新中国成立以来农村土地流转政策的演进

邓 磊1，张业振

(1.湖北民族学院 马克思主义学院 湖北 恩施 445000；2.武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

新中国成立以来农村土地流转政策的演进

邓 磊1，张业振2

(1.湖北民族学院 马克思主义学院 湖北 恩施 445000；2.武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072)

新中国成立以来的农村土地流转政策演进大致经过了“允许—禁止—重启—规范”四个时期：第一个时期,从土地改革到农业社会主义改造完成，农村土地从农民所有过渡到集体所有，农村土地流转是受到政策允许的；第二个时期,从人民公社到早期家庭经营，农村土地经营方式发生了的巨大转变，但土地流转始终受到政策禁止；第三个时期,从20世纪80年代末到党的十七大之前，农村土地流转政策逐步得到重新实施并走向法制化；第四个时期,党的十七大以来，党和国家以中国特色农业现代化为基础，从城乡发展一体化的高度来规范农村土地流转市场，不断提高其市场化水平。我国农村土地流转政策演进表明，农村土地流转政策调整必须遵循生产力与生产关系相适应的规律，必须坚持社会主义公有制，必须尊重农民的意愿。

土地流转；政策；农村

土地是农民的“命根子”，其政策的变化不仅与农民的切身利益息息相关，而且事关整个中国改革、发展和稳定的全局。中国共产党正是抓住了这个“命根子”，适时制定和调整土地政策，从而赢得广大农民群众的拥护，领导全国各族人民建立了中华人民共和国，开创了中国特色社会主义伟大事业。新中国成立以来，农村土地流转的政策演进大致可以分为“允许—禁止—重启—规范”四个时期。

一、允许土地流转经营时期(1949-1956)

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，要求“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”[1]3，为发展农村生产力和实现国家工业化创造必要的条件。这就要求，在已经完成土地改革的地区，必须保护好农民已得的土地所有权；而尚未实行土地改革的地区，必须实现耕者有其田。因此，一场旨在建立农民土地所有制的土地改革运动就在全国范围内(少数民族地区除外)轰轰烈烈地展开了。为切实保证土地改革的顺利进行，1950年中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》。到1953年春，大陆地区的土地改革基本完成，农民土地所有制得到了基本确立，延续二千多年的封建地主私有的土地所有制被彻底废除了，“耕者有其田”的夙愿终得以成真，农民成了土地名副其实的主人，拥有了自由经营土地的真正权利。在此期间，党和国家虽然没有明确提出和使用“土地流转”的概念，但在政策上是允许农民以互换、买卖和出租等形式流转土地的。按照《中华人民共和国土地改革法》第三十条的规定，人民政府为保障农民土地权利必须给他们颁发土地所有证，“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”[1]3431954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的新中国的第一部《中华人民共和国宪法》第八条明文规定“国家依靠法律保护农民的土地所有权”[2]。宪法保护农民土地所有权，实际上是对农民土地使用权的保护，也是对农村土地流转的承认。因为这部宪法中并没有出现限制或禁止土地买卖、出租等流转形式的表达。

农民分散经营难以克服完善农业基础设施和抵御自然灾害等缺陷，不利于形成农业规模效应，难以提高农业生产能力，也不利于国家工业化的实现。因此，在确立农民土地所有制以后，就“应引导农民逐步地按照自愿和互利的原则，组织各种形式的劳动互助和生产合作”[1]9，转变农村土地的经营方式，变农民个体经营为集体经营，通过变革生产关系来促进生产力的发展。事实上，一些地方的农民已经自发形成了简单互助组、常年互助组和土地合作社的生产互助合作形式。其实，这正是允许土地流转带来的结果，提高了农民的生产积极性和创造性，促进了农村生产力的提高。社会主义最终要消灭私有制，农民土地私有制只是新民主主义时期的“缓兵之计”，随着新民主主义向社会主义过渡，农民土地所有制也必然会被抛弃。为了早日进入社会主义，1951年中共中央印发了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》，对进行互助合作的必要性、发展前途、基本原则、主要形式、需要克服的错误思想以及注意的问题等都做了比较详细的说明。1953年中共中央正式颁布了《关于农业生产互助合作的决议》，指导全国的农业生产合作化。1955年党的七届六中全会(扩大)通过了《关于农业合作化问题的决议》，估计农业合作化的社会改革的全国高潮即将到来。同年11月全国人民代表大会常务委员会第二十四会议通过了《农业生产合作社章程草案》。1956年全国人民代表大会常务委员会第三十三会议把这个章程草案直接升级为正式章程。同年6月第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，对农业领域的社会主义改造起到了重要的推动作用。截止到1956年底，全国约有87.8%的农户加入了高级合作社。此时，虽然明确要求入社农民必须将私有土地以及其他一些主要生产资料转化为合作社集体所有，但社员自愿退社或者被取消社员资格，决定离开合作社进行单独生产都可以带走其入社时的土地，或者获得同等数量和质量的土地。[3]407因此，从当时的规定来看，那些没有入社或者退社农民仍可以自主经营土地，农村土地流转仍是受到政策允许的。

二、禁止土地流转经营时期(1956-1987)

农业生产合作化的迅猛发展导致农村土地政策激进。在高级合作社的基础上片面追求生产规模的扩大和公有制成分的提高，建立了超越当时生产力水平的人民公社体制，要求农村土地必须采用集体统一经营的方式，禁止任何形式的土地流转。1957年8月，《中共中央关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》就将合作社优越性问题作为第一个中心问题提出来了，为进一步扩大合作社规模做了准备。1958年4月，中共中央政治局批准了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》，这是发起人民公社化运动的前奏。8月，毛泽东亲审的《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草案)》公布。简章第五条规定：社员转入公社必须全部交出自留土地，并将其他私有生产资料转变为公社所有。[4]95这个简章一出，全国各地纷纷效仿。同月发布的《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》正式决定将小社并成大社，在全国农村地区开展人民公社化运动，普遍建立人民公社体制。9月，中央农村工作部《人民公社化运动简报》第四期就公开宣布：全国已有90.4%的农户参加了人民公社，全国基本实现了农村人民公社化。[4]8412月，党的八届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》，对人民公社的重大意义给予了极大肯定。此时，全国共改组成了二万六千多个人民公社，参加人民公社的有一亿二千多万户，已经占到全国各民族农户总数的99%以上了。[4]1101962年9月，党的八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例(修正草案)》，其第四章第二十一条规定：生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。[4]634紧接着，1966年爆发了“文化大革命”。在“文化大革命”的舆论空间内，进行土地流转会被首先定性为是资本主义的东西，与社会主义公有制是格格不入的，必然遭到打击，甚至是“杀身之祸”，农民根本不可能突破这条红线。因此，在这个动乱的时期，农村土地流转既在政策上没有空间，也在实践中没有可能。

1978年，党的十一届三中全会抛弃了“阶级斗争为纲”的错误方针，转向以经济建设为中心，这是中国发展历史上的一个关键转折。但此时的中央还无力改变人民公社体制，只在某种程度上进行了微调，并没有从根本上打破，依然禁止土地流转。这次会议通过的《农村人民公社工作条例(试行草案)》依然规定：农村土地(包括宅基地)一律都不准以出租、买卖的形式进行流转。[4]9711979年9月，党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》对于恢复农村生产，解决全国粮食问题有着十分重要的作用。但是，这份文件仍然是以人民公社体制为基础的改革，并没有放松对土地流转的禁止。1980年9月，中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，其第六部分重申了不准进行土地买卖的政策禁令。[5]1982年1月，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，文件虽然从国家高度肯定了联产承包责任制，允许农村变集体统一经营为家庭分散经营。但是，农村土地流转仍然受到禁止，仍然不准社员以买卖、出租或转让的方式经营承包地。[6]97-98同年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》明文规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法土地转让。”[7]这样一来，土地流转就被定义为一种非法行为了。1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》虽然标志着人民公社体制的结束，但仍然禁止农民以买卖或出租的形式经营自留地、承包地。[6]1981985年的《中共中央 国务院关于进步活跃农村经济的十项政策》和《中共中央 国务院关于一九八六年农村工作的部署》也并没有出现允许土地流转的转向。

三、土地流转政策的重启与法制化时期(1987-2007)

随着改革开放的深入，我国农村土地流转政策由“禁止流转”逐步变通为“有条件允许转让”，放宽了对农村土地流转的政策限制。1987年1月，中共中央政治局通过了《把农村改革引向深入》的决议，这是中央重新启动农村土地流转政策的一个重要标志。中央开始放开政策禁令，允许农民将自己不耕种的土地转包其他农民。当然，这必须经集体同意后方可实施，并且不得私自改变土地用途。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“出租”形式排除在宪法禁止行为之外，说明“出租”这种流转形式已经不再受宪法的禁止，至少获得了新宪法的一种默许。同时，修订的宪法还增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”[8]这个规定。这是土地流转在法律表达上的关键一步，从宪法高度提出“使用权”，并规定可以依法进行转让，这就为在坚持土地公有的基础上进行土地流转提供了宪法依据。同年12月，第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议对《中华人民共和国土地管理法》也做了部分修改，其第二条第四款就规定：国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。[9]1993年11月，党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也只是对土地使用权的出让和改变等问题进行了一些原则性的规定。[10]同时，由于自然灾害、水土流失等生态问题频发，以及非农用地大量增加，致使耕地锐减，国家开始实行严格的土地用途管制，以保护和稳定农村耕地数量，保证粮食安全。1998年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议再次修改了《中华人民共和国土地管理法》，首次提出“土地用途管制”，明确规定土地流转不得改变土地用途，特别限制农用地用途。[11]

农村土地流转虽然重新得到了政策允许，但是一直苦于没有具体政策，特别是具体的法律法规予以保障，流转主体的权益因而得不到法律的有效保护，流转行为也自然难以顺利进行。直到2002年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，才专门对土地承包经营权的流转问题进行了基本规定。该法第十五条规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。同时，该法第三十四条又规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。[12]因此，农户才是土地承包经营权流转的主体，土地流转不能违背农民意愿，不能损害农民利益。2007年3月，第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，将土地承包经营权明确解释为一种用益物权，以保护农民流转土地的权利，提高土地流转的成效。同时，农业部为具体推动农村土地流转，做好管理和服务工作，先后审议通过了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》等部门规章。几年时间内，国家法律法规相继诞生，基本做到了有法可依，逐步走上了法制化。但不得不承认，由于各项法律法规之间缺乏协调统一，导致法律法规的界定不够清晰、执法不顺，因而现实的土地流转是很难成功的。单就流转方式而言，各项法律法规对此的规定和解释就不尽一致。例如，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条将“转包、出租、互换、转让”等列为保护形式；而《中华人民共和国物权法》第一百二十八条保护的却将“转包、互换、转让”等列为保护形式，却没有包含“出租”这个重要的流转形式。这些法律法规存在表达上的差别，而又无统一的司法解释，这势必会影响土地流转的成效。

四、土地流转规范化发展时期(2007- )

20世纪80年代末就重新允许农村土地流转，21世纪伊始也出台了一些法律法规，但总体而言，农村现实中土地流转的成效并不理想，土地流转市场并不活跃。一个非常重要的原因就是，前期的农村土地流转往往只是就农业或农村本身来进行的制度设计，缺乏城乡发展一体化的顶层设计。党的十七大以来，党和国家以中国特色农业现代化为基础，从城乡发展一体化的高度来规范农村土地流转，不断提高其市场化水平。党的十七大报告提出要在坚持农村基本土地经营制度的基础上，努力建立健全土地承包经营权流转市场，走中国特色农业现代化的道路。[13]18明晰产权是产权进入市场交易的基本前提，土地流转也必须以确权为前提。2008年10月，党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，要求搞好农村土地确权、登记和颁证工作，建立健全农村土地承包经营权的流转市场。[13]674同时，这个决定还指出：允许农民将土地承包经营权以转包、出租、互换、转让和股份合作等形式进行流转，以发展多种形式的适度规模经营。[13]6752013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，拓展了农村土地流转规范化的政策空间。这个决定就赋予广大农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押和担保权能，鼓励承包经营权通过公开市场竞争向专业大户、家庭农场和农业企业等多个农业经营主体流转。[14]40当然，这里似乎还是存在一个重要矛盾：按照农民的一般逻辑，很容易推出“土地承包经营权流转就意味着失去承包地”的结论，农民担忧自己会失去具有生产和社会保障意义的土地。事实上，也的确存在这样的流转风险和缺陷。既然这样，怎么处理好土地承包经营权流转与永久承包的关系，保证土地流转不会影响或破坏农民对土地的永久承包，降低流转风险、维护社会稳定呢？2014年1月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，单独提出了“经营权”的概念，不在使用笼统的“承包经营权”，实际上就是将土地承包经营权进一步明确划分为承包权和经营权。[15]这样一来，农村土地所有权仍然归集体所有，承包权仍然永久归农民所有，经营权可以进入市场进行流转，形成了所有权、承包权和经营权“三权分立”的格局。后来，中央政策文件中就直接用“经营权”代替了“承包经营权”。同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，分别从总体要求、稳定土地承包关系、规范流转、培育新型主体以及建立健全服务体系等五大方面对农村土地经营权问题进行了分析和论述。[16]2015年的中央一号文件《中共中央 国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》再次强调：要引导和规范土地经营权在市场中的有序流转，通过创新规模经营的具体实现形式，为实现中国特色农业现代化创造条件。[17]

中国特色农业现代化是与工业化、信息化、城镇化“四化同步”发展的[18]，不能只强调某一个方面内容，必须从城乡发展一体化的高度来整体谋划改革，来规范农村土地流转市场。党的十八届三中全会强调市场在资源配置中的决定性作用，允许农村集体经营性建设用地产权以出让、租赁和入股的形式参与流转市场，使农村土地能与国有土地一样平等的进入流转市场，平等的形成流转价格，不搞两个市场，要实现同权同价。同时，不断培育和完善土地租赁、转让和抵押的二级市场。[14]29通过建立健全城乡建设用地的统一市场，从而使广大农民在土地流转中获得更高的财产性收益，有平等机会共享改革发展的成果。随后，2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确要加快建立就集体经营性建设用地的制度建设，保障产权能够顺利流转，公平分配增值收益。同时，进一步完善城乡建设用地“增减挂钩”的试点工作，切实在保证耕地数量不减少的基础上提高土地质量。[15]中央将土地流转改革的“三条底线”原则进行了修改，从开始的“土地集体所有性质不得改变、土地用途不得改变、农民土地承包权益不得损害”，修改为现在的“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”，去掉了“不得改变土地用途”这个“一刀切”的规定，而采用“耕地红线不突破”来代替，实行18亿亩耕地红线总量控制，这就为土地流转在规划范围内进行市场交易提供了更广阔的政策空间。当然，这也必须界定好集体所有权、农户承包权与土地经营权之间的关系，不然在现实流转过程中还是会带来不少麻烦。随着全面深化改革的推进，2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2月，中共中央、国务院印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，2015年2月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。这些文件的出台，推动了农用地、宅基地和集体经营性建设用地的协同改革，切实保证了农村土地流转的法律能够有效运行，有利于促进城乡一体化发展。

新中国成立以来，我国农村土地流转政策60多年的历史的演进，反映了我国农村生产关系的变迁过程。纵观我国农村土地流转政策的变化，我们认为，无论农村土地流转政策如何变化，决定一个时期土地流转政策要做到“三个必须”：一是必须遵循生产力与生产关系相适应的规律。推动农村土地流转政策演进的根本动因是生产力的变化，生产力的变化要求有其相适应的生产关系，这就促进了农村土地流转政策的调整。随着科学技术的不断进步，农业生产力水平会不断提高，我国农村土地流转政策还将不断调整。二是必须坚持社会主义公有制。农村土地流转并不是要回到农民土地私有制，而是在坚决保证土地公有制的前提条件下，不断创新社会主义公有制的具体实现形式。我们不能把当前农村土地流转错误地理解为土地私有化的过程，而应理解为公有制具体实现形式的创新过程。三是必须尊重农民的意愿。农民是农业生产力中最活跃的因素，只有符合农民意愿的土地流转政策才能把农民的积极性调动起来，才能推动农业的发展。

[1] 中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编(第1册)[M].北京：中央文献出版社，1992:3.

[2] 中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编(第5册)[M].北京：中央文献出版社，1993:520.

[3] 中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编(第8册)[M].北京：中央文献出版社，1994:407.

[4] 国家农业委员会办公厅.农业集体化重要文件汇编(下)[M].北京：中共中央党校出版社，1982:95.

[5] 中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编(上)[M].北京：人民出版社，1982:508.

[6] 中共中央文献研究室.新时期经济体制改革重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，1998:97-98.

[7] 中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2011:189.

[8] 中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2011:183.

[9] 全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定.[EB/OL].(2000-12-10)[2016-07-15]http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_9515.htm

[10] 中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编(上)[M].北京：人民出版社，1995:528-529.

[11] 中华人民共和国土地管理法[EB/OL].(2010-01-13)[2016-07-15]http://www.zhb.gov.cn/ztbd/rdzl/2010sdn/zcfg/201001/t20100113_184226.htm.

[12] 贾春旺.中华人民共和国法律通典(第31卷)[M].北京：中国检察出版社，2006:105.

[13] 中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2009:18.

[14] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2013:40.

[15] 中共中央 国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[EB/OL].(2014-01-19)[2016-07-15]http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2574736.htm.

[16] 中共中央办公厅 国务院办公厅.关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见[EB/OL].(2014-11-20)[2016-07-30]http://news.xinhuanet.com/2014-11/20/c_1113339197.htm.

[17] 中共中央 国务院.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[EB/OL].(2015-02-01)[2016-07-30]http://money.163.com/15/0201/19/AHD3KP9Q00251OB6.html.

[18] 邓磊.中国共产党农业现代化理论演进初探[J].江汉论坛，2013(12)：19.

责任编辑：刘伦文

2016-12-15

国家社科基金项目“中国特色社会主义民生思想研究”(项目编号：12XKS022)。

邓磊(1965- )，教授，法学博士，硕士研究生导师，主要研究方向为中国特色社会主义理论与实践、农业现代化问题研究；张业振(1990- )，博士研究生，研究方向为思想政治教育理论与实践、中国农村问题。

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1004-941(2017)01-0130-05