人民银行直接办理国库集中支付业务的可行性探讨

殷海燕　马彦宁

摘要：国库集中支付改革是我国财政国库管理制度改革的一项重要内容，它在一定程度上规范了财政资金行为，提高了财政资金使用效率，但受多种因素制约，一些弊端逐渐显现。笔者针对当前商业银行代理国库集中支付业务中存在的问题进行解析，探讨和研究人民银行国库部门直接办理国库集中支付业务的可行性，以期更好地发挥国库集中支付制度在宏观调控和资源配置中的作用。

关键词：人民银行；直接办理；国库集中支付；可行性

中图分类号：F832.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）031-000-02

一、商业银行代理国库集中支付的弊端

（一）代理银行面临垫付资金的风险。为保证准确、及时、安全地清算国库资金，人民银行国库部门规定了清算资金的时限，如果代理银行在规定时限之前不能及时汇总所有营业网点支付的财政资金，或在规定时限之后出现预算单位临时提现、紧急支出等情况，可能使其在当日无法完成已垫付资金的清算，造成代理银行面临一定的垫付资金风险。

（二）存在现金管理不严的隐患。《财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》虽有“预算单位零余额账户可以提取现金”的规定，但对预算单位提取现金的数额和次数未做具体规定，大量现金通过预算单位零余额账户游离出来成为可能；另外动态监控预算单位提取现金的用途和流向比较困难，很容易造成现金管理的漏洞。

（三）代理银行对零余额账户管理、使用不规范。零余额账户的设立和使用是集中支付改革的关键环节，但是在业务处理过程中，零余额账户存在余额不为零现象。代理银行接到财政部门签发支付指令后，应根据支付指令先从其零余额账户支付资金给劳务供应商或用款单位，然后再向人民银行国库部门申请清算。这种“先支付、后清算”的支付结算方式，违背了《支付结算办法》中“银行不垫款”的结算原则。

（四）代理银行存在违规操作风险。一是出于自身经济效益的考虑，个别代理银行办理集中支付业务时“先清算、后支付”，国库资金成为其信贷资金来源，影响了财政资金的清算效率，容易诱发国库资金风险；二是有些代理银行延压、坐支财政集中支付资金和退款，未按制度要求最迟在次营业日向财政申请退划，而是待财政修正后再次支付。国库资金被大量转移到代理银行形成“第二国库”。

（五）国库监督职能被弱化。在代理模式下，商业银行先垫付资金，再与人民银行国库部门清算，人民银行由主动划拨变为被动清算，形成了事实上的代理銀行经理国库，人民银行经理国库的职能被弱化。而国库资金先用后批的颠倒运行程序，使得国库部门置身于事后，无法适时、充分地开展国库资金监督，削弱了国库对财政支出款项的有效监督。

二、人民银行直接办理国库集中支付的优势

（一）资金清算渠道科学先进，可以有效提高预算执行效率。一是人民银行国库部门作为支付系统的参与者，具备良好的支付清算能力，预算支出可以直接面向预算单位和广大供应商等，支付范围不受地域限制；二是TCBS“一点接入、一点清算、资金实时清算、支出即时到账”的特点为人民银行直接办理国库集中支付业务提供了科学、先进的资金清算平台。通过TCBS，人民银行国库部门可以将国库资金支付信息加密处理后直接发送至最终收款人开户银行。这样既防止了代理银行支付、清算环节的截留、占压问题，又将办结时间从原来的2-3天缩减到几分钟。

（二）业务处理快捷顺畅，可以有效降低行政运行成本。人民银行直接办理国库集中支付业务的具体流程为：预算单位提出用款申请→财政部门核定→财政部门向人民银行发送额度信息→财政部门开具支付指令送交人民银行国库→人民银行国库核实→通过TCBS发起支付报文→从国库单一账户直接拨付款项到收款人或用款单位账户。这种“由曲变直”的清算环节，免去了代理银行充当“资金二传手”往返支付、清算、对账的压力，减少了财政选择代理银行、开办业务的费用投入，省去了财政支付商业银行代办手续费和垫付资金的利息支出，为财政部门节约了可观的结算费用，避免了商业银行之间的不正当竞争。

（三）内控制度严密完善，可以有效防范资金风险。一是人民银行国库部门已建立起了一套涵盖岗位设置和权限管理、重要事项审批、重要业务操作、账务核对及事后监督等多项内容的内控制度体系，为防范国库集中支付资金风险提供了基础和保障；二是人民银行负有管理、维护现代化支付系统正常运行的职责，采用人民银行直接办理模式可以在支付系统异常或瘫痪之前做好资金损失风险的防范；三是人民银行的特殊地位使其不需要延压、占用、截留国库资金来补充流动资金、获取利润，这样可有效实现国库资金专款专用。

（四）掌握资金划拨的主动权，可以有效强化国库监管职能。一是人民银行国库可以按照人大批准的预算指标和财政提供的月度支付额度审核每一笔支出的用途明细、金额，可以实时、全方位地监测国库资金的支付时间、对象、用途和金额，可以督促申请部门按照规章制度更加合理合法地使用国库资金；二是人民银行国库部门由事后监督向事前、事中监督转变，财政资金支付结算与监管形成“二位一体”，可以杜绝商业银行代理模式下因国库监督时点相分离而造成的国库资金被转移、挪用现象，从源头上遏制了“第二国库”的产生，为国库资金的安全使用提供有力的保障。

（五）统一管理国库资金，可以有效加强宏观调控。一是采用人民银行直接办理模式后，财政部门只需在人民银行开设国库单一账户，将分散在商业银行的财政资金集中到国库统一存放，避免了大量资金的沉淀、闲置，增加了国库存款余额，可以提高财政部门调度、调剂资金的能力，同时为开展地方国库现金管理创造条件；二是随着预算资金的统一管理使用，预算收支信息由原来的分散存储变为国库集中存储，国库部门可以依托TMIS系统准确地预测国库最佳库底资金存量，配合货币政策做出宏观调控。

三、人民银行直接办理国库集中支付业务模式的设想

人民银行直接办理国库集中支付业务模式就是继续坚持国库集中支付改革的基本原则，仍然使用零余额账户管理方式，将财政零余额账户开设在人民银行，由人民银行通过财政零余额账户先行将资金支付给最终收款人，随后再与国库单一账户进行清算。与现有的商业银行代理国库集中支付业务模式唯一的区别是财政零余额账户开设在人民银行。

（一）前期准备工作

一是在人民银行成立国库集中收付中心，具体负责办理国库集中支付业务。采用财政部门的现有模式，即国库与国库集中支付中心合署办公，实行一块牌子两套人马。二是重新设计国库单一账户体系。针对直接支付与授权支付方式的不同，除了满足直接支付需要在人民银行国库开设“国库单一账户”和“财政零余额账户”，还须在商业银行开设“预算单位零余额账户”，作为人民银行直接办理授权支付业务时使用的账户。

（二）直接办理模式及具体业务流程

1.人民银行直接办理直接支付业务模式及操作流程。预算单位年初制订预算计划，财政部门核定审批后，按计划时间通过财税库银横向联网系统（TIPS）将直接支付额度信息发送人民银行国库部门和国库集中收付中心，同时将直接支付指令电子信息发送至人民银行国库集中收付中心。国库集中收付中心核实后，在额度范围内，通过财政部门零余额账户直接将财政资金支付给最终收款人。TCBS系统日终前将当日实际支付的财政资金由国库单一账户直接划转至财政部门零余额账户，保证财政零余额账户当日余额为零。（具体流程见图1）

2.人民银行直接办理授权支付业务模式及操作流程。预算单位按照年初批复的部门预算和资金使用计划，每月月底前向财政部门申请授权支付的月度用款额度，财政部门核定后在每月月底前通过TIPS将预算单位的月度授权支付额度发送至人民银行国库部门和国库集中收付中心。预算单位在月度用款额度内，自行开具授权支付指令，通过财政部门转人民银行国库集中收付中心。人民银行国库集中收付中心审核无误后，在不超过月度用款额度范围内，通过财政零余额账户将财政资金发送至预算单位在商业银行开设的“预算单位零余额”账户。TCBS系统日终前将当日实际支付的财政资金由国库单一账户直接划转至财政部门零余额账户，保证财政零余额账户当日余额为零。（具体流程见图2）

四、实行人民银行直接办理国库集中支付的建议

（一）加快国库单一账户改革的步伐。一是加强预算外资金管理，将所有预算外资金纳入人民银行国库管理，切实加强预算外资金的收缴和使用管理；二是要加快国库集中收付改革进度，将所有财政资金收、支全部纳入国库单一账户中，实现真正意义上的国库单一账户，为人民银行直接办理国库集中收付业务提供必要的前提。

（二）健全和完善相关的法规制度。一是修订《预算法》、《国家金库条例》及其实施细则，制定统一的《财政国库集中收付管理办法》，赋予人民银行国库部门对征收机关、财政部门、预算单位非法开立过渡性账户的处罚权； 二是制定科学规范的《人民银行直接办理国库集中支付业务的操作规程》等相关制度，明确划分财政、国库、预算单位和商业银行各自的分工和职责，为财政、人民银行科学合理调度国库资金提供操作性比較强的制度依据。

（三）加快部门预算推进进度。一是制定相关的法律、法规，为部门预算改革提供法律保障，改变目前部门预算编制难、出台迟的现象；二是细化部门预算，科学合理地反映财政收支活动，为顺利实施人民银行直接办理国库集中支付业务创造条件。

（四）建设国库监管电子系统。人民银行直接办理国库集中支付业务后，国库监督审核的重点也从简单的对申请划款凭证、额度明细清单审核丰富到了对预算单位提供的资金申请、购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户等的真实性审核和鉴定，国库现有的监督模式难以保证此项业务的运转。应尽快建立包括财政预算支付信息、电子对账等在内的功能完备、科学有效的国库监管系统，实现计算机对源头数据的合法性、相互间关联性、额度指标的监测、校验和控制，实现国库集中支付业务全程动态监测与控制。