浅谈我国初任检察官选拔任用制度的完善——以清末初任检察官选任制度为视角

马丽莎

(黑龙江大学 研究生学院，哈尔滨 150080)

浅谈我国初任检察官选拔任用制度的完善
——以清末初任检察官选任制度为视角

马丽莎

(黑龙江大学 研究生学院，哈尔滨 150080)

初任检察官选拔任用制度是检察制度体系的重要组成部分。由于当前初任检察官选任制度重行政素质考察轻专业水平检测;重理论知识测试轻实务能力考核;重集中考试筛选轻日常学习记录;重政治素质评估轻经济状况和诚信品行监督，这些问题能否有效解决影响着当前司法体制改革的成效。1906年清政府仿行日本宪政，移植日本检察制度，建立起了近代中国检察制度。虽然这些改革举措最后因没有完全实施而以失败告终，但对其制度设计的合理理念进行正确解读，能够为完善我国当前初任检察官选任制度提供有价值的借鉴。

初任检察官；修习日录；债务审查

一、我国初任检察官选拔任用制度存在的问题

初任检察官选拔和任用制度是一国检察制度的重要组成部分，关系到一国检察队伍的整体水平和检察权能否有效行使、法律监督能否有效实现。自《公务员法》施行以来，我国各地初任法官、初任检察官的选拔面向社会，从通过国家统一司法考试获得法律职业资格的人员中公开选拔。然而除山东等少数几个省市自2013年实行申论分类以外，多数省市并未对司法系统的考试科目与普通公务员考试科目加以区分，忽视了司法职业的特殊性和专业性。《中华人民共和国检察官法》(以下简称《检察官法》)对担任中华人民共和国检察官的必备条件作出了规定，内容包括年龄、国籍、政治素质和相关法律工作年限等，但对考生债务状况、诚信状况未做要求，实践中针对法律相关工作经验一项的有效核查机制尚未建立。中组部和最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》(以下简称《暂行办法》)比较明确地规定了公开遴选初任检察官的条件和程序，但实践中落实效果不佳。《中华人民共和国检察官等级暂行规定》对检察官等级、等级评定和晋升办法做出了规定，但未提及考生进入检察系统后如何过渡成为助理检察员，因而在实际运行中往往直接晋级，无门槛设置，忽视了对初任检察官实务水平的检测、诚信状况的检验和经济情况的掌握，不利于初任检察官的严格选拔。具体问题如下：

1.初任检察官入职门槛低，实务能力检测欠缺。根据《检察官法》，检察官分为四等十二级，最初级别是助理检察员，职务为初任检察官。依照《暂行办法》和最高人民检察院2007年出台的《检察官培训条例》，考生通过公务员考试进入检察系统，但需要经过一定期限，具备实践经验后才可获得拟任检察官资格，进而通过培训和考试或考核才能晋升为助理检察员，任职初级检察官①参见《法院编制法》第一百六条、《暂行章程》第三条。。然而在实践中，多数地区拟任检察官没有经过考试和培训，工作两年后直接晋升为助理检察员；或者考试流于形式，基本上不存在优胜劣汰的竞争机制，无法起到检测的作用。

因此从我国现行检察官选拔体制来看，由于传统公务员考试科目——行政职业能力测试和申论，与检察官专业能力检测基本脱节，因而对初任检察官的法律知识及实务水平的测试次数实际只有司法考试一次，这对于严格选拔制度、打造专业化、精英化检察官队伍的目标要求是不相符合的。

2.考生“法律工作经验真实性考查机制”欠缺，工作经验造假现象严重。《检察官法》规定担任中华人民共和国检察官须具备一定年限的相关法律工作经验，但在实践中，由于采取形式审查的方式且审查过程不严格、不规范，给没有真实法律工作经历的考生制造假证明伺机蒙混过关创造了便利条件，比如办理公安机关合同制民警假证明，法检出具的工作证明等等，而律师事务所“挂证”获取律师职业资格更是行业内公开的秘密，这些造假情况的普遍存在都使得“从事法律工作满两年”等相关规定宗旨的实现大打折扣，也影响了检察官选拔的公正性、权威性。

3.初任检察官入职前经济状况、诚信状况的考察和公示制度欠缺，外部监督不足。诚实守信对于检察官而言至关重要，我们有理由相信一个有着不良信用记录的检察官在遵纪守法和公正执法方面也同样令人担忧。同时，经济状况的变化在反映一名检察官违法可能性方面也具有不可替代的作用。《检察官法》规定担任中华人民共和国检察官的必备条件之一是“有良好的政治、业务素质和良好的品行”，实践中此一项的考察通常在公务员考试的政审环节进行；《暂行办法》规定对考察对象进行德、能、勤、绩、廉全面考察。然而目前为止，无论政审还是原则规定的初任检察官考察制度都未涉及考生的个人信用记录查询和债务、财产情况核查登记，不利于对初任检察官的全面深入评价和廉洁性监督。

二、清末初任检察官选任办法

清朝末期清政府仿行日本宪政，实施预备立宪，作为日本司法制度中的重要组成部分“检察制度”随之引入中国，而检察官选任制度中的两次考试制度、修习日录制度、债务状况审查制度则体现了对德国等大陆法系国家先进法律思想的引进。

(一)清末初任检察官选拔任用制度

清末《法院编制法》[1]492和《法官考试任用暂行章程》[1]503(以下简称《暂行章程》)对检察官的选拔与任用制度作出了明确规定。初任检察官选拔以两次考试为主①针对初任检察官的选拔，最高人民检察院2007年出台的《检察官培训条例》做出了明确规定：第5条“检察官培训与任免、考核相结合。检察官未参加本条例规定的培训或参加培训后未通过考试、考核的，不得任职和晋级”；第7条：“初任检察官培训的对象为已通过国家司法考试拟任检察官的人员。内容包括检察官职业道德和职业规范、检察制度、检察实务和办案技能等，重点是使其具备检察官基本履职能力。培训时间不少于90天”；第30条 ：“严格培训考试、考核制度。对规划内的各种培训应实行严格的考试或考核。检察官未按规定参加考试、考核或未通过考试、考核的，不能取得结业证书和获得相应的资格”；第35条：“检察官未参加规定的培训或未通过考试、考核的，应及时补训，无正当理由拒不参加补训的，由所在单位负责督促其及时改正”。，同时针对法律界精英人士给予灵活的选拔政策。

1.考试对象。第一种是国内法政法律学堂的毕业生及符合一定条件的举人、拔贡、文职人员、刑幕；第二种是京师法科大学的毕业生或者毕业于外国政法大学、法政专门学堂且经学部考试给予进士、举人出身者；第三种是有三年以上工作经验的律师或在京师及各省法政学堂执教三年以上的教师。清廷针对上述三种类型的考生制定了不同的考试方法。

2.考试阶段。针对第一类考生，选拔过程包括两次考试和两个必经阶段。第一阶段是第一次考试通过后进入实践学习阶段，即考生通过第一次考试后获得进入地方以下检察厅学习历练两年的机会，成绩优异者在开办初期可分配到高等以下检察厅学习②参见《法院编制法》第一百八条、《暂行章程》第七条。。考试合格者同时获得“学习检察官”身份，这一阶段的第一年学习检察官只能旁听、每天做修习日录，按月呈报给上级标阅[2]77，一年以上才可以根据安排从事与自由裁量及案件实体处理无直接关联的非审判诉讼类事务性工作，如担任临时书记员等③参见《法院编制法》第一百十条。《法院编制法释义》对此解释称：“经过一年以上学习，学习推事得由该厅监督官派令掌理特定司法事务。例如第一百三十六条学习推事检察官得临时执行该厅书记事务，亦特定事务之一种也。但不得审判诉讼并管理登记及其他非诉事件者，盖特定事务如书记官等，其执务皆属器械的行为，不必自由裁量，则未富于经验之学习者亦得为之。审判诉讼即对于各事件终局之判决，学习人员经验尚浅，一有错误，于人民权利之得丧大有关系也，登记等事件亦如之。故亦不许学习者管理之。要之皆所以慎重司法也。”。第二阶段是候补阶段，即考生经过两年实务学习后应接受第二次考试，合格者可获得候补检察官身份，分派到地方以下检察厅，成绩优异者在开办初期可分配到高等以下检察厅，待员额空缺时予以正式任职，不合格者将再次回到原厅学习两年，期满再次考试，仍不合格者被罢免④参见《法院编制法》第一百十一条、第一百十三条，《暂行章程》第十一条、第十二条。。

针对京师法政大学的毕业生和外国政法大学或法政专门学堂的毕业生的考试则相对简单，只有一次。根据《法院编制法》第一百七条，此类毕业生“经学部考试给予进士、举人出身者，以经第一次考试合格论”[1]498。其余步骤与国内法政法律学堂毕业生相同。

针对律师、法学教师的选拔只面向有三年以上工作经验的律师或在京师及各省法政学堂执教三年以上的教师。满足条件者可以免于两次考试，直接获得候补检察官身份⑤参见《法院编制法》第一百十二条。。

3.考试内容。清末的两次检察官选拔考试都紧紧围绕法律知识进行，遵循了司法职务的特殊性、专业性规律。第一次考试侧重检测考生对法律知识的掌握，是针对法科毕业生的普遍选拔，其筛选结果相当于我国当前司法考试与公务员考试双重筛选后的结果。按照《暂行章程》第五条，第一次考试科目包括宪法、刑律、现行各项法律及暂行章程、国际法，另外还须在各国民法、商法、刑法及诉讼法中任选两门；第六条规定了考试的形式分笔述、口述两种，笔试及格者进行口述。笔述的内容除了指定科目外，还须在主要科目范围内写一篇论说文。第二次考试侧重实务能力检测，按照《暂行章程》第十条规定，第二次考试仍分笔述、口述二种。笔述以案件为题，考生须详细认定案件事实、阐述理由、拟定判决。口述的考题范围仍以第五条主要科目为限。从上述规定可以看出，第二次考试侧重对考生两年实践经验考察，其考察目的相当于当前的初任检察官培训后的考试。但与今天不同的是，清末的第二次考试仍然是淘汰制考试，具有优胜劣汰的竞争性质，每个学习检察官只有两次考试机会，合格予以任用，不合格将被罢免。可见，根据该制度设计，从第一次考试到正式任用是一个比较漫长的过程，这一过程的艰辛与漫长，说明了该制度设计者对检察官专业素养的重视。

上述选拔皆为初级检察厅检察官的选拔①依据《大理院审判编制法》和《法院编制法》，清末检察厅分为四级。《法院编制法》第八十五条：“各审判衙门分别配置检察厅如下：一,初级检察厅；二,地方检察厅；三,高等检察厅；四,总检察厅。地方及高等审判厅各分厅、大理分院，分别配置地方及高等检察分厅、总检察分厅”。，特殊情况下地方检察厅才可从具有三年以上候补检察官工作经验的人员中选任检察官②参见《法院编制法》第一百十三条。。而高等检察厅和最高检察厅则必须从具有五年和十年以上检察官工作经验或者在京师、各省法政学堂任教或从事律师行业具有五年和十年以上工作经验并且已在基层检察院任检察官的人员中遴选③参见《法院编制法》第一百十八条、第一百十九条。。

(二)修习日录制度

根据《法院编制法释义》[2]76，对学习检察官学习效果的监督主要通过查阅“修习日录”的方式进行④《法院编制法释义》解释称：“ 第一百八条之规定，学习期以二年为满。此二年中其第一年除第一百一条所载得代理初级检察官外，不得干预司法审判事务，惟遇事旁听、每日应作修习记录记载所办事件，按月呈报于各该厅长官标阅而已，经过一年以上学习推事得由该厅监督官派令掌理特定检察事务。”《法院编制法》第一百一条：“学习检察官及学习推事，得由法部派充代理检察官，办理初级检察厅事务。”。据《奉天高等审判厅咨呈提法司本厅拟订各级学习推事修习日录规则请鉴核文》[3]260记载：“是学习人员品行之高下、性情之厚薄与其学识之浅深，奉职之勤惰，为长官者皆宜察之、养之，以冀蔚成纯粹之法官，俾人民得以享法律之护之幸福。所谓察之者，非专使耳目之聪明，又非考诸一时一事而即得之者也……察之、养之之道俱在长官，而法官之应之者，势不可无具。具者何，修习日录，其最要也。”据该核文所述，清末的法官考试任用实施细则对学习法官、检察官的修习日录作出了明确规定：“学习人员于学习期内应作学习日录，按月呈各该厅长官标阅，于应第二次考试时，一并呈验。”。

奉天依据中央的《法官考试任用实施细则》，出台了更为具体的《奉天高等审判厅订定各级学习推事修习规则》[3]391，并依据实际情况作出了改进，详细规定了修习日录的制作要求、内容、体裁等。

1.篇数要求。“学习推事，须照法官任用施行细则作修习日录，按日将修习事件记载之。”“修习录除休暇日期以及停止办公外，其余均应按日记载，如无议论则记其本日所习之事由。”

2.内容要求。内容六大类为主：(1)研究法律。对现行法律特别是关于审判的法律法规的研究。(2)听审。对参与或旁听开庭审理案件主要事实的记载和学习感悟。(3)看卷。翻阅新旧卷宗的学习感悟。(4)拟稿。除涉密案件外，经院长、厅长、庭长、监督管理人员、及法官等人的命令或委托起草的法律文书。(5)补充莅庭。法官有事不能出席时，经命令或嘱托，补充莅庭时所做的工作。(6)试拟判决书。对于自己参与庭审的案件在熟知案情的前提下，受审判长委托，根据审判长的意见代为拟制的判决书。

3.体裁要求。“记录之体裁，无一定标准，当界介于论说、说事二者之间。”

4.提交批阅。“每天呈送各该厅厅丞、厅长或监督推事标阅，以便切实核查，年终得以出考造册。”

5.存档要求。“修习日录由各厅公家预备，并于骑缝处盖用各该厅印，以征信实”。

6.言论免责权。“修习日录之记载，专为考核学识、经历之浅深，其发生意见当否，对于内部、外部无负责任之事。”

可见，修习日录制度的设计初衷是为了在一定程度上保证检察官日常法律知识、办案经验的积累的真实性，该制度如能得以贯彻落实则将有利于提高检察官队伍的业务素质。

(三)债务状况审查制度

《法院编制法》第一百十五条规定：“凡有下列情事之一者，不得为推事及检察官：一,因褫夺公权丧失为官吏之资格者；二,曾处 3 年以上之处刑或监禁者；三,破产未偿还债务者”[1]499。根据《法院编制法释义》的解释“此条第三款之规定，则失财产上之信用，故不许为检察官”[2]79。笔者认为，《法院编制法》关于禁止“破产未偿还债务者”为检察官的规定虽然对原因未做区分，有欠缺之处，但立法者希望通过对拟任检察官债务情况的审查，判断该候选人诚信及品行的立法初衷科学合理，值得今天的检察制度在去除不合理成分的前提下吸收借鉴。

三、完善我国初任检察官选拔任用制度的建议

检察官员额制和单独职务序列改革成效的显现离不开配套制度的完善，对传统初级检察官选拔、任用方式科学调整有利于更好的实现改革宗旨。针对我国初任检察官选拔任用制度当前存在的问题，可批判地参考借鉴清末检察官选任办法的理念和实践经验，结合我国当前初任检察官选拔与任用制度改革的实际，逐一提出改革和完善建议。

(一)实行助理检察员晋升考试制度

检察官的职业素质不仅关乎公民的切身财产利益，更关乎公民的人身自由和生命权利。当前推行的司法责任制改革对检察官队伍的法律修养和业务水平提出了更高的要求，最高人民检察院在2015年修订的《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》中提出：“建立完善专业化的检察教育培训体系。配合法律职业人员统一职前培训制度改革,建立预备检察官训练制度,提高检察官法律信仰、职业操守和职业能力。”笔者认为考试环节是一个完备的预备检察官训练制度的关键组成部分，其科学程度甚至能够决定整个训练过程的效果。因而有必要设立助理检察员晋升考试制度，严把检察官入职关。

助理检察员考试制度应针对通过司法考试并通过公务员选拔考试，进入基层检察院学习两年期满的预备检察官进行。考试应由省级检察院每年定期、统一组织，以模拟真实案例的形式进行考察。可以由法学专家和律师等组成评审库，每次考试随机抽取一定数量的评审员，参与预备检察官考试成绩的评分。考试应设定严格、科学、细致的评分标准，并应被赋予优胜劣汰的选拔性质。考试合格者经省级检察长任命晋升为助理检察员。不合格者继续回原单位学习，参加第二年的考试，直至考试通过。笔者认为，这一考试有利于突出对检察官预备人才的法律逻辑思维和法律实务技能的精细化考核，配合当前的司法资格考试对考生基本法律知识的考察，和公务员考试对考生综合素质的考察，有利于严把检察官职业素质关。

(二)建立修习日录制度，确保法律工作经验的真实性和法律实务学习的有效性

“法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践”[4]。司法权是对争议事实和适用法律的判断权、裁决权，不仅要求司法人员具有良好的法律专业素养和司法职业操守，还要具有丰富的实践经历和社会阅历[5]。为了确保检察官的业务素质，笔者建议借鉴清末检察制度中的修习日录的做法，建立“修习日录制度”，可研发修习日录软件系统，要求报考检察院的考生和参加助理检察员考试的预备检察官提供学习记录，作为考试资格的必要条件进行资格审查。

1.修习日录的作者和批阅者。作者应分两类，第一类是有志报考司法岗位的考生，第二类是已经进入检察系统准备参加助理检察员晋级考试的预备检察官。修习日录的批阅者应为作者所在实习单位的指导老师，如指导检察官、指导法官等。批阅者应在批阅内容的最后备注自己的姓名、单位和职务，确保实习记录的真实性。

2.修习日录的内容和体裁。修习日录的内容可参照清末修习日录制度，包括法律法规的研究、实务观摩的感悟、翻阅卷宗的收获、法律文书类实践及参与实务工作的记载，体裁不限。

3.修习日录的数量和质量要求。修习日录应每天记载，除去节假日的实际工作天数就是日录的数量要求。质量上不做硬性要求，仅作为衡量考生水平的参考。

4.修习日录的审查和公开。学习记录作为考生“两年以上法律相关工作经验”和“进入检察系统后两年实务学习情况”的印证资料，应在资格审查时向审查机构提供自己的账号，由审查机构对该考生日录的数量、质量进行系统自动检测和人工抽样检测双重检查。并由审查机构制作拟录用人员修习日录账号清单，进行涉密内容处理后，在录用前的公示阶段向公众公示，接受公众的监督和举报。如有造假者，取消录用资格。

还应当注意的是，日录的作者应遵守保密的规定，对于涉及案件信息和当事人隐私的内容应当以妥善的语言表达，不得违反职业纪律和职业道德。

(三)建立经济、债务状况审查制度，树立检察官良好的职业形象

随着我国市场经济的快速发展和个人交易活动的大量增多，债务情况和还款情况无疑是体现一个人诚信状况最具代表性的标杆之一。清末将“破产而债务未偿者”作为检察官的从业禁止条件并以此实现考察个人诚信状况目的的做法值得借鉴。随着我国个人征信系统建立健全，个人信用记录查询不仅为金融机构确认贷款人的还款能力和追偿风险提供重要参考，也可以被用于检察官招录，作为个人诚信品质的评价依据。中央人民银行征信中心打造的互联网个人信用信息服务平台目前已在全国范围内开通。其中收录的市民信息，大到是否有最近5年内的贷款、贷记卡逾期记录、民事判决记录和行政处罚记录等，小到电信欠费记录等，都一目了然。通过个人信用报告这张特殊的“经济身份证”对检察官的信用等级进行评估并随时记录、存档，无疑符合市场经济发展的要求，也符合社会对检察官作为诚实守信表率的期待,有利于树立检察官队伍的诚信模范形象。同时，笔者建议从检察官入职的第一天起建立检察官个人经济状况档案，实时更新，并在网上予以公示，自觉接受公众的监督，保证检察官在执法中切实做到廉洁自律，克己奉公，真正成为法律底线的守护者、人民权益的捍卫者。

四、结语

作为检察官职业准入门槛，选拔任用制度的设计关乎检察队伍的整体素质和追求正义目标的实现。本文立足于我国司法改革的实际，以当前中国初任检察官选拔任用制度存在的问题为中心，比较性地考察了清末检察官选任办法的合理理念、制度和实践，希望为我国初任检察官选拔任用制度的完善提供一些有益的思路和做法，让更多符合资格条件的法律英才进入中国检察队伍，担负起“捍卫社会公平正义的最后一道防线”的使命。

[1]怀效锋.清末法制变革史料(上卷，宪法、行政法、诉讼法编)[Z].北京：中国政法大学出版社，2009.

[2]王士森.法院编制法释义[M].上海：商务印书馆，1911.

[3]汪庆祺，李启成.各省审判厅判牍[M].北京：北京大学出版社，2007.

[4][美]诺内特,塞尔兹尼克.转变中的法律与社会[M].张志铭,译.北京：中国政法大学出版社，1994：69.(转引自)陈国飞.我国检察官遴选制度及其完善[J].国家检察官学院学报,2015,(4):80.

[5]纪欣.法官分类管理应修改四法[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20140616/40754380_0.shtml. 2014-06-16.

[责任编辑:陈晨]

D926

A

1008-7966(2017)06-0129-04

2017-07-16

马丽莎(1992-)，女，内蒙古满洲里人，2015级法律硕士(非法学)专业研究生。