贸企业提高资金效益，促进航运、物流聚集，提升港口吞吐量

启运港退税的作用将有助于缩短出口企业的退税时间，降低资金积压，提高企业的资金周转和利用效率。按照现行出口流程，非南沙本地的企业到南沙港办理货物出口手续，需在货物实际出口离境后才能办理退税手续，此过程费时费力，一般需要6-13个工作日。*以一票黄埔至南沙港出口货物为例，黄埔本地报关约需1日，驳船运输至南沙卸柜约需1日，在南沙办理清关或其他放行手续约需1日，货物在堆场等待装船的时间约需1-5日，装船离境后办理结关手续约需1-3日，整个流程大概需6-13日。如果在南沙港实施启运港退税，将有利于异地出口企业的退税时间提前，帮助企业提升资金周转利用率，从而吸引周边地区更多货物经南沙港出口；同时也可将原来运输成本相对较高的陆路经深圳文锦渡、皇岗等口岸出境的货物吸引过来，产生集聚效应，进一步提升南沙港集装箱的吞吐量。

(二)有助于南沙港提高货物中转量，增强竞争力，打造国际航运、物流中心

货物中转量是衡量一个港口能否成为国际航运、物流中心的重要指标。南沙港背靠珠三角经济发达地区，有着强大的腹地经济支撑，通过吸纳泛珠三角乃至华南、西南地区广大的出口箱源，增加港口中转承运量，正是南沙港建设国际航运物流中心的重要一环。近年来，南沙港货运量逐年增长，但中转至南沙出口的集装箱量始终所占比例不高，*2014年1-10月，南沙港国内中转集装箱18万TEU，仅占总量的6%；同期香港集装箱吞吐量约1862万TEU，其中60%左右为国际中转箱，华南地区出口至香港中转的箱量占相当大的比重。外贸企业愿意选择出口经香港中转的其中一个重要原因就是退税时间更短。*仍以黄埔出口货物为例，在属地报关约需1日，装来往港澳小船启运至香港，1日时间可过大铲，中途监管站海关确认后货物即可结关退税，全程仅需2-5天。实施启运港退税，提升了退税时效，有助提高南沙港对外贸企业和航运公司的吸引力，帮助南沙港既能保留国内企业出口箱源，又能争取到相当部分经香港、新加坡等港口中转的货源，提升南沙港国际竞争力。

(三)有助于放大南沙港各项通关便利措施的影响力，形成良性循环，全面释放改革红利

十八大以来，海关总署、广州海关先后出台多项通关便利化措施，包括“属地申报、属地放行”、“全关通”、“一关通”、“水上穿梭巴士”、“跨关区舱单互认”、“广东地区及泛珠四省通关一体化”、“南沙快速验放机制”等，这些改革使异地企业既可自行安排运输企业和运输路线，还可根据经营需要自主选择报关地和货物进出境验放口岸，节约了物流成本，提高了通关效率，但对于出口企业的退税时间却没有发生明显的变化。若能在以上便利通关措施上叠加启运港退税政策，企业将在减少通关时间基础上，得到退税周转加快的实惠，实现了经济效益和物流效益的叠加。同时，在实施启运港退税政策后，结关工作将前移至属地海关，这又大大减轻口岸海关的工作压力，南沙口岸不断增长的货运量与海关人力资源不足的矛盾将得到一定程度的缓解。

三、支持南沙港申请启运港退税政策的思考与建议

(一)为南沙港申请启运港退税业务提供全方位支持

在争取启运港退税政策落地方面，应积极参与以解决实际问题为着力点开展调查研究：一是围绕广州市委书记任学锋调研南沙时提出“建设南沙国际航运、物流中心”的任务和目标，以启运港退税为抓手，在南沙港建设发展全局的战略性、前瞻性问题方面加强研究，组织力量争取推出较有深度和说服力的调研成果和分析报告，为保税港区发展献计献策；二是要深入研究启运港退税政策落地过程中面临的新形势、新问题，积极探索应对策略和发展思路，并形成一些有价值的研究成果，为政府决策服务；三是多到企业去开展调查研究，了解外贸企业、运输企业以及运输工具存在的实际情况，应对出口企业在启运港退税方面的需求和疑问，使政策的出发点能立足企业、务实可行、服务创新，能真正改善当前外贸经济不景气形势下出口企业的生产和发展问题。

(二)大胆提出启运港退税政策2.0版本——“南沙港模式”

货物是否实际出口是国税部门办理退税的前提条件，而海关是监管货物实际出口的口岸执法监管部门，海关与国税部门在承担国家退税政策的监管职能上的分工清晰、职责明确，海关应负起监管货物实际出口的责任，应该有所作为、敢于担当。因此，基于海关对出口货物有效监管的考虑，结合洋山港监管实践，我们认为，进一步放宽启运港退税实施条件仍是可行的。

1.突破对运输企业和运输工具要求，以有效管理为目标制定原则性的准入条件，开放承运海关监管货物的市场，吸引更多的运输企业参与，保证足够的运输工具满足业务发展的需求。

2.突破现有上海洋山港模式“水水联运”、“直航条件”的限制，采取多种灵活便捷的运输方式，适应现代物流市场化运作的实际需求。

3.可以适当降低出口企业准入门槛，对参与企业的信誉等级要求逐步降低，在加强海关监管的基础上，最后适用于所有企业。取消企业“自营”的限制，将专业代理报关公司引入，扩大报关企业的适用范围。

4.完善相关救济渠道，明确报关单删改情况规定和对出口退关货物的管理，引入企业差错行为的“主动披露”机制，鼓励企业自我约束式管理，提倡守法便捷、违法严惩。

5.与已有的便捷政策叠加，促进各种措施的灵活运用，满足企业要求。例如，启运港退税与入保税区退税政策及入监管仓退税整合、与推进无水港建设同步、合理运用海关保税货物仓储及海关通关一体化改革成果，为企业提供可供选择的、有针对性的多元化优质服务。

(三)创新集装箱中转海关监管模式

大力创新发展集装箱中转业务，与启运港退税政策实施相得益彰。为支持服务南沙港创新发展，助推南沙港打造成为国际航运、物流中心，广州海关专门成立了海港智能化工作组，积极加强与南沙港口集团合作，已研究制定全国领先的《国际转运货物监管流程优化实施方案》，目前已通过了流程优化测试，海港智能化系统将采用“数据提前申报、数据自动转换、全程无纸化”的方式，实现国际转运货物理货报告和运抵报告由码头即时卸船数据自动生成、数据同步发送海关，这将有效节省此前等待所有货物卸船完毕和人工整理所耗时间过长的问题，大大提高企业通关效率和物流运转能力。通过海关监管模式创新，着力解决国际转运货物监管流程繁琐、耗时较长等问题，进一步提高南沙港国际中转运输的竞争优势，不断占领国际中转业务市场份额。

(四)运用科技手段创新海关实际监管

启运港退税政策是一把双刃剑，一方面有助于企业资金周转，提高物流效率，另一方面则给管理部门带来较大的监管压力，瞒、骗退税的风险将长期存在，海关必须进一步提升信息化、智能化水平，紧紧运用科技化手段，不断创新监管，提高监管效能。可在启运港退税的实际监管中引入RFID技术，并建立基于RFID的物流通关平台。通过建设基于RFID的物流通关信息平台，在出口货物上使用RFID的电子标签，从出口报关放行到内河运输，抵达口岸地再到装船离境， RFID能将出口货物的所有动态数据传输到物流通关平台上，监管部门只需在平台上查阅相关信息，即可了解货物物流状态，从而确认货物是否真正出口。既实现电子化快捷通关、提高物流效率，又可有效防范货物实际出口中存在的监管风险，遏制企业瞒骗退税不法行为。

(五)制定实施方案，稳步推进试点

南沙港实施启运港退税政策，将带动整片区域外贸的拓展，形成广东自贸试验区可复制、可推广经验，同时也有利于加强与“一带一路”沿线国家和地区的经贸联系，建立与国家战略相适应的沿线国际物流大通道，对开放型经济发展意义重大。考虑到启运港退税的复杂性，试点工作应以先易后难、合理统筹、稳定推进为原则，做好以下几点：一是打好基础，组织企业情况调研，掌握区域出口基础数据，密切联系地方税务，建立起良好的工作机制和通畅的沟通渠道，共同制定试点工作计划。二是局部试点，初期挑选信用等级高的出口企业和运输公司，在设施先进、监管条件较好的码头开展试点，总结企业在申报、通关、退税过程中出现的问题，成立启运港退税政策专门工作小组共同商议解决，待试点经验丰富，完善实际监管流程后进一步扩大启运港范围和参与企业。三是健全业务平台，启运港退税要求在启运地报关单放行后，即可进行报关单预结关，与现行报关流程不同，需修改现场海关作业系统的参数。四是加强政策解读宣讲，调动出口企业参与试点的积极性，扩大试点工作影响。五是制定工作应急预案，跟踪试点情况，分析政策落地后对地方外贸经济带来的影响和发展趋势，制定应急方案，做好试点前后业务衔接和保障工作，防范试点可能带来的执法风险。六是按照“三互”要求进一步加强口岸部门之间的联系配合，形成高效快速的问题解决和处置机制，以非常规推动南沙港大发展。

(责任编辑 赵世璐)

A Study on the Role of Tax Repayment at the Departure Portin the Establishment of the Modern Shipping Center ofGuangdong Nansha Pilot FTZ

Liang Suiming, Yang Yiqun, Lin Qi

On March 24, 2015, the Central Committee of CPC adopted the Overall Plan of China (Guangdong) Pilot Free Trade Zone. The development of pilot FTZs is a significant measure that China has taken to comprehensively deepen reform, expand the opening up and accumulate new experience. Nansha, as an important part of Guangdong Pilot Free Trade Zone, will usher in a brand new era along the development of the Pilot FTZ. The policy of tax repayment at the departure port serves as a “catalyst” and “propeller” for the development of the international shipping hub, and was firstly piloted in the Yangshan Port, Shanghai in March, 2012. Thus the policy to be applied by Nansha Port is of great significance to accelerate the development of the modern shipping and logistics center.

Guangdong Pilot FTZ; Nansha Port; Tax Payment at the Departure Port; Modern Shipping and Logistics Center