边界模糊的治理：集中农转居社区的类单位化自治之路——基于对山东省M社区的调查研究

刘伟红

（山东师范大学，山东济南 250014）

·社会建设研究

边界模糊的治理：集中农转居社区的类单位化自治之路
——基于对山东省M社区的调查研究

刘伟红

（山东师范大学，山东济南 250014）

集中农转居社区是我国快速城镇化发展的独特现象之一，具有明显的过渡性特色，亦发展出一些富有实践与理论价值的社区治理类型。M社区的社区治理模式将政治自治、经济自治、社会自治统合于边界模糊的类单位化治理格局中，这种治理格局的形成有其独特的发展逻辑，集体性事件、身份确认、混合式治理接续建构着这种混沌化的治理格局。由于这种治理格局深嵌于我国尚未完全去单位化的社会背景之中，加之其社会转型的缓冲器作用，类单位自治模式仍有阶段性的发展空间。

边界；治理；社区；自治；类单位化

一、问题的提出与个案简介

改革开放以来，我国经济社会管理的多项影响广泛的制度设置都被作为改革的对象而日渐走入历史的深处，单位制是其中之一。单位制被认为是计划经济时代的产物，是与市场经济相对立的。因此，在城市社区出现社区组织的边缘化单位形态时，理论界更容易将其视为历史遗留问题的变形。但是随着我国城镇化的推进，新出现的农转居社区，特别是以山东为代表的北方社区却表现出强烈的“单位化”趋势。在村民已经基本脱离了土地的束缚，职业结构日渐多元化的当下，农转居社区组织却热衷于特殊化本村居的利益，在村居内部，建立小而全的社区照顾体系，俨然一副恢复“单位福利”的态势。这种发展态势在20世纪末期已有明显迹象。但是学界和实践界仅是将其作为经济现象加以分析，或者将经济现象和政治现象、社会现象进行人为的分割,未曾从中看到社区自主治理的价值。

在徐勇等人积极探索村民自治发展路径时，他们也未能将政治自治、社会自治、经济自治统合起来，在社区治理的道路上走得更远。正是因为如此，尽管现在形势有所改观，学界仍有人认为“村民自治”已经走到了尽头，2016年7月9日-10日在上海召开的“乡村建设与文化主体性的反思”学术研讨会上，更有学者提出由于没有足够的资源支撑而应该以“治理”取代“自治”。

集中农转居社区是介于城市社区与农村社区的过渡性的社区治理形态，这种治理形态最终会以何种形式实现治理的均衡，取决于当时、当地政治、经济、社会力量的博弈结构。在20世纪90年代，李培林所研究的羊城村已然带有明显的“单位化”色彩。但是迄今为止，学界尚未有对集中农转居社区“单位化”的治理价值做出系统的理论分析。在笔者对江浙一带的社区调研中，集体资产的股份化已经将“单位化社区”消弭于历史发展之中，看起来确实是在验证“单位制”已经过时的观点。但是在笔者调查的山东数个集中农转居社区中，却存在明显的“类单位化”倾向，这种倾向非但没有弱化社区治理的效果，反而在政治自治、社会自治、经济自治上统合于边界模糊的治理结构中，并为社区的稳定发展提供了良好的组织基础。那么，社区的“类单位化”与“自治”之间到底存在怎样的关系呢？

带着上述疑问，课题组持续跟进了山东省济南市M社区的农转居发展进程。M社区位于山东省济南市东部，由N村拆迁而成，紧邻ZY街道办事处，胶济铁路、济青公路纵贯东西，S244线横穿南北，交通极为便利。社区占地18万平方米，楼房30栋，篮球场、图书室、书画室、乒乓球室、健身房等设施齐全，现在居民入住工作已经全部完成。社区人口约5000人,结构多元，常住人口以原村拆迁人口为主，兼有部分铁路、公路职工和外来务工人员。M社区的治理结构表现出明显的一体多元色彩，虽然社区在街道的指导之下，兼有自治与行政的双重角色，但是社区却在跨边界治理的过程中呈现出新的自治结构。

二、政治、经济、社会力量的统合：M社区的类单位化自治之维

“单位”在中国话语体系中蕴含着丰富的内容，因此，当它被介绍到西方时，“unite”的翻译已经不能概括其内涵，学者们最终的选择还是音译的“Danwei”。在国内学者已经把“单位制”归为历史遗留问题的当下，在比较视野中，西方学者更偏向于认为我国的单位制仍是社会控制的重要方式。[1]笔者以为，虽然单位制确乎不再是我国完整统一的政治社会统合方式，但不能否认其仍是社会各类资源调配的重要制度形式之一。

本文使用“类单位化”一词表达M社区的治理状态，其主要原因在于M社区在全方位“照顾”社区居民的政治权利、集体经济收益与生活休闲所需时，却不能解决大部分“单位成员”的主要经济收入来源问题，“单位成员”的职业结构多元而分散。社区虽然部分涉入市场化经济领域，但是这些活动的主要目的不是将社区组织发展为纯粹的经济性组织，并使社区成员在这一组织内获得职业身份，而是为了解决社区的公共问题及扩大社区居民的生活福利。因此，M社区独特的治理方式才更值得关注，正如埃里克森所言“世界偏僻角落的事件可以说明有关社会生活组织的中心问题”。[2](p1)参考曹锦清转述美国记者巴特菲尔德的话：“中国的单位作为一个健全的体系，不仅发挥着社会和经济功能，而且发挥着治安作用。”[3](p67)本文“类单位化”的治理也将从政治、经济、社会三个方面展开。

（一）政治自治的典型呈现：居民参与的深度切入。

在村居场域中，最为典型的政治事件莫过于村居书记、主任的选举与罢免。《中国共产党党章》《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国居民委员会组织》都规定了村居书记、主任的具体选举方式。在具体实践中，各省也在选举年制定村居“两委”换届选举的具体指导流程，山东省亦不例外。但是,就M社区而言，其现任书记并不是社区党员选举的结果，而是出于街道的任命。其原因在于，M社区原支部书记滥用职权，侵害社区整体利益，被社区居民代表及党员代表“驱逐”。这一集体行动最终获得街道党组织的支持，并以组织名义任命了新的书记。新书记于2012年6月上任，此后在社区整体利益维护上获得了居民的高度认可。在访谈中，多数居民都谈到“没想到新任书记是这么厉害，真是全心全意为社区着想”。但是由于新任书记的组织关系不在社区，在2014年底的两委选举中，其不能参加社区党支部的选举，这就意味着他可能不再继任社区的支部书记。笔者全程参与了M社区党支部的选举过程，目睹了M社区居民政治参与的行动能力：当街道组织部门宣布支部候选人不包括现任书记时，在场的社区党员立即表达了强烈的质疑，在街道组织部门尽力安抚之后，选举按既定组织程序完成，但是在最终选举结果落幕之时，党员们的情绪再次变得异常激烈，选举现场一片混乱，情绪激动的几位资深党员强烈表达了他们一定要找街道书记讨论此事的主张。此后，在社区居民代表的支持下，社区党员代表集体向街道组织部门请愿，要求现任书记留任。这一集体行动最终获得街道组织部门的支持。

虽然社区现任书记获得居民的高度认可，但是社区主任却另有人选，社区内主要干部的姓氏分布也较为分散，可见，M社区的自治组织权力分布状态并未因为书记的高号召力而出现高度集中的状态，避免了克罗齐耶所说的“生产人为的权力到一种无法容忍的程度”。[4](p12)

（二）经济自治的确立：社区集体经济的发展。

20世纪80年代，随着人民公社的解体，全国各地众多的村办集体经济被吃光或卖光，村居经济自治的基础性条件被破坏。部分富有远见的村级组织则在土地包干之后保留了村办企业的集体经济性质，并获得了良好的发展，如王颖笔下的大沥镇、水镇[5](p2)等。M社区则没有大沥镇、水镇那样的际遇，村办集体企业多在20世纪八九十年代卖给了私人，不过，由于村庄距离镇中心较近，村集体建设用地的出租价格相对较高，于是也积累了部分集体资产。但是由于村居组织对集体资源市场化认识不足，集体经济一直在低水平徘徊。近年来，随着村庄拆迁安置的完成，社区对集体资源的市场价值进行了重新评估，先后在土地出租与地上附着物归属权谈判、村居集体道路使用权出租、村居集体所有商铺出租等问题上获得突破性进展。2012年底，村两委与中国石化展开谈判，最终获得村集体土地上加油站的所有权，并与中国石化山东石油分公司达成出租协议，此项协议使加油站的年租金由原来的2万上升为当下的50万，这一事件大大增加了社区对集体资产价值的信心，在2014年春与山东RX公司达成管道使用协议，一次性获得25万使用费；同期，与中国移动济南分公司达成场地使用协议，获得场地使用费13万/每年，与山东云D公司达成农作物遮阴补偿协议，一次性获赔19万人民币；同时拆迁后每年的集体商铺出租也为成为社区集体收入的重要来源。

为了进一步增加社区的集体性收入，M社区还自办了小型的自来水公司，满足本村居及周边社区的生活用水；注册成立了村居所有的物业公司，经营社区物业并对外提供物业服务，其中街道养老院的物业服务就是其对外服务的代表之一；自办无公害绿色蔬菜小型基地，供给本村居及外来居民消费；成立小型工程队，为本社区及周边社区提供道路维护与公共基础设施的基础性维修工作。上述项目的收入主要用于维持社区的日常公共事务支出。可以说，社区自主经济的发展在一定程度上保障着社区的独立治理能力。

（三）社会自治的推进：公众募捐与集体娱乐。

帕特南在《使民主运转起来》一书的序言中提到“世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动”。[6](p1)俞可平认为“社会自治是人民群众对基层公共事务的自我管理，其管理主体是社会组织或民间组织，它是一种非政府行为，是基层民主的重要实现形式”。[7]M社区的社会自治典型的表现在两个方面：其一是社区居民的捐助、捐赠活动，在调查中我们发现，社区中有许多公有设施标有“捐赠”字样，包括社区随处可见的分类处理垃圾桶及24小时在社区中巡逻的小型电动巡逻车。在与社区书记的访谈中，笔者数次询问社区公共事务投入的资金来源问题，书记的回答都是“募捐”。可见，社区居民对于社区发展的关切已经体现在行动中。其二是集体性文娱活动的高参与率和持续性，M社区有两处室内的公共活动场地，一处是为中青年人设置的，另一处则是为老年人设置的，两处活动场地都有专门的管理员，场地内的各种健身器材、运动器材、棋牌桌等都是社区完成拆迁后集体购置的，这些设施的存在使社区原来的社会交往网络得以延续，同时也增加了新的社会监督平台。正是由于社区内人际网络的延续，每年春节前夕，社区组织的各类集体性运动、娱乐、竞赛项目，才能连年举办，且与典型的城市社区青年人缺位参与的情况形成鲜明对比。

作为分析的维度，政治、经济、社会的自治是并行推进的，但是作为社会实体的存在，M社区的治理形态又是完全一体化的。这种一体化既表现为三者的相互渗透又表现为三者的相互推动。以笔者的观察来看，已经不能明确区分因果关系中谁在前谁在后。可以明确的是这种治理状态不是建立在产权清晰的基础之上的，亦不是建立在公域与私域的清晰划分之上的，它表现出的是某种程度的混沌治理状态，这种混沌治理没有考量公共产品的属性及供给规律，而是深陷于社会治理的历史逻辑之中。

三、边界模糊的治理：M社区的类单位化社区建构逻辑

帕特南在归纳新制度主义的共识时提到：“历史是重要的，因为它是路径依赖的：首先出现的事件（即使它在某种意义上是偶然的）为后来发生的事件设定了条件。个人可以选择他们的制度，但是他们并不是在他们自己创造的环境下选择它们。”[6](p35)从这个意义上说，M社区经济、社会、政治三个维度上的自治最终统合于边界模糊的治理之中也不是历史的巧合。根据新制度主义的观点，我国在新中国成立之初“选择”了“单位制”也不是随意选择的结果，在很大程度上是路径依赖在发挥潜在的影响，恰如曹锦清所言“这种应公有制和计划经济之需而创建的单位组织形式，确有其文化上的根源”。[3](p69)但是M社区这种边界模糊的治理在实践中是如何达成的呢？毕竟，我国的单位制改革已经不是新鲜事物，市场化的建设已经进入深水区的当下，M社区是如何建构起类单位化的治理体系的呢？

（一）集体事件的重塑再造。

典型事件的出现是社会变迁的重要动力源。而典型的集体性事件会引发深入的集体性思考，如果组织得当，集体性事件就会重塑组织的规则甚至组织运行的结构。M社区原村的拆迁安置就是这样一种典型的集体性事件。除了拆迁范围外的十几户居民仍在原址居住外，全村90%的住户都集中安置到M社区。虽然M社区的地理坐落仍在N村原有村界范围内，但是拆迁本身却涉及每家每户的具体利益以及村集体的整体利益。拆迁当时，村里就组织了安置房建设监督小组，以当时新任书记为组长，轮流到建设工地检查各种建材的使用是否符合标准；另外，按照相关的政策规定，拆迁安置款的30%是作为集体资产的逐年划入街道经管站的村居账户中，用于维系社区后续的公共事务，这部分补偿款每年有345334.18元，但是这些款项的数额明显不能满足社区日常运作的需要，因为随着居民的迁入，各项公共支出的数额以几何级数增长，据2014年1月-3月的公示数据，2014年第一季度社区支出额为894445.38元，同期收入为802193.06元。由于居民入住小区后，社区各项支出的频率和额度都比较高，比如建设篮球场、发放老年补贴、购买集体所有道路施工设施、扩大绿地面积等，都需要两委成员、社区居民代表、居务监督委员会成员参与决策的制定与执行，现在社区仍然沿用社区初建时期形成的晨会制度，每天早8点两委成员与部分居民代表到社区会议室交流社区当前应该处理的事项。

（二）单位化建构中的身份确认及资源配套。

单位制以身份确认为重要特征，在20世纪80年代，身份证制度启动之前，居民个人的身份确定是以单位为坐标厘定的。个人在单位中的身份是其获得各种资源的前提，没有单位就没有确定的社会位置，也没有各种资源的配套。[8](p43)在典型的单位制下各类事项的边界是清晰的，进出单位的程序也是明确的。M社区居民以其严格的户籍属民为身份确认的主要依据，以拆迁当时的时间点为主要的时间节点。这种身份附带着社区配套的各类资源，没有这种身份的人不能免费享有社区各类定向资源。这些资源包括：物业服务、生活用水、无公害蔬菜、图书资源、室内运动器材使用权，医疗、养老保障，土地耕种与收割服务，高考录取求学奖励与补助……原为本村居民，后因工作结婚迁出的，确因退休、离异等原因不得不迁入村内居住，必须立字据声明虽然户籍迁回但绝不享受村民待遇，更勿论那些铁路职工、公路职工和外来务工人员了。

其实，从凭借居民身份获得的绝对资源数量看，其总量并不大，M社区平均每户拥有的房产数量为2套，面积合计约为220平方米，按这个标准每户每年节省的物业费约为3000元左右，M社区每户平均4.2人，按此计算水费、养老、医疗、免费使用健身房等减免费用每户每年大约4000元左右。免费享有每年约7000元的家庭福利对于无法享受这种福利的居民来说就是一个社会身份的差异，这种差异与能力无关，只与身份有关。M社区的身份确认及其附加的各种资源配套使社区更像是一个独立的自治王国，这个自治王国一方面在积极争取外部资源的注入，另一方面又在积极开拓内部资源的循环流动，从而使社区内部的居民高度依赖于组织的活动，并十分珍惜组织的成员身份。

（三）混合公私边界的单位化治理。

公域与私域的分异是近代以降的事情，主流的经济学、政治学、公共管理学理论都强调公域与私域分界的重要性。公共产品理论更是根据物品的非排他性与非竞争性特点给出了确切的供给边界划分标准：纯粹的公共物品由政府供给，纯粹的私人物品由市场供给，俱乐部产品可以由市场供给，公共池塘资源由于容易引发公地悲剧而倾向于由政府供给。但是正如克罗齐耶所言“人们不能仅仅根据有待解决的问题的‘内在’特性，来确定并想象出某种集体行动”。[4](p5)从形式上看，M社区内部的各类公私物品的供给已经具备了划清边界的基本条件：社区居民在入住以前已经完成了社区主要道路、管线的铺设工作，未完成的公共设施建设由社区自治组织及党支部负责，社区物业性服务由商业化物业公司负责，社区居民的纯粹私人事务则由居民个人负责。但实际上，M社区的治理却没有表现出清晰的边界划分，上述各类事务的治理，最终都纳入社区“两委”的工作范畴。社区两委作为社区的“单位负责人”，全面承担起了“照顾”社区居民的“义务”，这种照顾完全突破了社区组织应对社区公共事务的范畴，混淆了公域与私域的边界。其主要表现为：第一，取代市场化组织的功能，并加以拓展。社区通过物业公司全面照顾社区居民的生活，社区物业公司其实就是社区两委照顾社区居民的“后勤部门”，不仅为社区居民提供物业服务的一般性服务项目，包括社区治安、社区卫生、设备维护与维修等，还提供免费的农作物耕种与收割、社区公共设施规划与施工、社区紧急事件救助等服务，社区物业公司的财务并不完全独立，社区集体收益会不间断地补贴物业公司的“亏空”，而物业公司员工则作为村聘人员发放工资，据村居财务数据显示2013年村聘人员10人，共发放劳务费210500元；第二，取代市政公共管理职能，自建小型自来水“公司”，免费为社区居民提供生活用水。由此产生的工作人员工资、抽取地下水用电、设备购买与维护的费用则由社区集体经济收益补贴，据2014年1月-3月村居财务数据显示自来水公司的机井维护费就有2360元，而电费则达到5282元；第三，深入可分割的私人物品供给领域，为个体性的休闲娱乐、个人医疗保险缴费、校车油费等买单，2013年财务记录显示，当年村居为1465名村民支出117200元新农合参保费用，而每季度的校车油费等费用也多在2300元以上。

四、类单位化社区治理的社会驱动源及可持续性

M社区作为集中农转居社区的一员，不可避免地带有过渡性的特点，社区周边经济的发展与外来人员的增多，会激烈地冲击社区的单一化结构并挑战现有的治理模式。当前社区中已经有为数不少的外来人口，他们的社区融入问题已逐步提上议事日程。从问题发展的逻辑来看，类单位化的社区治理结构极可能会由于政府对社区边界的调整而被打破。但笔者认为当前集中农转居社区仍是我国基层社会矛盾的易发地，拆迁所造成的资源重新分配格局尚未进入稳定期，类单位化的社区治理模式是一种组织化的社会问题解决方式，在短期内具有发展的可持续性。

（一）类单位化社区治理的社会驱动源。

社会转型与城镇化的双重转型急剧冲击着原住民的社会身份和生存方式，抱团式的类单位化发展舒缓了这种冲击的力度。集中农转居社区虽然以土地置换等方式实现了生活空间的城镇化转化，但是多数居民原来相对可期的生活状态也被新的居住与生活方式所打破，在被动地进入新的社会空间之后，对未来的预期也变得模糊难辨，这种状态在一定程度上增加了社会的不稳定因素。而类单位化的发展则从政治、经济、社会各个层面使社区居民重新找到了自身的社会身份定位，明确了其在社会网络结构中的归属，以权利、利益与行为习惯的纽带将社区居民再度拉回制度的轨道。这种身份、利益与权利的回归，大大舒缓了急剧转型带来的阵痛，并从基层创设出新的社会力量发展增长点。类单位化的混合式社区治理的最大价值莫过于此。

在M社区的调研中，笔者极少感受到在其他社区调研时所感受的那种无助与怨愤，在基层资源高度紧张的当下，M社区两委在调动各类资源提升社区治理水平上可谓用心良苦。而在社区居民中，特别是社区中老年居民中，则充溢着对社区强烈的自豪感与归属感。

（二）类单位化社区发展的可持续性。

集中农转居社区具有过渡性的特点，这是否意味着类单位化混合治理模式会在短期内消失？笔者以为不尽然。

如果依据相似性原理推断，我国的单位制是在市场化发展的过程中逐步减弱的，集中农转居社区的“类单位化”也会随着市场化的逐步深入而退出历史的舞台。从长期的发展趋势来说，这种判断有极大的实现可能。特别是随着社区异质性的增加，社区居民平等参与社区公共治理的意愿会有所提升，原住民垄断社区公共供给的治理模式可能就会宣告终结。但是从短期看，这种治理模式仍存在较大的发展空间，原因在于：第一，单位化治理模式仍是我国宏观经济社会治理的重要方式之一，社区不能完全脱离于这一宏观背景之外。正如中国社会科学院政治学研究所周庆智研究员所言：“传统社区的权力关系并没有改变，也就是说，政府单位制式管理的思维和管理方式并没有发生变化，几乎所有城市社区管理的基本组织架构差不多还是原来单位制式管理组织架构的延伸或放大。”[9](p53)计划经济时代，我国的单位制高度发展并成熟于城市但是村庄亦不能完全脱域，国家的社会控制方式是一脉相承的。M社区的类单位化发展并不是紧急学习的结果，也不是针对居民的要求而突击建构的，而是在历史的长河之中结合自身条件顺势抓取的一条小船，正是因为如此，M社区的类单位化才能平稳地为社区居民所接受并在短期内强化为密度更高的社区团结纽带。第二，我国经济社会转型的历史跨度不是短期性的，因此作为缓冲地带的“后院式”“类单位化”社区治理模式不会在短期内失去社会功能。“类单位化”的社区治理模式并未限制市场化的资源流动，它的作用更偏重于满足社区居民的政治权利、身份需求、社会保障与未来预期的满足，这为我国社会转型期各类社会保障制度的逐步完善增加了缓冲地带。这也部分解释了当下许多流动于城市的外来人口能够在社会保障低水平运作的情况下继续在城市工作的原因。

结语

法国著名组织社会学家米歇尔·克罗齐耶、埃哈尔·费埃德伯格说：“组织游戏是围绕着逻辑的、‘客观上的’不确定性而建构的，是围绕着那些技术的不确定性、市场的不确定性而建构的，是围绕着诸种不同的制约因素的不确定性而建构的，这些不确定性至少在短期内是稳定的，是不可变动的已知不确定性。”[4](p11)集中农转居社区的类单位化治理，是基层社区组织应对外部不确定性的可选策略之一。这一策略选择虽不是完全针对现实的实践逻辑展开的，但是它在某种程度上部分化解了集中农转居社区在过渡阶段的社会问题，使得集中农转居社区的公共物品供需状态达到了较高水平上均衡，且开拓出一种新型的基层自主治理格局。这种新型治理格局虽然存在边界模糊的问题，但是它却在形式与实质上达成了社区自治定位的目标，得到了社区居民的认同，这也正是此类现象引发思考的原因。

[1]Tom Cliff.2015.Post—Socialist Aspirations in a Neo-Danwei[J].The China Journal.No.73.

[2][美]埃里克森.无需法律的秩序：邻人如何解决纠纷[M].苏力，译.北京：中国政法大学出版社，2003.

[3]曹锦清，陈中亚.走出“理想”城堡—中国“单位”现象研究[M].深圳：海天出版社，1997.

[4][法]米歇尔·克罗齐耶，埃哈尔·费埃德伯格.行动者与系统—集体行动的政治学[M].张月，等，译.上海：上海人民出版社，2007.

[5]王颖.新集体主义：乡村社会的再组织[M].北京：经济管理出版社，1996.

[6][美]帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕，译.南昌：江西人民出版社，2001.

[7]俞可平.更加重视社会自治[EB/OL].http:// theory.people.com.cn/GB/82288/112848/112851/1426 4744.html.

[8]李路路，李汉林.中国的单位组织：资源、权力与交换[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

[9]周庆智.基于公民权利的城市社区治理建构——对深圳市南山区“单位制式”治理的制度分析[J].学习与探索，2015，（3）.

责任编辑 申华

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A

1003-8477（2017）01-0055-06

刘伟红（1977—），女，山东师范大学公共管理学院副教授，城市管理系主任，博士，美国佛罗里达州立大学地方治理实验室访问学者（2015—2017）。

国家社科基金项目“新型城镇化背景下集中农转居社区变迁与治理模式研究”（15BSH116）；教育部人文社会科学研究青年基金“城镇进程中的新型社区公共治理体系重组——基于对山东省的调查研究”（14YJC840018）；山东省高校人文社科研究项目“利益型群体性事件化解机制研究：基于社区治理结构重塑的视角”（J13WC01）阶段性成果；同时得到山东师范大学“优秀青年骨干教师国际合作培养（学科带头人）计划”资助。