试论基层检察院内设机构的改革与完善

(重庆市江津区人民检察院，重庆 402260)

试论基层检察院内设机构的改革与完善

蒋 毅

(重庆市江津区人民检察院，重庆 402260)

推动检察机关内设机构改革，是司法体制改革的重要组成部分，是落实完善司法责任制，建立符合检察权运行规律的办案体系的要求。中央政法委、最高检明确表示今年要推进区县级检察机关内设机构改革，因此依据现行检察机关的内设机构设置和承担的检察职能，探讨内设机构改革设置原则，在司改试点院的基础上，提出完善内设机构设想。

检察院；内设机构;设置原则

党的十八届四中全会以来，中央政法委，最高检相继下发文件，要求推进内设部门的改革，虽然检察机关自恢复重建以来，内设部门的改革就没有停止过，但像现在列为中央深化司法体制改革重要组成部分还是第一次。最高检在落实司法责任中提出：“完善主任检察官办案责任制，建立健全检察机关司法办案组织，科学设置检察机关内部司法办案权限，完善配套制度，落实谁办案谁负责，形成符合检察工作规律、检察职业特点的组织结构、责任体系和运行机制。”①最高人民检察院关于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见 (2015年1月29日)。研究制定地方各级检察院内设机构设置指导意见，明确设置标准，整合相关职能，形成科学合理、规范有序的内设机构体系②最高人民检察院关于深化检察改革的意见(2013-2017年工作规划)(2015年修订版)(2015年2月15日)。。落实完善司法责任，就要改变行政管理模式的内设机构设置，探索符合司法运行规律的办案体系。2016年，我国将重点推进设区市和县级法院检察院内设机构改革试点工作，整合基层司法资源，进一步落实司法责任制，提高办案质效[1]。为此，本文就基层检察机关内设机构的设置作探讨。

一、我国检察机关各内设部门的职责

1998年最高人民检察院关于检务公开的司法文件提出的人民检察院按照法律规定和业务分工设置内部机构，分别承办侦查、审查逮捕、审查起诉等业务，明确规定了检察机关的九个内设部门③关于在全国检察机关实行《检务公开》的决定(1998年10月27日)。，省级人民检察院必设机构为：办公室、政治部、审查批捕处、审查起诉处、反贪污贿赂局、法纪检察处、监所检察处、民事行政检察处、控告申诉检察处、检察技术处、法律政策研究室、行政装备处、监察处。市(地)级人民检察院和县级人民检察院必设机构由省级人民检察院根据工作需要确定④最高人民检察院印发《关于地方各级人民检察院机构改革意见的实施意见》的通知(高检发[1996]16号)。。

控告申诉检察部门(举报中心)除了同其他国家机关的横向联系外，对内还要承担监督制约职责，受理不服人民检察院不批准逮捕、不起诉、撤销案件及其他处理决定的申诉；反向检视对象包括侦查监督部门、公诉部门、侦查部门、民事行政检察部门等，受理不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉；受理人民检察院负有赔偿义务的刑事赔偿案件等工作。

反贪污贿赂部门和反渎职侵权检察部门是检察机关的内设侦查部门，通过办理国家工作人员利用职权实施的犯罪案件，监督和促进国家工作人员依法行政和公正司法。2014年11月，中央批准最高人民检察院改革方案，决定设立新的反贪污贿赂总局。新总局统合原反贪部门、反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门的职能，办案力量进一步增强，最终建成具有强大战斗力、威慑力、公信力、灵敏高效的中国检察特色反腐败专门机构[2]。侦查监督(审查逮捕)部门职责是审查批捕，同时对公安机关的侦查活动进行立案监督和侦查监督。

公诉(审查起诉)部门的职责是审查起诉，出庭支持公诉，同时对人民法院的审判活动实行审判监督。承担检察机关的批捕、起诉职能，监督对象是公安机关，包括检察机关的侦查部门，人民法院。

刑事执行检察(监所检察)部门：对刑事判决、裁定的执行和监管活动进行监督，由于我国的刑罚执行主体有公安机关、人民法院、监狱和社区矫正机构，相应的他们就是监督对象，内容包括公安机关侦查活动和刑罚执行活动的监督，人民法院、监狱、社区矫正机构的刑罚执行活动监督。

民事行政检察部门职责是对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定的监督，与其他业务内设部门横向联系较少的，是检察机关较独立的部门。

检察技术部门为办案提供技术支持，如痕迹鉴定、现场勘验、照相摄相等，一般设在市级以上检察机关，区县级通常设立在办公室，司法体制改革以来，随着信息化的发展，技术部门很多职能已被案件管理部门、司法鉴定中心取代。

纪检监察部门属综合部门，负责查处具有违法违纪行为的检察人员，是检察机关的内部监督部门。党的十八大以后，纪检监察部门的地位和作用进一步提升，党风廉政建设的监督责任更加强大，通过检务督查、巡视、执法监察等形式，强化执纪问责，确保检察权依法行使。

为加强内部监督制约，全国各级检察机关还相继成立案件管理中心，2011年11月，经中央编制办批准，最高人民检察院成立案件管理办公室，对高检院机关案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责[3]。可以说，检察机关每个业务部门都彼此制约，公诉、侦查监督、控告申诉对侦查部门侦查活动的制约；控告申诉对公诉、侦查监督、侦查的制约；刑事执行检察对公诉、侦查监督、侦查办案强制措施的制约；案件管理对侦查、侦查监督、公诉办案期限的制约；公诉对侦查监督的制约；权力的相互制衡保障法律监督职能的顺利实施。近年来，检察机关的内部监督逐步加强和完善，采取一系列的改革举措，第一个标志设立案件管理中心，通过对办案各个节点实施监督控制，实现对程序、期限、法律文书、涉案财物的全程管理和动态监督，使案件管理由事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，增强内部监督的效果。第二个标志是2013年11月全国检察机关部署融办案、管理、统计功能于一体的统一业务应用系统，实现案件管理机制与信息化建设的深度融合，全部办案活动和各类案件纳入全程、统一、实时、动态管理和监督，强化对检察权运行的即时性、过程性、系统性监管。第三个标志是2014年9月启动的人民监督员机制改革，人民监督员选任方式由自己选任，改为外部选任，增强人民监督员履职的独立性、公正性。

二、检察机关内设部门职责权限的特点及不足

从管理学角度，我国的检察组织结构有点类似直线——职能型，既避免权力过分集中于检察长，又避免多头领导，其优点是领导集中、职责清楚、秩序井然、工作效率较高，组织有较高的稳定性[4]。但不同之处在于检察机关的内设部门存在监督制约关系，而直线——职能型组织的部门间协调沟通较少，各自为政。检察机关的组织架构，就是工序，案件从立案到起诉分别由不同部门承担，如公诉部门负责审查起诉，侦查监督部门负责批准或决定逮捕，反贪、反渎部门负责职务犯罪侦查，最大优势在于职能分工明晰，每个部门职能职责泾渭分明，缺点在于内设部门的职责权限不够合理。

首先，业务部门划分标准不一，如有的部门按刑事诉讼程序划分，如公诉、控申；有的按监督职责划分，如侦查监督、刑事执行检察；有的按案件性质划分，如反贪部门和反渎部门；标准混乱造成部门职权缺少整体统筹，通盘考虑，有的职能由多个部门行使，如侦查监督权，是检察机关对公安机关侦查活动的监督。虽然侦查监督职责归口于侦查监督部门，但多个部门都能行使侦查监督权，公诉部门，刑事执行部门，还有控告申诉部门对侦查机关违法取证行为的调查核实权，这种多头监督行为容易引发推诿扯皮，要么没有人管，要么争着管；也有的部门行使多个职能，如刑事执行检察部门，既有侦查权，也有批捕权、起诉权，还有对刑事执行活动的监督权等，显然职能分工不够科学合理。

其次，部门协调配合不够。工序性构造体现分工负责，而非互相配合、互相制约，如刑事案件的批捕权和公诉权分别由不同部门行使，显然是重复劳动，就一个案件，审查批捕的证据和公诉证据并无本质的差异，批捕阶段收集的证据在公诉也在采用，如物证、书证，现场勘验，视频证据等，变化的不过是言词证据，当然，随着案件侦查的不断深入，可能公诉阶段，证据更为翔实。有的地方制定捕诉衔接机制，就是加强侦查监督部门和公诉部门的协调配合。逮捕案件的犯罪情节恶劣，危害后果严重，犯罪嫌疑人具有较强的人身危险性，不逮捕可能诱发严重社会危害后果的刑事案件，如果侦查监督和公诉不加强配合，对重大、疑难、复杂、敏感的案件，证据收集、认定、采信标准不一，就可能出现捕后不诉、撤案，影响司法公信力。

最后，监督制约力度不够。出于案件质量和办案效果的考虑，侦查监督、公诉、刑事执行检察、刑事申诉检察、案件管理部门对侦查部门的侦查对象、行为、措施及活动虽有制约，但更多的是配合，使职务犯罪案件诉得出，判得了。即使是刑事案件，捕和不捕案件的处理也是不同的，对逮捕的刑事案件，公诉和侦查监督部门要密切配合，加强协调，尤其捕后引导侦查机关收集证据，最终定罪量刑。不捕的刑事案件，由于不捕的原因通常就是证据不足、无逮捕必要或不构成犯罪，这几种情形在公诉阶段，分别对应存疑不诉、相对不诉或绝对不诉。实际捕后不诉就是公诉对侦查监督部门的制约，这种制约是建立在案件质量基础上的，制约保证检察权内部运行的公平、公正，内设部门既各负其责，各司其职，又协调配合，有所制约，共同保障案件质量，只注重案件事实真相，追求实体合法，不顾及程序公正和办案纪律，这样的司法瑕疵案件得不到群众认同和满意。

三、司法体制改革下内设部门设置的原则

有学者认为，改革时，各级检察机关内设机构的设置应根据检察机关所拥有的不同职能划分，同时完善内部管理体制。在划分标准上，遵循业务部门与非业务部门分设的原则。在划分业务部门时，应以职能划分为主要标准；在各业务部门内部，则可以根据案件特殊性设立不同处室。这既可避免业务部门设置重合性和复杂性，又可培养各方面案件的业务精英和办案专家[5]。明确地方各级人民检察院及其内设机构的职责，理顺同一检察院内设机构间的关系，适应检察官办案责任终身制的司法改革，以调动检察官工作积极性，内设机构名称要科学、规范，体现司法办案属性。

权责一致原则。有权必有责，内设部门在赋予权限的同时，也要承担相应的责任，责任的存在使权力依法运行，导致内设部门重心不稳。一是要科学合理设定部门的权限职责，权责划分要符合司法运行规律，要制定权力清单，法无授权不可为，法定职责必须为，使每项检察职能运行法治化、精准化;二是做到权责对应，既不能权力很大，责任很小，也不能权力很小，责任很大，每项权限都有责任，数量基本对等，权责保持统一;三是内设部门的职权职责都必须履行，只要有明确规定，不履权是失职，不担责是渎职。

精简效能原则。精简就是减少重复冗余机构，发挥同样功能或作用的部门要合并同类项，尽量做到职责不交叉、重复。一是要分清被精简机构的职权职责，通常被合并的部门具有业务上同质性，职能上的同构性，内容上的同一性，相似度或重合度较高，如果部门职责相异较大，则不要整合。二是要建构新的职权职责。精简后的机构要承担原内设部门的职能，相同的合并了，相异的依然要保留，不能因内设部门没有了，应当承担的职责也无人承担，机构的精简不意味职责的减少，而是强化履职的功效。三是明确精简的目的。精简在于提高工作绩效，内设部门减少与人员调整不是一回事，机构精简是消除九龙治水，使职责更加明晰，内设部门精简要有乘数效应，起到事半功倍的效果。如审查起诉和审查批捕两个内设部门在对侦查监督制约的功能上是一致的，审查对象具有同一性，高度同质性的工作决定机构合并的基础。

分权制约原则。分权制约原则是检察机关内部监督制约的体现。加强内部监督是确保检察权依法正确行使、防止检察权滥用的有效措施。检察机关只有切实加强内部监督，一是内设部门职权要相互制约，绝对的权力导致绝对的腐败，互相制约、互相监督、合理控权，才能正确行使人民赋予的检察权，履行宪法和法律赋予的法律监督职权。二是内设部门的检察人员要相互制约。内设部门合并，不代表制约职能的消失，只是实现信息、数据、资源的共享，同一个案件，审查起诉的承办人与审查逮捕的承办人要分开，查办职务犯罪案件的审录分离、看审分离，保障检察权内部运行的客观公正。三是评价考核要科学合理。内设部门的相互制约决定考核指标存在矛盾，系统评价标准是统一的，制定科学的评价标准和考核指标，有利客观全面反映内设部门工作。

接受监督原则。检察机关既要强化内部监督制约，又要积极主动接受外部监督，这样才能保证检察权的客观公正行使。一是统一对外联系部门，规范处理监督意见。对收集的各种监督信息进行分类、分流、评估、反馈等处理，就有利于对监督意见的办理和回复。这样保证检察机关收到监督线索能及时启动督查程序，并对处理结果及时反馈相关部门和人员，提升工作实效。二是着力构建开放、动态、透明、便民的阳光检务机制，保障人民群众参与司法。对案件事实、适用法律方面存在较大争议或有较大社会影响的案件，实行主动或依申请公开审查、公开听证、公开答复。三是加强法律文书释法说理，完善和落实案件程序性信息查询、重要案件信息发布以及生效法律文书统一上网和公开查询制度，公开司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，充分保障群众知情权、参与权、表达权、监督权。

四、内设部门的改革和完善的设想

检察机关大部制改革，是大势所趋，上海市闵行区检察院从2014年起将16个内设机构按照职能相近的原则“合并同类项”，形成“一局三部”：反贪污贿赂局和刑事检察部、诉讼监督部、综合业务部。长春市九台区检察院将原来16个部门整合为职务犯罪检察部、刑事检察部、民行检察部、控告申诉及刑事执行检察部、检务管理部、检务保障部、政治部、监察部“八部”。深圳市福田区检察院按照大部制模式和“决策—执行—监督”的权力配置模型,形成“343”格局。我们以为，内设机构的合并要符合司法运行客观规律，从现行的内设部门承担的职能，内设部门宜为刑事检察局(公诉、侦查监督、刑事执行检察)；职务犯罪侦查局(反贪、反渎、预防)；民事行政检察局、内部监督局(控告申诉、案件管理、检委会、人民监督员案件监督)；政治部、监察部、检务保障部。对形成共识的内设部门改革不再赘述，仅就设立刑事检察诉讼监督局、民事行政检察局、内部监督局谈点愚见：

(一)刑事检察诉讼监督局

刑事检察诉讼局除了现有的公诉和侦查监督外，还应包括刑事执行检察部门，承担审查起诉、审查逮捕职责，立案监督、侦查监督、审判监督、刑事执行监督，实现对刑事案件全程监督，控告申诉检察承担的对外的部分侦查监督和审判监督职责可以纳入刑事检察局，刑事诉讼监督职能比较完整和系统。

首先，职责配置更加科学。刑事执行检察对公安机关的侦查监督与审查批捕和公诉部门的侦查监督性质是相同的，实现侦查监督职能的方式也是一样，效果和目的是一致的。同时，在刑事执行检察活动中，在押人员再犯罪并不鲜见，以前由刑事执行检察部门人员承担批捕、起诉职能，现在一体化进行，控告申诉承担的对侦查活动违法行为的调查也需要审查批捕、公诉或刑事执行检察部门的配合，而批捕、公诉部门发现侦查活动违法或有非法取证线索的，完全可以自行调查，不需借助控告申诉部门，因此，将对侦查活动违法初查权交予刑事检察部门是符合实际的；控告申诉承担的对生效刑事判决、裁定的抗诉职责，起先是公诉部门承担，后交由控申负责，与未生效的刑事判决、裁定比，对生效的刑事判决、裁定提出抗诉的难度显然更大，而控申部门人员的业务水平不适应从事抗诉工作，所以，审判监督职能回归公诉是正常的。

其次，有利形成监督合力。诉讼监督是检察机关法律监督职能的重要体现，刑事诉讼监督包括对立案、侦查、审判、刑事执行的全程监督，我们说监督不力，一方面是法律规定太原则，监督手段或方式有限，另一方面也是自身原因，不管是公诉、批捕、刑事执行检察，都可行使侦查监督权，但监督的依据、方式、措施或力度不相一致，监督效果也有差异，从而影响检察机关整体的法律监督职能的发挥，如果将三个内设部门合并，形成监督拳头，力度和效果比分散监督好得多。

再次，有利提高监督效力。2012年刑事诉讼法修改增设检察机关新的诉讼监督职能，如强制医疗执行的监督、指定居所监视居住的监督，羁押必要性审查等，检察监督既是刑事执行检察职责，也与审查起诉或批捕部门相关，如刑事执行检察部门在负责羁押必要性审查时，侦查监督、公诉部门应在案件信息上给予配合，提供审查其相关材料[6]，提高检察建议的针对性和实效性；对指定居所监视居住的监督，司法文件规定公诉和批捕部门对决定采取指定居所监视居住的情况实施监督，刑事执行检察对指定居所监视居住的执行情况实施监督，指定居所监视居住的决定的监督由公诉或侦查监督部门实施，执行的监督由刑事执行检察部门实施，如人民法院对无固定居所的当事人采取指定居所监视居住的强制措施，刑事执行检察部门监督执行时，发现决定指定居所监视居住措施不合法，按理应由公诉部门提出，如果刑事执行检察和公诉分属不同阵营，就会降低监督质效。

(二)民事行政诉讼检察局

民事、行政诉讼检察监督之所以独立，就在于监督领域、方式、手段和效果都不同于刑事诉讼监督部门。在刑事诉讼中，检察机关同时履行诉讼与诉讼监督职能，但是检察权受罪刑法定与无罪推定等原则的严格约束，实行最为严格的职权法定。在行政诉讼中，检察机关监督职权尤其是对行政诉讼被告的监督，在监督范围上无须严格遵守职权法定，但这种监督具有较为明显的启动程序的特点。在监督公权力方面，即使没有法律明确规定，检察机关仍然可以就追究违法违纪责任向有关机关提出检察建议。在民事诉讼中的监督职权，既要遵从私法上意思自治和处分原则，也要受职权法定原则的严格约束[7]。党的十八届四中全会强化检察机关的监督职能，虽然部分检察监督职能还处于探索或试点阶段，可预见的是，民事行政检察监督大有可为，因此，民事、行政诉讼检察监督未来可以分为民事诉讼检察监督、行政诉讼检察监督和司法监督。

首先，监督领域扩大，以前的民事行政诉讼监督，局限于法院审判活动，现在扩大到民事调解和民事执行领域，将来还会延伸至部分行政领域；监督对象不但有法院，还包括部分行政执法主体。

其次，监督职能增加。党的十八届四中全会决定完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。这种监督制度既不同于行政诉讼监督，也不同于查处失职渎职犯罪的刑事监督，是全新的监督领域，需要探索试点，完善相关立法。一是建立检察机关发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度和行政机关纠正违法行为的反馈机制。二是为受到违法行政强制措施侵害的当事人提供便捷的司法救济途径。

再次，监督力度加强。近年来，检察机关开展的民事行政诉讼检察监督活动，维护了司法公正，得到人民群众和学界的肯定，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法增强检察机关的监督手段、方式、措施，这既是让民众在每一起案件中感受到司法的公平正义的目标要求，又对检察监督提出新的期望，检察机关要回应民众对司法公正的期待，就必须提高民事行政诉讼监督的质量和效果，使法律得到正确实施。

(三)内部监督局

加强内部监督是坚持和完善中国特色社会主义检察制度、保证检察事业科学发展的必然要求。加强法律监督是检察机关的立身之本，加强内部监督是检察机关的发展之基。不重视对自身的监督，必将损害检察事业的发展，甚至动摇检察制度的根基，法律监督也就不会有公信力。因此，设立内部监督局体现监督者更要接受监督的权力观。

首先，是回应社会关切的需要。长期以来，社会就有谁来监督监督者的声音，正人必先正己，监督别人首先得监督好自己，为加强自身监督，中纪委设立纪检监察干部监督室，检察机关也应设立内部监督局，增强司法公信力。

其次，是整合内部监督资源的需要。检察机关的控告申诉部门、案件管理部门、研究室、办公室、纪检监察部门都承担着内部监督制约职能：控告申诉部门对不逮捕、不起诉、撤案等检察机关的决定的审查；案件管理部门对案件受理、评查、监管，接待律师及当事人，公开查询法律文书；组织人民监督员监督评议职务犯罪案件；检委会对内设部门办理的疑难、复杂、敏感案件的研究讨论；纪检监察部门的错案责任追究、廉政风险防控；但各司其职的监督使得信息、数据、资源不能有效共享和对接，部门制约职能碎片化，加上层层审批的行政管理模式，弱化监督机制功能。

再次，是优化检察职能的需要。案件管理部门和控告申诉部门本质都有反向检视的纠错功能，只不过案件管理部门纠错是进行式，而控告申诉纠错是完成式，同时两个部门都是检察机关对外接待窗口和平台，承担着通过检察服务大厅和门户网站等互联网平台实现接待等候、业务咨询、控告举报申诉受理、律师接待、视频接访、行贿犯罪档案查询、案件信息查询等功能的检务公开职责。

最后，是名实相符的需要。现在很多地方设立的业务管理部、综合业务部或检务管理部等，实质承担内部监督制约职能，如深圳市检察机关专门设置业务管理部，负责案件质量评查、案件流程监控、案件督察、提交检委会讨论案件审查、人民监督员监督案件办理及案件管理等日常业务，进一步突出案件管理的地位和作用。这里的业务管理部包括原案件管理部门的职能和研究室、纪检监察、人民监督工作部门的部分监督职能，而业务管理或综合业务的名称并不能概括内部监督部门的本质，使人有雾里看花的感觉，有人可能会认为业务管理主要体现案件管理职能，但案件集中管理实质就是加强内部制约，因此，业务管理改名为内部监督更显得实至名归。

[1]周斌,蔡长春.今年重点推进县级法检内设机构改革[N].法制日报,2016-01-23(2).

[2]草重.新反贪总局何以赢得公众信任期待[N].北京青年报,2016-01-03(A02).

[3]徐盈雁.高检院成立案件管理办公室[N].检察日报,2011-11-02(1).

[4]顾琴轩.组织行为学[M].上海：格致出版社,2014：362.

[5]季美君.中澳检察制度比较研究[M].北京：北京大学出版社,2013:43.

[6]高景峰,杨雄.新刑事诉讼法强制措施解读[M].北京：中国检察出版社,2012：212.

[7]江必新.民事诉讼新制度讲义[M].北京：法律出版社，2013：351.

[责任编辑:陈 晨]

2017-01-03

蒋毅(1971-),男，重庆梁平人，检察员。

D916.12

A

1008-7966(2017)02-0128-04