雾霾联防联控机制的完善——以长三角为例

余懿臻

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

雾霾联防联控机制的完善
——以长三角为例

余懿臻

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

通过研究长三角地区对雾霾联防联控的法律及相关规定，发现在联防联控机制下雾霾治理存在防控主体多元，机制不健全、环境标准和监测不统一，信息共享机制不完善、缺乏补偿与约束机制等一系列问题。笔者认为应在“共同但有区别”原则下，明确主体机制，并健全区域空气质量监测、评价、信息共享法律制度，明确补偿与约束机制，以完善长三角雾霾联防联控机制。

雾霾；长三角；联防联控；缺陷；健全

当下我国对区域间雾霾传输机理并不十分清楚，但研究表明各种废气诸如二氧化硫等，均是引起雾霾的“罪魁祸首”。各级政府通过积极颁布相关政策法规、完善环保信息公开等举措，加大了对雾霾治理的强度与力度[1]。但“冰冻三尺非一日之寒”，为破解窘境，学术界提出变革传统管理机制，实施区域雾霾联防联控，即以现有组织与制度资源冲破行政区划束缚，以大气污染传输辐射范围为单元划分区域，区域内各省市统筹安排共同制定与实施大气污染防治方案，互相监督达到有效控制大气污染的联合防治协调机制[2]。

1 长三角区域雾霾联防联控治理的现状

1.1 初试实践阶段（2008—2009）

2008年长三角区域签订《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2009—2010年）》，在此提出“加强区域大气污染控制”，大力削减二氧化硫排放总量，规范机动车尾气排放标准，并着重指出“选择部分城市进行灰霾天气监测试点”，同时“健全区域环境监管与应急联动机制”与“完善区域环境信息共享与发布制度”。

1.2 国家规划指引阶段（2010—2013）

2010年国务院办公厅转发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，提出区域联防联控“五个统一”的指导思想，将京津冀、长三角和珠三角划定为大气污染联防联控重点区域。2013年国务院印发的《大气污染防治行动计划》再次确立了“建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制”。

1.3 全面推进阶段（2014—）

2014年，由长三角三省一市和国家八部委组成的长三角区域大气污染防治协作机制在上海召开第一次会议，明确了统筹协调、责任共担、信息共享、联防联控的协作原则[3]，并将安徽省吸纳为成员。《长三角区域大气污染防治协作2014年工作重点》与《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》进一步强调抓好十方面的协作与联合行动。2015年修订的《大气污染防治法》设立“重点区域大气污染联合防治”专章，长三角为重点治理对象。《长三角区域大气污染防治协作2015年重点工作建议》更强调大气污染防治，深化长三角区域污染防治协作，加强区域联防联控与环境监管能力建设。

2 长三角区域雾霾联防联控机制存在问题

长三角对雾霾的治理虽走在全国前沿，但通观全局，其在霾联防联控机制上仍面临诸多困境：

2.1 管理体制显僵化，主体机制不健全

区域联防联控超越了以行政区划为基础的属地治理模式，涵盖区域内纵、横向各级政府，但仍存在一些问题：

2.1.1 区域间合作管理缺失

垂直管理虽能在一定程度上将相关规定在各区域内执行到位，但是由于各区域间缺少必要沟通，个别地区难免存在滞后的现象。

2.1.2 区域内管理体制空位

首先，区域雾霾联防联控法律机制缺乏常态机构。我国除新《大气污染防治法》中规定重点区域大气污染联防联控确定应由地方政府牵头，再无涉及。此外，区域环保督察中心缺乏对雾霾排放标准等干涉的权力，职责存在缺陷，在没有主体的情况下完成区域行政协议的制定与签订，使减排任务的达成、统一监测的实行存在困难。其次，放眼长三角实践，该区域合作以联席会议为代表[4]。虽可在会议下针对本域内雾霾突出问题及各方建议，探讨合作举措并具体落实，但存在协议内容空洞、约束力差等弱点。更重要的是，其不具有行政管理权，简单的机构设置与松散的组织管理使其权威性受到质疑。

2.2 标准与检测不统一，信息共享不完善

各地区由于“行政管辖”等多方壁垒，区域内部标准与信息存在差异与滞后性：

2.2.1 对雾霾的标准、监测及处罚体系，各区缺乏统一标准

例如，当上海等地着力治理PM2.5时，安徽仅承诺对PM10进行减排，这在客观上阻碍了本区域治理污染的整体进程[5]。同时各企业在利益驱动下，会根据各地雾霾排放标准与惩罚措施迁址，这会造成雾霾污染的扩界转移。故上海虽在控污标准、执法力度上按最严标准，却也无奈因边缘污染传输而抵消治霾效果。

2.2.2 区域雾霾联防联控法律机制尚缺信息共享平台

《环境保护法》强调信息的公开性，但对共享层面却未涉及。长三角地区对此实践起步虽早，也积极开展了长三角区域雾霾成因及相关防治措施等研究活动，但对雾霾相关信息的共享不论是内容还是发布方式都存在不确定性。这些都导致防治措施的脱节，影响方案的制定和民众对信息的认知与判断。

2.3 利益平衡机制未建立，缺乏法定约束机制

保障区域内各方利益平衡的补偿制度与保障区域协议有效执行的约束制度是两大重要保障制度，遗憾的是长三角乃至全国均未建立完整的利益平衡机制。

2.3.1 缺乏法定补偿机制

各地不同的发展程度必然意味着在区域雾霾联防联控治理中付出程度的不同。由此引申出建立“损益者受偿、受益者补偿”的利益平衡机制，以保障区域内横向合作利益均衡不被打破。落实至实践，长三角地区政府并未就此达成明面上一致的协议，依赖于周边地区经济付出消除雾霾的上海也未建立相应的利益补偿机制。

2.3.2 缺乏法定约束机制

雾霾联防联控框架协议仅约束内部成员，笔者认为履行与否完全依赖成员的“克制力”。各地区多数“受迫”于现实与国家强制规定遵守协议，如空气质量取得阶段性好转后，地方政府很可能会重视眼前短期利益而违反协议。此情况亦在长三角地区“复制”，而整个制度也可能随着不成熟的做法而崩塌。

3 我国区域雾霾联防联控法律机制的健全

区域雾霾联防联控是一系统过程，长三角正经历产业转型升级，应从以下方面开展协同治理。

3.1 确立“共同有区别”的指导思想

虽长三角地区提出过责任共担原则，但笔者认为应当以“共同但有区别”原则取而代之：

首先强调共同的责任。对雾霾的联防联控不仅是制造雾霾污染企业、人员的责任，也是各行各业乃至各地方人民政府及对环境具有监管职责部门的职责；其次共同的责任是有区别的：第一，其强调不同发展程度的地区需承担不同责任；第二，要求各行业对此存在主次之分；第三，各行政区对自身在该区域内雾霾排放总量超标行为应负担主要治理责任。

在明确责任上，针对长三角地区应作出具体要求：首先，明确规定雾霾排放量大的地区与行业主动减排，承担区域大气污染主要的减排责任；其次，基于公平，按地区排放比例确定减排指标；再者，对自然排放行为予以正确引导；最后，统筹历史与现实的双重责任确定应承担的任务。

3.2 明晰区域雾霾联防联控的主体机制

独善其身存在极大弊端。各大区域间在对自身的雾霾联防联控机制有明确把握的基础上应进行更深层次的交流与协作，以此共同推进区域间管理体制的进步，长三角亦是如此。

专门机构的缺失成为我国雾霾联防联控运行机制疲软的导火索。借鉴美国经验可成立一跨行政区域的公共机构，但其成本高，与各部门关系错综复杂。故笔者认为可整合现有环境管理机构职能，将区域环保督察中心升级为“区域环境管理中心”，赋予更大权力：一是指导与协调各区域的大气污染联防联控工作的职能；二是监督与考核区域内各地方大气污染减排情况的职能；三是协调、解决区域内地方政府因联防联控产生的纠纷的职能[6]。如此不仅有专门常态管理机构，也契合国家生态文明体制改革要求。除此，在“区域环境管理中心”下可设区域大气污染防治科研中心，负责监测评估区域环境数据信息，分配各政府排放指标等工作。

3.3 健全区域雾霾监测、评价、信息共享法律制度

3.3.1 优化监测与评价法律制度

区域大气质量监测系统能保障区域内的雾霾状况如实得到及时反馈，笔者认为现今我国缺乏对监测点位代表性的评估规则会导致公众对数据真实与准确性的质疑。故应进一步强化监测预警,降低突发性及持续性大气污染对生态环境的危害[7]，同时通过科学研究保证大气质量实时监测的准确性，建立长效制度化的区域大气质量。

对于此，笔者建议参考欧盟关于监测点位代表性评估的做法，通过采取网格监测的方式来核查区域监测点位的代表性。即将区域监测范围分为若干网格，按照网格实施监测，并将单位网格监测的结果与其所处范围原监测点位提供的监测结果相对比，由此判断监测点位的设置是否具有代表性[8]。

3.3.2 搭建区域信息共享平台

健全区域雾霾联防联控信息共享机制，要明确共享信息的内容、方式与程序。首先，通过网络平台公布相关信息，长三角区域可在政府信息公开网站下专设链接，共享区域内空气质量监测信息与雾霾治理信息[9]。除此，节能计划及执行情况等区域雾霾管理信息也可纳入，方便各方了解以寻求最佳联合治理方案。其次，规范大气环境信息公开程序，规定区域雾霾信息的一般公开部分和暂缓公开部分，并在此基础上明确设置的程序。

同时各机构在分享雾霾相关方面信息时，也应成为各地方政府环境行为的监督者、协调者，可制定区域重点企业名录，接受各方检查与监督，环保部门也可通过法律或规章性文件等规定来保证区域雾霾联防联控监管机构的信息权。

3.4 明确区域雾霾联防联控的补偿与约束机制

3.4.1 确立生态补偿为区域利益平衡措施

将生态补偿机制确定为法定补偿机制平衡各方利益，能在一定程度弥补区域雾霾排污交易市场的不足，笔者建议从主体、客体以及资金三方面进行设计。

首先，承担生态补偿责任的一方即主体应符合：一为本区域内经济较为发达的地区，二是该地区因各类原因在改善空气质量上承担了较少责任，如上海市。三是在区域雾霾联防联控中作出贡献者即客体，要求为区域内欠发达且在对空气改善上作了较多贡献的地区，安徽省就处于此“弱者”地位。最后，补偿金给付的金额等方面亦应列入考虑范围。就补偿标准而言，理论上，主要有生态系统服务功能价值法、市场理论方法等，但鉴于国情，建议采用机会成本法[10]。资金来源方面，可分为各地政府财政的直接转移与专门雾霾联防联控生态补偿基金。

3.4.2 进行区域限批为区域雾霾约束机制

借鉴国内外对区域雾霾联防联控的约束方式，笔者认为可在长三角乃至全国采取区域限批的方式，即将在本区域内限制区外请求的审批制度化。

首先，应规定限批决定者为区域雾霾联防联控中区域限批的主体。对此笔者建议：一方面，像长三角这样的跨省联防联控区域，区域限批主体可为新设的诸如区域雾霾联防联控管理委员会；另一方面，区域限批的对象主要为那些不履行区域雾霾联防联控协议，对环境造成损害的各地方政府。

其次，限制在何种情况下对项目做出限批。雾霾的治理是希望各方履行义务，故违反区域行政协议的约定便是区域限批的主要条件。借鉴合同法，可细化为三层：（1）参与区域雾霾联防联控的地方政府明确表示或以自己行为表明将不履行主要义务；（2）各政府的行为已或将对公共利益造成严重危害；（3）经相关方催告在合理期限内仍未履行协议内容。仅当地方政府满足上述三个条件，方可对其进行区域限批。

[1]杨超，刘文佳.论我国雾霾治理的困境及对策[J].环境与可持续发展，2016（2）：68-71.

[2]王金南，宁淼，孙亚楠.区域大气污染联防联控的理论与方法分析[J]．环境与可持续发展，2012，37（5）：5-10.

[3]杨金志.长三角启动大气污染防治协作[J].江南论坛，2014（1）：25.

[4]齐峰，武南，黄丹．泛长三角区域合作机制条件分析与路径探讨[J].宁波广播电视大学学报，2008，6（4）：32-36.

[5]尹卫国.长三角区域联防联控关键要齐步走[N].中国环境报，2014-04-25（2）.

[6]吕程.区域大气污染联防联控法律制度研究[D].沈阳：辽宁大学，2015.

[7]杨峰，刘春蕾，牟莹莹，等.南京市大气污染防治对策研究[J].中国环境管理干部学院学报，2016，26（3）：67-70，79.

[8]宋国君，何伟，陈德良.设计合理的城市空气质量评估模式[J].环境经济，2013（11）：15-20.

[9]余梦，严昊.世博经验：专门的信息共享平台和区域应急联动[N].东方早报，2014-01-08（2）.

[10]赵翠薇，王世杰.生态补偿效益、标准——国际经验及对我国的启示[J].地理研究，2010，29（4）：597-606.

（编辑：周利海）

Improvement of Joint Prevention and Control Mechanism of Haze——Taking The Yangtze River Delta as An Example

Yu Yizhen
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

By studying the law and related regulations for haze joint prevention and control in Yangtze river delta region,it was found that there were a series of problems in the management of haze under the joint defense mechanism,such as the main mechanism was not perfect,environmental standards and monitoring were not uniform,information sharing mechanism was imperfect, compensation and restraint mechanisms were missing,et al..The author thinks that in order to improve the joint prevention and control mechanism of Haze,it was necessary to clear subject mechanism under the thought of"common but differentiated",improve the regional air quality monitoring,evaluation,information sharing legal system and clear regional haze zone spreading compensation and constraint mechanism.

haze,Changjiang River Delta,joint prevention and control,defect,perfect

X51

A

1008-813X（2017）01-0011-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.01.03

2016-11-15

余懿臻（1992-），女，浙江舟山人，浙江农林大学环境与资源保护法学专业硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策的研究。