乡镇干部的录用与升迁

王永茂

摘要：乡镇干部的录用途径有哪些，升迁途径是怎样的？通过田野调查和文献研究的方法，对于某省一个乡镇干部的录用与升迁进行了描述。研究发现，乡镇普通干部录用呈现出正规化和知识化的趋势，普通乡鎮干部的升迁空间极为有限。乡镇领导干部来源多样化，呈现年轻化、知识化的趋势，其升迁空间较为有限。国家正式制度、地方性正式制度和非正式制度影响乡镇干部的录用与升迁。

关键词：乡镇干部；录用；升迁

中图分类号：D668 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）031-000-02

乡镇干部作为国家政权在基层人格化的体现，这个群体是国家与乡村社会联系的重要纽带，具有重要的研究意义。乡镇干部的录用途径是什么，具体来源有哪些？其升迁途径是怎样的？这些问题事关基层干部的组织建设，具有重要的理论意义和现实意义。本文使用田野调查和文献研究的方法进行研究，2011年、2012年笔者在A省B市C市（县级市）长丰镇进行了田野调查，搜集了一些政府文件。试图通过对一个乡镇政府其干部录用与升迁的描述，展现这一群体的一个历史侧影。

一、普通乡镇干部的录用与升迁

长丰镇2011年共有工作人员75人，编制内71人，临时聘用人员4人。长丰镇应该有行政编38个，事业编44个。实际事业编46人（包括2011年刚刚调走的一位干部），行政编25人，12个领导是正科级或副科级，其他还有行政编享受副科级待遇5个，行政编中其中工勤编1人。①副科级待遇分两种，一种是事业编，一种是行政编。两个人是事业编副科级，除了领导干部有5个副科级行政编一般干部。事业编基本处于满编的状态，行政编则缺编较多。

普通工作人员来源主要有毕业分配、从外乡镇调入等形式。在20世纪80年代、90年代一般都是大中专毕业分配而来，在乡镇合并之后，在清理半脱产干部的同时，在95、96、97年曾大规模进过30多名干部，如97年就进了15名毕业生，当时主要是C市所办的职教中心的毕业生和其他大中专院校的毕业生，既有领导干部的子女，更多地是普通老百姓家庭的孩子。②当时乡镇并不是毕业生乐意去的地方，长丰镇在当时的待遇也是比较低的。2003年、2004年也进过一些大中专毕业生，那一批进的毕业生里边有关系的就比较多了。之后再没有大规模招录过工作人员。C市的惯例是对于各乡镇局的一把手的子女在本市就业都会照顾，可以安排到乡镇局工作，而且都直接给以事业编编制。长丰镇的几位工作不久的年轻干部就是市里某局局长的孩子。行政编的获得需要参加公务员的招考，事业编则由市里统一安排。这就是行政编缺编较多而事业编满编的原因。C市的惯例是担任副科级实职则可以由事业编自动过渡为行政编，副科级实职包括副镇长、组织宣传委员等。在A省实行省市县乡四级联考的公务员考试以来，截至到2011年底，C市尚未通过这一渠道招收过公务员。由于长丰镇干部待遇较好，有许多在外乡镇工作的干部从外乡镇调过来，这在长丰镇的干部中占有较大比重。还有两三名普通年轻干部并未获得事业编，身份接近于临时聘用人员，一般也是家里有关系才得以到镇工作，等待机会获得事业编从而转为正式干部。镇政府还有公益性岗位人员一名。镇里有5、6名大学生村官，有时候在村里，有时候镇里忙的时候调过来在镇里帮忙。

普通工作人员的籍贯一般都是本市而非本镇，也有少数几名干部原籍本镇的，少数干部籍贯为外县市。一般住在县城或者外乡镇的村里或者镇区内村庄里。镇里原先并未配备专车接送干部上下班，配备专车也是近几年的事情。当时干部离家远的晚上就在单位住宿，上一任书记在任的时候要求周一必须所有人在单位留宿，晚上或下村或汇报包村工作。更早的一位镇长为了督促干部下村，要求周一包村干部下村，到村委会用村委会的固定电话给镇里汇报。③

在20世纪80、90年代，镇里很多的工作人员都是半脱产干部，这些半脱产干部一般是本地人，主要来源于村干部。半脱产干部与村干部、乡镇企业管理者之间经常会流动。他们的工资一般由镇财政发放，收入比正式的干部要低一点。当时镇里有一半的工作人员都是半脱产干部。半脱产干部也有获得干部身份的可能，甚至有可能升迁到乡镇领导，有的还升迁到了县里某局的领导。1996年C市乡镇合并的时候，当时工作人员有140多人，96年清理了一批，98年清理了一批。对于被清理人员，当时没有给安置经费，安排到乡镇企业工作或者到地税所做征税协管员，这些被清退的干部因为安置岗位待遇低并没有去就职。④

二、乡镇领导的录用与升迁

从镇领导来源来看，既有从上级部门空降下来的，也有从基层乡镇干部逐渐升迁到领导的。在长丰镇的领导里，有3个镇领导是从上级部门空降下来的，这些干部一般都比较年轻，学历比较高，一般是本科毕业后进入县里某部门，然后在市政府或者组织部门工作，书记、人大主席都曾经给C市领导做过秘书，然后到基层担任领导职务。基层领导一般参加工作都比较早，一般是中专或者大专毕业后就在乡镇工作，逐步升迁到领导岗位的。在级别上，书记、镇长、人大主席都是正科级干部，其他领导一般是副科级，在C市，一般主管计生的乡镇领导工作满三年后、主管武装工作的乡镇领导工作满十年后可以享受正科级待遇。书记、镇长、人大主席是正科级实职干部。长丰镇的人大主席就是由一位主管计生的副镇长转任的，同样都是正科级，担任人大主席不算提拔，属于重用。对于领导干部的任免，镇党委书记并没有直接的决定权，一般需要市党委会研究通过。领导干部任用一般会经过组织程序考察，比如召开镇所有干部、村主要干部、驻镇单位领导干部的大会来民主推荐与评议，这样的会议一般能够保证贯彻上级组织的意图。C市个别乡镇实行公推直选，对于个别副科级领导干部实行差额选举，镇里达到副科级级别的所有干部都可以参选，由镇政府党员干部、村党员干部差额选举，镇领导评价、干部评价各占一定的分值，按得分高低决定谁当选。⑤

对于从基层干部升迁到乡镇领导的干部来说，进一步上升的空间是比较小的，C市各乡镇书记镇长这样的主要领导有一半以上都是从市里空降下来的干部。C市的惯例是副科级干部52岁退居二线，正科级干部54岁退居二线，不再担任领导职务，保留级别待遇等待退休。这是干部年轻化的一种表现。对于乡镇的副职而言，提升为正职或者回到县城担任某个局的领导是下一步升迁的目标。对于书记、镇长而言，回到县城担任某个大局的正职是下一步升迁的目标，长丰镇在C市是经济强镇，书记升迁的空间比较大，前任书记回到县城担任了人事局的局长，更早的书记不乏最终提升到副处级干部的先例。C市有几位副处级干部都曾在长丰镇书记或镇长的职位上历练过。

乡镇领导的籍贯大多都是本市，原籍本市的干部担任C市的乡镇领导一般都会避开原籍所在的乡镇，这基本已经成为惯例。C市很早就曾发文要求乡镇工作人员实行地域回避，“乡镇干部一般不在本籍乡镇工作。乡镇‘七所八站的领导干部不得在本乡镇任职，乡镇派出所、工商所、税务所、物价所、财政所每个单位的工作人员，一般不在本籍乡镇工作”。⑥此类制度可以称之为地方性正式制度。除此之外，还对于包括乡镇干部的本县干部作出规定，实行公务回避和任职回避，如文件规定“在各乡镇、市直各单位中，凡是有夫妻关系；直系血亲关系，三代以内旁系血亲关系，近姻亲关系。三代以内旁系血亲的配偶的亲属关系的不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的单位从事组织、人事、纪检监察、审计、财务等工作”。⑦传统官员回避制度在乡镇的实行表明乡镇政府更多地具备了科层制的特点，也是乡镇政府国家性增加的表现。

本文发现，乡镇普通干部录用呈现出正规化的趋势，干部知识化的趋势比较明显，国家通过地方性的制度建设，使乡镇干部从来源上逐渐摆脱了与本地乡村社会的直接联系，普通乡镇干部的升迁空间极为有限。乡镇领导干部来源上呈现自上而下与自下而上的特征，领导干部也呈现年轻化、知识化的趋势。乡镇领导的升迁空间也较为有限。乡镇干部的录用与升迁受到了国家正式制度、地方性正式制度和非正式制度的影响。总体来看，乡镇政府的科层化和国家性特征越来越强。

注释：

①访谈对象1，镇普通干部.

②访谈对象2，镇普通干部.

③访谈对象3，镇退休干部.

④访谈对象2，镇普通干部.

⑤访谈对象4，镇普通干部.

⑥中共C市委关于实行干部交流、回避的暂行规定（1998年）.

⑦中共C市委关于实行干部交流、回避的暂行规定（1998年）.