完善合肥市公众参与地方立法的对策

曹晨旭，黄信瑜

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

完善合肥市公众参与地方立法的对策

曹晨旭，黄信瑜

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

近年来，公众参与地方立法受到了社会各界的广泛关注。合肥市积极开展公众参与地方立法，但实践中仍存在着诸多问题。因此，有必要结合实际，加大宣传培训力度、提高公众的积极性、完善公众参与地方立法的范围、建立公众参与地方立法相关配套制度，以此来完善公众参与地方立法制度。

合肥市；公众参与；地方立法

一、问题的提出

公众参与地方立法最早可以追溯到古希腊雅典城邦的公民大会，到了近代，严格意义上的公众参与地方立法是以西方议会制度的出现为与确立基础，在当代民主制国家中，公众参与地方立法已成为一种潮流。自20世纪90是年代末以来，我国公众参与地方立法高速发展，吸取了许多国外的先进经验，并结合我国实际情况作了变通和调整，在理论和实践中均取得了可喜的成果。根据我国《立法法》第5条的相关规定指导，合肥市制定了《合肥市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（以下简称《条例》），积极开展“开门立法”，积累了不少经验。然而，我国公众参与地方立法起步时间较晚，且受到经济条件以及传统文化的制约，发展虽快却也留下了大量的问题，甚至很多时候公众对地方立法的参与流于形式，仅具有象征意义。公众参与事关立法的民主性和科学性，对我国建设法治政府和法治社会影响巨大。因此，必须进一步完善公众参与地方立法制度，使之常态化。

二、合肥市公众参与地方立法的现状及困境

（一）公众参与地方立法的现状

1.合肥市公众参与地方立法的相关法律规定

在我国，公众参与立法是落实我国宪法规定、人民当家做主的重要方式。中央和地方两个层面的法律文件都对法做出了原则性规定，根据《立法法》第5条的规定，任何立法都应当反映人民的意志，群众路线应当在立法的程序中得到贯彻，人民可以有序、有效地参与立法，人民的意愿可以有效地通过该程序得到表达。[1]该规定集中体现了立法的民主原则，是公众参与地方立法的理论基础，根据该原则的要求，《条例》第19条规定：“鼓励社会公众参与立法工作，对公众提出的意见和建议进行认真分析和研究，并以适当方式予以反馈”，以期使公众参与地方立法常态化，并规定法规草案应当在合肥人大网站、《合肥日报》和其他媒体上公布，征求社会意见，保障了公众参与地方立法制度的在现实中的实施。同时，现行法律中还规定了公众参与立法的形式，《条例》第 18条规定了座谈会、论证会、听证会等形式为公众参与地方立法、表达自己意愿的方式。使公众可以有序的参与到立法过程中。此外，《条例》第19条规定了市人民代表大会常务委员会建立基层立法联系点制度，发挥基层单位在立法中的作用。合肥市政府根据这一规定出台了 《合肥市人民政府基层联系点工作办法》，肥西县三河镇政府、合肥市城管局数字城管指挥中心等16家单位被确定为首批立法基层联系点，基层群众和社会组织对地方立法中的影响越来越大。

2.合肥市公众参与地方立法的实践成效

首先，多元利益关系通过公众参与地方立法得到协调，使地方立法具有民主性和科学性。亚里士多德认为法治应该是“良法”之治。民主国家中，“良法”应当具有民主性和科学性，而任何法律都是不同利益团体达成妥协之结果，因此民主性和科学性即对不同利益团体的诉求予以合理的取舍，对其利益进行合理之分配。其中，广泛的听取民意是民主性的要求，以2012年、2013年、2014年为例，合肥市向公众征集意见，一共收到了650件有效建议，涉及25个立法项目，这些建议中，大约有6成被合肥市法制办采纳。[2]吸收专家的意见则是科学性在实践中的具体实现形式。建立了专家参与制度，在实践中发挥了重要作用，提高了地方立法的科学性。合肥市政府建立了法律顾问制度，保障了专家学者参与政府立法的审查论证。[3]在实践中，公众对立法过程的参与专家学者的意见的参考受到同等重视，共同对合肥市公众参与地方立法产生积极影响。

其次，公众参与地方立法加强了对权力的监督，推动了法治政府的建设。部门保护主义的倾向是长期困扰地方立法民主性和科学性的重要因素，在行政立法中表现极为明显。在实践中，个别政府部门通过立法占有权力资源、分配既得利益的情况屡见不鲜，常常导致立法服务于部门利益的后果。[4]而公众通过参与地方立法的方式，表达自己意志、维护自身权利，监督立法机关行使立法权。通过公众参与地方立法，立法权的行使更加透明，地方立法中常见的部门利益保护主义、地方保护主义等缺陷得到改善，立法腐败得到遏制，从而推动依法行政，最终实现法治政府的理想。

最后，公众参与地方立法提升了公民的法治观念、参与意识。一方面，公众在有序参与地方立法的过程中需要查找和理解大量资料以及咨询专业人士，同时公众在参与中可以更直观地了解地方性法规的制定程序，法律知识以及法律精神可以通过该过程为公民所深入了解，使公众对法律规范的认同及其法律信仰的形成具有积极的意义。另一方面，公众在有序参与地方立法过程中表达自身利益诉求，经过“思想的自由市场”之自由竞争，使之成为法律，法律因此体现人民的意志。公众通过参与地方立法，可以正确认识自身的权利与责任，对其公民精神的形成有促进作用，因此，让公众参与到立法过程对于公民社会的形成有重要意义。目前合肥市制定并实施了《立法听证规则》，细化了立法听证制度，可以使公众进一步了解和有序参与地方立法，熟悉立法程序和规则，积累立法经验，将法宽容精神、参与意识等法治所需要的要素传授与公众。

（二）合肥市公众参与地方立法的不足

1.地方立法的公众参与积极性较低

合肥市在立法时向公众征求意见，但多数公众对地方立法的态度比较冷漠，参与立法的观念不强，潜意识认为政府立法行为与民众之间不存在直接的关系。[5]根据查看合肥政府法制网，在立法意见征求一栏，没有公众对立法项目提出建议。从另一个角度看，往往只有直接影响个体和家庭的立法事项才能吸引公众的关注，如《合肥市医患纠纷预防与处置办法》，根据立法成本利益只分析，这些议题多属于“利益集中，成本集中”的类型，任何立法都会引起反对者的不满，故立法者常常倾向于不制定法律，或授权由行政机关进行管理；而对于那些具有前瞻性、全局性和长远性的政策和规划，属于“利益分散，成本分散”的类型，为一般大众受益，一般大众付税负担的情况，立法者倾向于不制定法律，或仅采取象征性的动作。无论是哪一种情况，公众参与立法都会显得无足轻重，公众对地方立法的参与必然大受影响。

另外一个表征可以反映公众参与积极性低下：公民个大多是以个人名义参与立法，少见反映共同利益诉求的参与，如以行业协会等非政府组织名义参与立法，未形成多主体形式的立法参与格局还。[6]根据立法之经济理论，详言之，人民的多元化之言论、思想以及不同之经济利益，促使人民形成不同派系，政治权力亦因此分散于政府与诸多团体之手，任何政策或立法都是利益团体间达成妥协的结果。对一般大众而言，个人的意见不仅分量不足，且在意见的品质上也与有组织的社会团体相去甚远。所以，无论从地方立法参与的人数，还是从公众的代表性、专业性和广泛性上来看，公众参与的积极性都十分低下。

2.公众参与地方立法的范围不够广泛

和中央立法一样，地方立法也是一个系统工程，涉及范围非常广泛。其包括立法规划的建议、立法具体项目的征求、立法草案的意见征集以及立法后的效果评估等同等重要的各个方面。[7]首先，根据《合肥市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第19条的规定，法规草案应当在合肥市人大网站、《合肥晚报》和其他媒体上公布，征求社会意见。由此可见，合肥市目前主要对立法草案的意见征集作出详细规定，对其他方面规定不多。因此，从相关法律文件的规定来看，合肥市公众参与地方立法的范围过于狭窄。其次，公众参与立法的条件要求过于严格，使得公众参与不能成为一种普遍行为，参与广泛性受到限制；即使法律法规强制规定公众需参与立法，现实中真正将法律草案交付公民讨论或召开立法听证会的情况也比较少见。[8]现阶段，从合肥市公众参与地方立法的具体实践来看，传统官僚体制的影响使得政府本位色彩浓厚，行政立法定位主要由政府阶段性决策推动，其中政府价值居于首位，这直接影响了公众参与的范围。

3.公众参与地方立法的形式比较单一

根据《合肥市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第18条的规定，列入市人民代表大会常务委员会会议议程的法规案，有关专门委员会和常务委员会有关工作机构应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见。但是目前，在实践中，合肥市公众参与地方立法主要是通过听证会，或者在报纸、互联网等媒体上公布和宣传立法草案，发动民众对其提出意见。但是由于举办听证会成本过高，且听证程序相对复杂，使得在实际立法中很少正真召开立法听证会。对信息时代流行使用的网上调查、网上论坛、电子邮件等方式，则并未作出具体规定，也使得上述的参与途径具有狭隘性。

4.立法信息公开不充分

首先，在合肥政府法制网上，仅仅将立法草案或者立法修改草案文本向社会公布，征求意见，立法规划、立法计划的编制一般不向公众公布，对拟定草案的依据、起草机构和起草文本的说明等相关重要内容较少公布，对反映立法程序的立法动态的报道仅仅集中在2011年之前以及2015年之后，2012年、2013年以及2014年的立法动态仅有一条公开信息。其次，“从立法公开平台上看，目前还没有同一发布的立法平台，零散、多种并存又不够全面的立法信息公布现状使公众对立法信息的获取力大大降低。公众获取立法信息主要还是靠报纸、电视和网络。”[9]在广大农村地区，报纸、网络等媒体并未普及，在其上公布的立法信息，难以被这些公众所了解。规章动议的提出、公众评议、对公众意见的研究和反馈不在法定刊物或者政府媒体上公开，缺乏透明度。立法信息公开随意性大，没有统一规范标准，应该公开的法律规章草案、政策有哪些，不同的草案是在网站上、电视上，报纸上发布，以及何时公开等问题，无论在立法上还是时间上都没有统一的规定或做法，总体来看立法信息公开并不充分。

5.公众参与地方立法的制度保障体系不健全

从中央层次的《立法法》、《行政法规制定程序条例》的规定，到合肥市的《条例》等相关法律文件，合肥市公众参与地方立法的法律依据十分广泛，但这些法律的规定存在缺陷。以合肥市政府立法为例，首先，现行法律中仅仅规定可以公开法规规章和政策性文件草案，对法律法规的公开没有强制性的规定，把草案公开作为征求意见的一种行政自由裁量性行为看待。其次，在公众参与问题上，我国并没有一部统一的《行政程序法》，所以只能依据单行法的零散规定，而即便是这些零散的规定，对公众参与的规定也只是简单带过，并没有详细规定公众参与具体形式，这些程序性规定以及配套制度的不完善对公众参与的实际运作造成了消极影响。[10]

三、合肥市公众参与地方立法完善的对策

（一）加大宣传培训力度，提高公众参与立法的主动性及积极性

通过合肥市政府法制网等网站对立法意见征集的情况看，公众参与立法的意识比较淡薄，很多立法草案无人无津。因此，首先有必要使公众参加培训，使公众意识到可以通过参与地方立法来维护自身利益，进而积极参与地方立法，不同利益团体应当由立法机关加以适当引导，是其更有序的发表各自的立法建议并展开辩论。[11]以利益团体名义参与立法则公众意见较为集中，易于提高其参与的影响力和主动性。对于“利益集中，成本集中”或“利益分散，成本分散”的法案，应当通过各种政府和非政府组织做思想工作，将赞成者与不反对者串连一起，以对抗反对者，达成利益之平衡点。立法机关应加强宣传的力度，联系和团结专家学者、宣传媒体、行政机关、NGO、公众等社会团体和组织，是其成为地方立法的同盟军，发挥他们靠近基层等优势，有效的将地方立法等信息传递给社会公众。

（二）逐步减少行政部门对立法的影响

根据国家政治经济学派的立法理论，认为发展中国家，国家的积极干预、正确的政府决策，可以促成一国的经济发展。[12]与美国等总统制国家相比，我国利益团体并不活跃，行政部门影响立法的情况屡见不鲜，这是我国经济在一定时期取得了不错的发展成效，另一方面，我国政府部门相较于地方人大有更大的人才优势，地方行政立法较之地方人大的立法在一定程度上更具有科学性和前瞻性，由此看来，显然政府（行政部门）在立法上扮演重要的角色。这导致了在主要的立法者实际上成了政府官员，而他们无须背负民意，这显然与立法要求体现民意不符。目前，受制于上述困境，要完全消除行政机关对立法的影响并不现实。因此，一方面，应当适当减少立法的行政授权，使更多的法案由地方人大制定出台，地方人大有了大量的法案，公众参与地方立法自然会逐步形成。另一方面，地方行政立法应当是更多的公众参与其中，此过程可以使公众提升自身的法律素养，同时使地方的行政立法不得忽视民意，限制其对各种政策工具的使用，为公众有序参与地方立法创造有利的条件。

（三）完善公众参与地方立法的范围

由于地方立法是一个内涵丰富的系统工程，因此应当从广义上理解公众参与地方立法的范围。立法草案意见的收集只是其中一个重要内容，立法规划的建议、具体立法项目的征集、立法实施效果的评估都应当同等重视。但是，无论是中央还是地方的法律法规，对公众参与地方立法的范围主要集中在立法草案意见的收集这一块，公众是否参与地方立法的规划、立法项目和立法实施效果的评价等环节，则没有明确的规定。观察美国、英国等国家的相关法律规定，其没有明确规定公众只能参加立法草案的征集，但是公众可以依据法不禁止即自由的原则对地方立法的所有过程全方位发挥影响。这一点与我国的做法不同。在实践中，这些国家的公众也就有参与地方立法的各个环节的习惯传统。完善我国相关立法，赋予公众广泛的地方立法的参与范围，是我国，下一步应当解决的问题。

（四）建立公众参与地方立法相关配套制度

首先，完善公众参与地方立法的法制建设。要使公众参与地方立法常态化，明确规定公众参与法规、规章的具体制定程序和内容及其法律效力。规定“最低限度的正当程序”，座谈会、听证会等参与方式规定最基本的程序规则。[13]除了听证会、座谈会、论证会外，应该明确规定其他公众参与立法形式的一般处理机制，运用现代通信手段听取公众对立法草案的意见也应纳入法制化轨道。立法草案的公告应该形成一种制度化实践，明确规定公告的方式、时间、程序和内容，应尽量扩大公告范围。要适当公开地方立法草案审议的内容，将立法草案的内部决定程序法律化、透明化。要将公众意见的及时反馈作为法定要求落实到规章制定的具体步骤中，要完善公众意见反馈制度的不同形式。行政机关应创设对公众参与规章制定活动的全过程以及立法新模式进行统一记录，并建立公众参与行政立法卷宗档案。要加快相关立法进程，加强对行政立法的监督。

其次，建立全面的立法信息公开制度。立法信息公开应当贯穿整个立法过程，从立法规划开始，立法项目、立法草案、法律的发布后果评估环节，立法者都应当主动公布其所掌握的信息资料，并对公众的疑问作出合理解释。因此，每年立法规划及立法项目都应当通过互联网和媒体向社会民众广泛征集建议，同时立法动议权的主体的范围应当扩大。在公开立法草案方面，应当公开如下内容：哪些部门制定法规规章、何时制定、法规规章的主要内容和其所影响的方面，依据何种事实或者哪些法律，立法报告论证的可行性、合理性等信息，社会公众可以发表意见、参与辩论。

最后，继续改进立法听证制度。在公众参与地方立法的各种途径中，表达权利最有效的方式是通过立法听证会提出观点，因此应该进一步明确立法听证的范围，正式听证和非正式听证两种听证方式应当灵活运用，例如，正式听证的方式应当用于关系社会重大利益或事关民生重大决策问题的立法，非正式的听证方式因其程序较为灵活，运用于一般的立法问题可以大大降低立法成本。要明确增强公众参与地方立法听证的反馈机制和处理效率。听证程序应该进一步明确法律化、规范化，听证程序应当具有辩论性、质证性，避免其流于形式。公众在听证过程中提出的观点应及时予以书面或口头答复，采纳的观点应在法规、规章中有所反映，不采纳的观点应当作出合理解释，通过网络等媒体向社会公布在听证程序中采纳的观点及其理由。

[1]周旺生.立学法[M]．北京：法律出版社，2009.78.

[2]姚一鸣.合肥立法项目征集意见，近三年有六成建议被采纳[EBOL]. http://ah.anhuinews.com/system/2015/06/16/006837728.shtml,2016-06-16，2016-11-17.

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[6]蒋传华.地方政府立法公众参与研究——基于安徽省立法实践的分析[J]安徽大学法律评论，2012，（2）：120-129.

[7]杜敏,曹林生,徐春节.公众参与地方立法法制化的反思与完善-以安徽省地方性立法为例[J].理论建设，2014，（1）：26.

[8]李小群，吴兴国，张高英.安徽省地方立法公众参与现状、问题及对策研究[J].安徽行政学院学报，2010，（1）：103.

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[13]余丹丹.行政立法中民主与参与的缺失与构建[J].中共杭州市委党校分报，2007，（5）：43-46.

2015年教育部重大课题攻关项目“中国的立法体制研究”（15JZD006）；安徽省教育厅2016年度高校人文社科研究重点项目“文化创意产业发展的政策与法律保障：台湾地区的经验及其启示”（SK2016A0011）

曹晨旭（1992-），男，安徽滁州人，安徽财经大学法学院硕士研究生；黄信瑜（1971-），男，台北人，安徽财经大学法学院副教授，主要从事法理学和立法学研究。