查处土地违法申请类案件办理的九大要点

查处土地违法申请类案件办理的九大要点

□ 谢 伟 谢 钊

2011年以来，查处土地违法申请类案件逐年增多，成为浙江省国土资源厅位列前三的行政争议案件。由于该类案件往往涉及征地、供地、占地等多个环节，且在概念、管辖、处理路径等方面存在众多法律盲点，实践工作中难以适从，败诉风险甚高。笔者特针对近年来该类案件办理的九大要点作一分析。

一、起源及处理依据

从起源看，土地违法案件的发现（巡查和举报投诉）、调查、处罚的整套程序起源于国土资源部制定的原《土地违法案件查处办法》（2014年7月1日，该办法被《国土资源行政处罚办法》取代）。随着法律维权意识的高涨及信访途径的局限性，广大群众遂根据该办法创造出“查处土地违法申请”或“履行法定职责申请”，从而叩开了土地违法案件查处的大门。

从处理依据看，《国土资源部关于印发<国土资源违法行为查处工作规程>的通知》（国土资发〔2014〕117号）已进行了总体规定。需要注意的是，2011年1月13日，国土资源部以国土资发〔2011〕8号文废止了《关于印发<查处土地违法行为立案标准>的通知》（国土资发〔2005〕176号）。

二、概念及判定

根据《土地管理法》第六十六条，土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法规行为，其本质是用地行为无法定依据。判定是否构成土地违法案件，关键在于用地者是否具有违法或非法获益意图。前者指明知或放任（自认为能避免）而违反土地行政法规（违反刑事法规不属本文讨论范围），后者旨在获取非法土地利益（包含利用土地种植、办厂、出租等），但须注意不以最终获取利益为构成要件。

三、不按土地违法案件查处的三种例外

1.违反建设（含房屋）、规划、环保等其他相近法规的行为

2.违反林业、草原、海洋等特殊法规的行为（容易与土地违法行为竞合，有特别规定时按特别规定处理）

3.土地行政行为违法

即行政机关在土地审批、执法等活动中因事实认定、法律适用、程序运用等失误（其中可能包含申请者欺骗因素）造成的违反土地法规行为，应当通过行政复议、诉讼或行政监督来纠正，无须纳入土地违法案件查处程序（此点将在下文进一步阐述）。

四、违法主体

1.土地违法的一般主体

根据土地违法行为的概念，该类案件的违法主体是指单位和个人。而政府机关作为行政法体系中的专有名词，一般不构成土地违法行为的主体。这是因为政府机关一般不是土地使用者（政府办公大楼占地多通过行政划拨方式取得），根本无须违法占地。

2.政府介入时的违法主体判定及责任追究

需要注意的是，政府机关或工作人员出于政绩考量，或是法治意识淡薄，甚者为获取金钱、职位等利益，会介入土地审批（如非法征地、违法出让、改变用途或容积率、办理土地登记）或执法活动（不作为或渎职），为土地违法行为提供保护，但此时土地违法主体仍是具体用地者。由于该类行为掺杂了职务犯罪和行政行为违法等复杂因素，考量到查处的手段、效率和专业度，一般适用行政监察和党纪处分途径进行追究，同时对违法行政行为进行纠错。此时，显然已不是简单的土地违法案件查处问题。

五、管辖

《国土资源行政处罚规定》第五条和《浙江省土地监察条例》第十七至十九条规定，土地违法案件一般由土地所在地的县级国土资源部门管辖，但本行政区域重大、复杂案件由相应级别的国土资源部门管辖。同时明确，本级政府及土地管理部门越权批地等非法批地类案件由上级国土资源部门管辖（即提一级管辖）。《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）以及《浙江省人民政府关于改革省以下国土资源管理体制的实施意见》（浙政发〔2004〕27号）进一步明确，省级国土资源主管部门要对市、县（市、区）人民政府及国土资源主管部门违反国土资源法律法规的行为进行直接查处。

六、梳理：办好土地违法查处申请类案件的第一步

梳理的对象有二。一是查处请求：是否要求查处土地违法行为，是否属于本机关管辖，是否涉及行政行为甚至刑事违法等，才便于第一时间将不符合土地违法立案条件的申请引向适当的处理途径。二是查处内容：反映的问题是否属非法占地、破坏耕地、非法转让等土地违法行为？违法行为人及证人、被侵害人是谁？违法行为的表现形式如何（时间、地点、经过、方式、后果、违法所得等）……

梳理的方法有三：审读申请书（逐字、结合上下文等）、电话询问甚至实地调查、通知书面补正。

七、调查与决定：查清问题的关键

经梳理，查处请求、内容等明确，但土地坐落及四至、现状、违法类型及涉否行政行为等关键问题尚不清楚的，可通过委托、实地核查、勘测定界、询问等方式逐一核实，并结合土地审批、地类及规划用途、同类案件处理方式等查清法律适用，并决定处理方式。

就处理而言，主要有两种：一是不予立案，含未达到土地违法立案条件、经督促已自行改正、超过追溯期限、法规政策已赦免等多种情形。若初始核查认为符合立案条件，但经调查后认定存在上述情形的，要大胆破除“惯性办案迷思——立案后一定要作出处罚决定”，依法撤销案件或结案（适用于不予处罚或移送等情形）。二是进行行政处罚（行政处理）或移送追究刑事责任。（因该部分属于国土资源行政处罚的核心内容，相关研究众多，尤其是《国土资源违法行为查处工作规程》，本文不再赘述）。

有关处理期限，《国土资源行政处罚办法》第十二条规定了立案期限为10个工作日，照此条反推，不予立案的期限也以10个工作日为宜；即使先立案后撤案或结案的，办理期限也应短于行政处罚期限。

八、释法说理：实现案结事了的点睛之笔

法律的权威源于人民的内心拥护和真正信仰。人们是否理解、接受并服从查处土地违法案件处理决定，关键在于所查问题是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，对申请人的质疑有无解释清楚，这三者间的结合是否严丝合缝、论证有力？这一切，都有赖于贯穿办案全程的释法说理。

尤其是土地管理涉及征地、供地、登记三大环节，地籍调查、规划编制、计划核拨、农转用、补充耕地等众多政策，更与农业、建设等部门有着千丝万缕的联系，不进行充分的说理根本无法理清法律关系、做到事法相融依法处理；更何况查处土地违法的申请者多系利益诉求得不到支持的复议诉讼老户，处理过程稍有纰漏都逃不过他们的法眼。因此，惟有释法说理，才能让当事人心服口服，最大限度地做到案结事了。

九、常见诉讼风险

该类申请办理中，常见诉讼风险有三类：一是不作为和超期风险，主要存在于未见过该类申请、不知如何处理的阶段，往往会将之与信访相混同（简单转办）而败诉；二是申请请求未厘清，答非所问——比如要求查处非法批地，实际答复了非法占地问题；要求查处某级政府违法用地，实际调查了某公司等；三是对反映的各项土地违法问题在调查中有遗漏，如遗漏某个行为，遗漏了某个地块，遗漏了某个主体等。