创新背景下社会组织参与社会管理的问题研究

杨志敏

（大理大学 马克思主义学院，云南 大理 671003）

创新背景下社会组织参与社会管理的问题研究

杨志敏

（大理大学 马克思主义学院，云南 大理 671003）

社会管理，在传统意义上被认为是政府对社会事务的管理或者是社会对社会自身事务的自主管理。当前，我国正处于经济社会转型的发展期，党和政府在多次会议和文件中提出“创新社会管理”这一概念。创新社会管理，应该是社会的多元管理，即政府、企业、社会组织、公民等多个主体对社会事务的共同治理。在创新社会管理的背景下，社会组织如何参与社会管理，成为探析社会组织在社会管理中的作用发挥，政府与社会组织关系的前提。本文旨在从创新社会管理这一宏观背景下，研究社会组织参与社会管理的领域与途径，从中发现社会组织在参与社会管理方面所存在的不足与劣势，提出具有针对性的建议与对策。

社会组织；社会管理；社会管理创新；服务体系

改革开放以来，我国社会组织发展迅速，在经济、政治、科技、教育、文化、卫生等各个领域都发挥着积极的作用，成为联接政府与人民群众的枢纽，推动我国经济社会发展的一支不可忽视的力量。十八大报告提出，要加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党政无法包揽社会管理的全部事务和工作，还必须动员各类社会团体、企事业单位、基层群众自治组织、基金会等社会组织参与社会管理，实现社会管理的共同治理。研究创新社会管理背景下社会组织参与社会管理的领域及途径，对于探索分析社会组织在社会管理进程中的功能、作用发挥，推动社会组织发展，维护社会稳定，构建具有中国特色的社会主义和谐社会具有重要的理论和现实意义。

一、社会组织的含义

在中国，社会组织一般也被称为非营利组织、非政府组织、第三部门、公民社会、草根组织等。这些名称根据其指代的组织的特性和活动倾向而稍有不同，但从整体上，可以统称为社会组织。关于社会组织的定义，笔者采纳了陈振明教授说法，即“社会组织是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入，从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门。”具体在中国社会中，按照属性划分，社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位。

二、社会组织参与社会管理的必要性和重要性

社会组织参与社会管理，既是社会群体本着志愿精神自发参与社会活动，发挥自身价值的体现，也是政府和企业因为自身能力有限，不能覆盖到社会管理的方方面面而对社会组织的召唤所产生的。因此，社会组织参与社会管理，既有其必要性，也有其重要性。

（一）社会组织参与社会管理的必要性

社会组织参与社会管理，是因为政府和市场企业因为自身特性所限，不能参与到社会管理活动中的方方面面，而社会组织的民间性、自治性、非营利性、非政府性等特性恰好能够弥补政府和市场企业在社会管理中的缺位。这样的互补机制反映到理论与现实层面，就是政府失灵与市场失灵要求社会组织发挥自身特性，参与社会管理，实现整个社会利益的最大化。

1.政府失灵

在整个社会体系中，政府负责公共物品的提供，市场负责私人物品的提供。作为公共物品的提供者，政府无法为每一位公民提供符合其自身需求的物品，只能本着少数服从多数的原则，生产符合大多数公民意愿的公共物品，而这也就直接导致了有部分群体的公共需求并未得到满足。

2.市场失灵

公共物品大多具有非竞争性和非排他性的性质，比如国防或城市绿化，这类产品或服务一旦生产出来，不管使用者有没有为此类产品付出代价，都可以照常使用该产品。这样就会导致供不应求，因为没有企业愿意生产消费者免费享用的产品。或者，某些公共需求很少，市场不愿耗费资源来满足这部分需求，但这部分需求也是需求，如果因为数量少的问题而不被满足，那就是对有这种需求的人的不公平。

从以上政府失灵和市场失灵的两种理论出发，由于政府和市场的能力所限，只能满足社会中的大部分需求，满足另外一小部分需求的任务就自然落到了社会组织的身上。社会组织以其规模小、运作灵活、密切联系群众、监督机制较完善、运营成本较低等优势，能够解决许多政府难以解决的问题，是政府部门的得力助手。同时，又因为社会组织自身的非营利性、志愿性等特性，许多利用市场机制满足不了的需求可以让社会组织去承担。比如在养老服务提供领域，社会力量兴办的养老院在提供养老服务方面要比政府兴办的国营养老院的效率更高，在服务价格方面要比企业性质的养老院的价格更低。

因此，社会组织参与社会管理，是为了弥补政府失灵和市场失灵在社会管理中产生的缺位，满足社会群体更多的需求，追求社会整体利益的最大化。

（二）社会组织参与社会管理的重要性

社会组织参与社会管理，除了迫于政府失灵和市场失灵所导致的社会管理缺位，还因为社会组织凭借自身优势而承担起了部分社会管理的职能。

1.调动社会资源，缓解行政资源的匮乏

在创新社会管理的背景下，政府要向服务型政府转变，但是有限的政府资源并不能满足公民越来越多样化的公共需求。社会发展和服务型政府建设形成的政府的重要公共服务责任，与政府人力、物力等行政资源相对匮乏之间的矛盾，形成了政府转变公共服务方式和条件的刚性约束，使得政府积极寻求适切的解决办法。本着以人为本的核心原则，政府为了满足更多公民的公共需求，就要培育和支持社会组织的发展，依靠社会组织民间性、志愿性等特性，调动更多的社会资源来为社会提供公共服务，满足公民的多元化需求，为构建和谐社会、推动社会发展而服务。

2.扩大就业，缓解就业压力

众所周知，在当前的经济转型期，高失业率，高就业压力是我国社会管理中的一大难题。培育和支持社会组织参与社会管理，调动社会资源，让更多的人参与到社会服务提供中来，能够优化配置我国现有的人力资源，缓解就业压力。

3.降低行政成本，提高公共服务的提供效率

在公共服务提供方面，政府虽然能调动大量人力、物力资源，但是政府并不能满足所有人的公共需求。我国政府职能当前正在发生转变，政府在向“服务型政府”转型，同时将许多政府职能向社会转移。政府向社会组织购买公共服务就是一种有效的职能转移方式。社会组织的加入，依靠其自身特性，能够降低在公共服务提供方面的成本，同时还能提高公共服务的提供效率，为政府在资源调动、行政效率提高等方面解决了一大难题。

三、社会组织参与社会管理的问题分析

（一）社会组织的内部规范、管理体制不够健全

在参与社会管理的社会组织中，存在着良莠不齐、质量高低不一的现象。之所以会产生这样的现象，是因为社会组织的内部规范、管理体制不够健全。大量的社会组织在成立之初就没有为组织设计出一套有效、健全的管理规范和组织制度，只顾吸纳成员，开展活动。许多社会组织近年来频频陷入社会公信力危机中，究其本质，在于其内部治理出现了问题。如果没有一套行之有效的管理制度作为支撑，那么组织的服务宗旨是无法实现的，也会被社会大众质疑其规范性与真实性。

在内部管理问题上，有的社会组织开展活动不正常甚至未开展任何活动，有的超出业务范围开展活动；有的基金会内部机构不完善，理事会虚置不“理”事；有的违规借贷，挪用专项资金，财务管理混乱；有的甚至发生寻租和腐败等违法行为。比如2011年发生的“郭美美事件”，卷入其中的中国红十字会，就被社会公众质疑其资金使用和内部管理问题，导致中国红十字会在全国范围内吸收的社会捐款锐减。直至目前，中国红十字会还不能对“郭美美事件”做出明确的澄清。

（二）社会组织工作人员队伍素质有待提高

社会组织在参与社会管理的过程中，常常会得不到社会公众的认可。不是社会公众不领社会组织的情，而是社会组织的工作人员本身素质有限，根本不知道如何开展社会活动，为社会公众提供符合需求的社会服务。由于社会组织在起步阶段主要是由离退休干部、下岗职工等群体组成，致使社会组织工作人员队伍的整体素质偏低，创新理念不足。

在汶川地震抗震救灾工作中，许多社会组织蜂拥而至，赶到地震灾区开展救援行动，但是当地的许多居民根本就不想要这些社会组织帮忙。因为这些社会组织开展活动时根本就没有考虑当地居民的实际情况，只是凭借主观臆断，发扬志愿精神，完全不顾当地居民的具体情况，导致不能针对灾区的具体情况制定出具有针对性的救灾措施，最终招致灾区居民的不满。

（三）社会组织社会公信力、工作透明度偏低

虽然社会组织参与社会管理会推动社会进步与发展，但是现实中，社会组织在获取资源和开展活动方面却频频受阻。这是因为社会组织在社会群众中的公信力偏低，而公信力偏低又是由于社会组织的透明度偏低造成的。如果一个社会组织连内部事务都不告诉社会公众，试问社会公众又怎么会向其捐赠资源，支持其行动呢？

从“中国妈妈”胡曼莉假借慈善之名聚敛钱财，到5·12汶川地震时的“天价帐篷”、“6.5%管理费”，公众已经对善款的实际用途产生疑惑，对社会组织是否真正努力实现公益使命的质疑逐步加深。直至2011年发生的“郭美美事件”，将公众对社会组织的质疑进一步加深。这些社会公信力危机事件不但让社会组织的公信力迅速下降，更让公民对社会组织产生了巨大的抵触情绪，这些负面影响将持续影响社会组织的长远发展。

（四）社会组织的资源匮乏

社会组织在很多时候不能独立参与社会管理是由于其自身资源有限所造成的。与政府和企业相比，社会组织无论在人力还是物力资源方面，都难以与之相比。在强调人才重要性的当今时代，社会组织专业人才的匮乏更是阻碍其发展的桎梏。

在运营资金方面，资金匮乏是社会组织普遍面临的一大难题。社会组织的资金来源主要依靠社会、企业以及个人的捐赠或者政府购买服务，然而由于制度的限制，一些新型的社会组织未能注册，没有合法的地位，不能开具发票，不能转移汇款，所以一些组织无法接受社会捐赠。目前，我国政府还没有出台对社会组织的财政扶持政策，地方政府对社会组织的财政支持也十分有限。由于资金问题，社会组织难以维持组织的日常经营运作，更无法做到长期、有效地开展社会活动。

在人力资源方面，专业人才匮乏是阻碍社会组织快速发展的绊脚石。由于我国社会组织尚处于起步阶段，关于专业人才的招募、培训、晋升、激励、保障体系还没有建立完善，社会组织从业人员的薪酬水平、社会地位不是很高，导致社会组织领域的专业人才流失率很严重，现有的工作人员队伍年龄老化、不稳定，缺乏活力和创新力。没有专业的人才作支持，社会组织的发展举步维艰。

（五）政府对社会组织缺乏法律层面的监管

社会组织要想实现良好的运转，就必须接受政府对其实行的有效监管。但是，就目前的情况来看，政府对社会组织发展的监管，只是停留在一些条例、规章的层面，并没有出台一部全面、具体、专业的关于社会组织管理方面的法律。比如适用于我国社会组织登记管理的法规只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》。在2011年1月，国务院新出台《社会组织评估管理办法》，在2012年8月，又推出了《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》。这些条例规章虽然推动了社会组织配套政策不断完善，但是它们主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，使得社会组织的设立、性质、地位、作用及职能等没有完全明确，规范，缺乏行业自律环境。同时在人员编制、社会保障、职称评定、等方面也没有与之相配套的法规和政策。对社会组织的管理无法上升到法律层面，也就导致对社会组织的监督无法可循，只能由各地方政府来根据当地实际情况制定监督条例。这样，就很难保证对社会组织能够实行全国统一、有效、权威的监管。

四、对策建议

创新社会管理，突出的是社会管理主体多元化。为了实现社会利益的最大化，满足公民的多元化需求，政府要鼓励、支持、引导社会组织参与社会管理，与社会组织合作对社会公共事务进行治理。针对社会组织在参与社会管理过程中出现的以上几点问题，本着“社会管理主体多元化”的原则，本文提出以下几点对策、建议。

（一）加强组织内部制度建设，健全管理体制

一个成功的社会组织，其内部规范、管理体制必须是健全、行之有效的。依靠健全的组织规范和管理体制，才能对组织成员进行有效管理，才能让全体组织成员以组织的服务宗旨为行动导向，共同努力，才能培养组织成员的社会责任感，增强成员的组织凝聚力，提升组织的社会公信力。因此，社会组织在成立之初，就应为组织自身设计一套适合自身发展情况和活动领域的管理体制，通过健全自身的组织机构、完善内部管理机制、规范组织运行程序、强化成员内部向心力、依靠制度来约束组织成员的行为，推动组织走上制度化、规范化的道路。只有这样，社会组织才能良好运转，整合社会资源，响应社会环境变化，满足社会公民多元化的公共需求。

（二）加强人才队伍建设

创新社会管理，强调的是以人为本，而社会组织的发展壮大，则需依靠自身成员专业素质的不断提高。为此，社会组织要完善内部人力资源管理制度，在人员招聘、选拔、任用、培训、考核、激励管理等方面加大力度，严格筛选社会组织的应聘人员，为组织成员提供专业培训机会，推行工作人员持证上岗制度；拓宽社会组织工作人员的职业发展晋升空间，健全社会组织工作人员保障体系，吸引、留住人才，提升内部工作人员的专业素质，从而让社会公众认可组织成员的专业素质与服务水平。同时，社会组织还要对自身进行大力宣传，吸引社会志愿者加入组织，壮大社会组织人才队伍，建立社会组织专业化队伍与志愿者队伍相结合的服务机制。

（三）建立内部事务公开机制，提升社会组织社会公信力

社会组织作为社会管理的重要主体对社会管理创新具有重要的功能，而社会组织承担社会事务，参与社会管理和公共服务功能的实现依赖于组织本身的影响力，归根结底就是组织的公信力。创新社会管理背景之下，政府要向“服务型政府”转型，推行 “阳光政务”制度，而像社会组织这样社会化程度如此高的组织就更要建立内部事务公开和信息披露制度，加强组织内部治理，建立内部责任追究机制、自律机制、信息公开机制，规范组织运作程序，依法参与社会管理，勇于接受来自政府、舆论媒体、企业、公众的监督，“让钱在阳光下运作”，从而提升组织的透明度与公信力，让广大公众充分认识、了解本组织的特点，支持、参与社会组织举办的社会活动。

（四）对社会资源进行有效整合

面对社会组织资源匮乏这一现实，社会管理的其他主体——政府、企业和社会公众要通过合作机制为其提供充足的资源支持。这里所提到的资源支持，不仅仅指资金、物质支持，还可以是人力资源方面的支持。政府可以通过“委托—代理”的方式向社会组织购买公共服务，对社会组织进行财政补贴。这样不仅可以以低成本提供高效率的公共服务，还可以促进社会组织的发展。企业通过支持社会组织，对其举办的活动进行赞助，有利于提升企业的社会形象和知名度。怀有一技之长的社会公众，要勇于展现自己，加入到社会组织中，直接参与到社会管理中，为维护社会稳定，推动社会发展贡献自己的一份力量。创新社会管理，不是社会组织的独角戏，通过政府、企业、社会组织、公民多方合作，发挥各自优势，共同参与社会管理，可以实现对社会资源的有效整合，从而维护社会稳定，推动社会发展。

（五）完善社会组织法律体系

党的十八大报告指出，要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。创新社会管理背景下，社会组织的发展离不开完善的法律规范和制度环境。为了让社会组织合法、有序地参与到社会管理的过程中，政府要完善、统一与社会组织有关的法律法规政策，尽快出台一部社会组织基本法，提升社会组织的立法层次，让社会组织的发展有专门的法律可以依循，同时也能提高社会组织的法律地位。尽管目前立法的时机还不成熟，但可以采取单项突破、分段推进的办法。一方面，着手启动社会组织立法的前期准备工作；另一方面，在总的“母法”出台之前，可先行出台《行业协会法》、《慈善法》等单项法规，逐步完善社会组织的法规体系，实现政府对社会组织由行政管理向依法管理的转变。

本文从领域和途径两个角度对参与社会管理的社会组织的现状和问题进行了研究和分析。通过研究发现，在参与社会管理的过程中，社会组织的参与领域逐步拓展，承接政府转移的职能也越来越多，参与的途径也趋于多元化。社会组织不再是一股单独的力量，在创新社会管理的过程中，社会组织与政府、企业、公民等社会主体开展的合作越来越多。但是，社会组织在参与社会管理的过程中，还是面临着独立性、专业性不强、公信力不足、资源匮乏、对政府依赖偏多等问题。因此，本文根据社会组织出现的问题，提出了一些具有针对性的对策和建议，即在创新社会管理过程中，社会组织要想充分发挥自身功能与作用，除了加强自身能力建设外，还要与政府、企业、公民等社会主体加强合作，共同治理公共事务，提供公共物品与服务，满足公民的多元化需求，推动社会发展与进步，实现社会利益的最大化。

[1]吴锦良.政府改革与第三部门发展[M].北京:中国社会科学出版社，2001.108.

[2]王浦劬，莱斯特·M·萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.6.

[3]郑杭生.社会学概论新修 [M].北京：中国人民大学出版社，2009.232.

[4]彭华民，杨心恒.社会学概论[M].北京：高等教育出版社，2006.175.

[5]王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2010.3.

[6]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2005.392.

[7]刘金良，姚云云.社会组织的发展路径选择:基于政府购买公共服务的研究[J].辽宁行政学院学报，2011，（5）：11-13.

[8]韩雪.制度创新理念下的社会组织发展实证研究——以天津地区为例[D].天津：天津理工大学，2010.11.

[9]朱汉平.社会管理创新下广东社会组织发展的SWOT分析[J].辽宁行政学院学报，2013，（4）：5-8.

[10]梁艳丽.对提升社会组织公信力的思考[J].哈尔滨市委党校学报学报，2013，（1）：92－95.

[11]李颖.社会管理创新视角下新型社会组织发展建设的若干思考[J].高等函授学报（哲学社会科学版），2012，（12）：18-28.

[12]廖鸿，田维亚，石国亮.社会组织参与社会管理创新的调查研究——基于全国三省一市调查的分析与展望[J].中国青年研究，2012，（2）：51-69.

杨志敏（1981-），女，云南大理人，大理大学2014级研究生，主要从事思想政治教育研究。