政府购买公共服务中的利益博弈与风险防控

崔光胜

（中共湖北省委党校报刊部，湖北武汉 430022）

政府购买公共服务中的利益博弈与风险防控

崔光胜

（中共湖北省委党校报刊部，湖北武汉 430022）

我国政府购买公共服务是在借鉴国外经验的基础上发展壮大起来的。经过二十多年的试点探索，目前已在全国范围内广泛展开。不可否认，这一制度已经成为各地建设服务型政府的重要举措。政府购买公共服务是政府与社会组织、公众共同合作努力的结果，其三方既是"合作伙伴"，也是利益相关者和利益博弈者。在利益的博弈过程中，既实现了各自的目标和价值，也促进了政府购买公共服务工作的不断改进，但同时也导致了各种风险的形成。防范和化解这些风险，一要靠政府提高服务外包能力和建立各项保障措施；二要靠壮大社会组织的力量和增强其供给服务的能力；三要靠广大公众的积极配合和监督；四要靠完善相关的法律法规，以保障政府购买公共服务有序推进，有法可循。

政府购买；公共服务；社会组织；利益博弈；风险防控

自20世纪70年代开始，以英美等国为代表的西方国家，社会服务需求不断扩大，而政府的财政负担和官僚机构的低效率问题越来越严重。为扭转这种局面，一些西方国家政府开始尝试对公共服务体制和政府机构进行探索性改革和职能再造，如整合政府机构、裁减冗员、公共服务实行委托代理等。到了70年代末期，政府的这些改革措施取得了巨大的成效，随之，政府向社会组织购买公共服务在全球范围内广泛被认可。我国是社会主义国家，长期实行计划经济政策，引入政府购买公共服务是在20世纪90年代初期，率先尝试的是上海市的杨浦区。经过二十多年的不断探索和实践，这一制度逐渐在全国范围内推广，现在已经被各级政府所接受和运用，成为政府推进自我改革、服务社会的重要选择。然而，政府购买公共服务这一新型的服务方式，在展现其高效、便捷、透明和公平的同时，也显现出了许多不容忽视的问题，生成了许多风险。这些问题和风险，既有来自政府方面的，也有来自社会组织方面的。因为政府、社会组织与公众在购买过程中构成了一种合作和博弈的关系，虽然这种博弈在一定的限度内有利于服务的改进和品质的提升，但是它依然容易带来各种风险，尤其是在公益性、责任心减弱，自利性膨胀的情况下，公众的利益容易遭受损害。因此，探讨政府购买服务中的各方利益行为和风险防控机制，对于顺利推进政府购买公共服务具有重要的意义。

一、公共服务购买中的利益相关者和利益博弈

政府购买公共服务，是政府将原来由其直接提供的某些公共服务生产职能和产品，通过公开招标或定向委托的方式，交由有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，以直接或间接方式支付相应的服务费用。[1](p49)在这个购买过程中，公众首先将自己的需求通过一定的方式表达给政府部门，政府通过调研和设计将购买计划提上议事日程，然后拟定公共服务购买计划，并将计划在政府平台上发布；社会组织根据政府的政策和项目计划，拟定投标书，发出承接公共服务的意向；政府根据社会组织的能力、信誉或以往承接项目的满意度，通过竞争的方式，筛选出合适的服务承包商，然后由承包商向公众提供服务。从这一套流程中不难看出，政府是购买服务的发起者和组织者，是做出购买动议和决策的主体；社会组织是回应者，是承接公共服务和向公众提供服务的主体。因此，政府部门、社会组织、公众三方，构成了政府购买公共服务运行链上的直接利益相关者和合作者。

根据弗里曼的观点，利益相关者是指“能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”。[2](p160)在政府购买公共服务过程中，政府部门、社会组织、接受服务的公众或群体各自都有不同的利益诉求。

首先，作为购买服务主体的政府，它在公共服务购买中所要达到的目的非常明确，就是要扮演好“服务型政府”的角色，在充当一个“精明买家”的同时，合理使用好财政资金，为民众“花最少的钱、办更多的事”，让政府的服务尽量照顾到更多的人或社会群体，并使得到服务的人或群体能够改善生存状况，提高生活品质。除此之外，政府还想通过公共服务购买这种形式，进一步深化机构改革，裁减冗员，提高办事效率，从而实现政府人员的廉洁、高效、精干，构建起“小政府、大社会”的发展格局。

其次，作为承接服务主体的社会组织，在与政府合作供给公共服务的过程中，主要关注点在于：一是通过承接政府的公共服务，能与政府“合作共赢”，建立社会组织与政府良好的“伙伴关系”，实现社会组织对社会公共事务的广泛参与，使自己成为治理社会的重要力量。二是通过与政府的相互合作，增进彼此间深入了解，以期在以后的项目、资金、税收等方面获得更多的便利和支持，实现自身的利益最大化。三是通过向公众提供服务，能广泛与公众交流，树立良好的社会形象和品牌效应，达到社会广泛认同和传扬的目的。

再次，作为服务接受者主体的公众，在政府和社会组织合作提供公共服务的过程中，主要关注的是质量和权益问题。一是表达权的实现。对需要什么、不需要什么要能够很通畅地向政府表达，希望政府在决策时予以充分考虑，不要总是“被服务”、“被代表”。二是监督权的赋予。在公共服务的提供过程中，公众希望有权对公共服务购买的运行过程进行监督，既监督政府的决策和招投标过程，也监督社会组织提供服务的质量。三是评价权的采纳。政府购买服务结束后，作为被服务对象能够对社会组织的服务进行评价，包括服务的方式、服务的价格、服务的质量等。并且这些评价意见不是一评了事，而是要起到实质性的影响作用和效果。

由此不难看出，政府购买公共服务是一个多方主体合作的过程。政府、社会组织和社会公众三方，既是利益的相关者、密切合作者，也是利益的追求者、博弈者，如果是正和博弈，那么，各自的利益就能够得到保障，政府购买公共服务就能够实现帕累托最优。反之，不仅各方的利益无法得到满足，政府购买公共服务的发展大局也将受到影响。

二、政府、社会组织和公众博弈状态下的风险形成

如前所述，政府购买公共服务的主体和目标涉及政府、社会组织和公众，利益博弈也同样涉及这三方主体，利益博弈的过程也是风险生成的过程。

（一）作为购买方政府的风险。

1.由信息不对称引发的“逆向选择”风险。

一般来说，政府购买公共服务首先要进行决策，然后才有购买的具体行动。决策是产生行动的前提，也是衍生风险的开始。因此，政府在进行服务购买和外包之前，其决策正确与否非常重要。要想保证政府的事前决策正确无误，那么政府在决策之前所获取的信息一定是真实可信的（如公众真实的需求，社会组织的真实能力和水平，政府的具体财政力等）。依据这些真实的信息所做出的决策，能有效地规避运行风险，使服务效能大大提高。一般来讲，政府在购买公共服务中，作为政府方最容易衍生出的风险是“逆向选择风险”。按照学者余佶的观点，“逆向选择风险”是指由于委托代理双方彼此在签约之前因存在信息不对称，项目出资方（政府）没有选出最合适的社会组织从事公共服务的提供方，那些合适的社会组织无缘代理公共服务，使得公共服务品质和质量下降。[3](p172)也就是说，政府为了尽快把服务外包出去，在不完全了解社会组织的前提下，匆忙决策，导致所选择的承包方在能力、水平、信誉等方面都不尽如人意，最后是“政府花了钱，没有办好事”，公众不满意，其他合适的社会组织也不满意。总之，“逆向选择风险”表面上看是基于购买双方信息不对称，但根源还是在于政府部门的官僚主义，遇事不愿做深入调查，不善于听取社会组织、公众和专家团队的意见，拍脑袋决策。

2.由监督缺失引发的“道德风险”。

在政府购买公共服务的活动中，“政府因为拥有包括特许经营权在内的审批、服务价格和服务质量监督管理等方面的权力，在缺乏外部监督的情况下，很容易滋生腐败”。[4](p72)尽管按照《中华人民共和国政府采购法》和国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的规定，政府购买社会组织公共服务一般要采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式确定承接主体，但是，由于我国的社会组织起步较晚和发育不全，一些社会组织原本就是从政府的下属单位分离出去的，有的则是政府一手帮助创办起来的，还有的是政府官员的亲属和关系开办的。在此种情况下，政府在选择服务承包方时，无论是采用公开招标、邀请招标，还是竞争性谈判获取承包主体时，政府的一些权力仍然可以私下运作。与政府关系密切和体制内的社会组织，更容易成为公共服务的承包方。因此，在监管缺失的情况下，少数政府官员会利用手中掌管的各种权力大行照顾之道，甚至徇私舞弊，攫取个人的私利。比如，为社会组织在承接项目、资金拨付、减免税收方面违规操作，提供便利；有的则是与社会组织共同“和谋”，编造虚假服务项目或使服务缩水，从中获取高额利润。凡此种种，官员的道德风险在监管不严和制度出现漏洞的情况下都有可能发生。

3.由政府人员认知偏差引发的“执行难”风险。

公共服务购买，政府除了在运行方面有决定性的作用外，在另一个无形的方面，即政府人员的思想、态度、言行等方面也对政府购买服务有很大的影响力。在实际工作中，一些地方政府官员的思想认识并没有随着国家政策文件的要求而转变，对社会组织和其承接的政府服务不信任、不支持、不配合，导致政府在购买服务中常常遭遇“执行难”的困境。归纳起来有如下几种：一是误解误读型。即对国家关于政府购买公共服务的政策、法律学习不够，缺乏正确的认识。认为政府向社会组织购买服务是一场“走秀”和“追时髦”的过程，风头一过就会“退热降温”。这种行为，正如斯莱克所批评的，“政府购买公共服务并不像是出于对经济理性的追求，而更像是一种具有某种象征意义的政治行为，它并非致力于追求良性竞争和更低的成本，而只用来表明政府已经从直接的公共服务提供中解脱了出来”。[5](p15)持有这种观念的官员总是得过且过，对政府购买公共服务缺乏应有的积极性和主动性。二是孤高自傲型。由于长期的机关作风养成，一些官员在社会组织面前表现出相当的优越感，傲慢而自负，习惯把社会组织看成是政府管理的对象，或把其当成上下级来对待，而不是当成朋友和“合作伙伴”。在相互协作中，常常是发号施令，颐指气使，甚至视其为另类，对其不信任或怀有敌意。政府人员的这种态度和“做派”，严重挫伤了社会组织人员的积极性，彼此间的矛盾和冲突也时有发生。三是“甩包袱”型。这部分官员认为政府购买公共服务，就是花钱“甩包袱”。服务外包的同时，责任和困难也随之包给了社会组织，政府可以不管不问了。四是消极抵制型。传统的服务模式下，政府负责提供社会的所有公共服务，虽然事务繁杂，但一些政府人员却有一定的权力，政府向社会组织购买公共服务，将服务外包出去，政府省了许多事，但同时也“威胁到了原有人员的既得利益，隐形收入减少，待遇下降，甚至下岗失业，利益结构会重新调整”。[6]所以，一些政府内部人员对政府购买工作的消极对待，由此可见一斑。

（二）作为服务外包承接方的风险。

1.社会组织因财力不足所致的生存风险。

社会组织的生存风险主要来源于项目、资金的保障程度，与政府的购买行为、购买力量有着密切的关系。一般来讲，公益性的社会组织都是非营利性的，主要是接受政府的委托向公众提供公共服务，因此社会组织在财力这一块特别依赖于政府的供给。然而，由于地区差异比较大，有的地方政府财力充足，用于购买公共服务的资金游刃有余，而有的地方政府财力不够，用于提供公共服务的资金心有余而力不足。财力的不稳定性，使得社会组织“吃不饱”的现象客观存在。加之近几年各地的社会组织发展迅猛，数量不断攀升，到目前为止，全国已有登记注册的各类社会组织约56万个。[7](p69)社会组织数量的大幅增加，给社会带来生机活力的同时，也给同行竞争带来了巨大压力，在一个政府项目中往往会有几家甚至几十家社会组织参与竞标。那些拿不到项目的社会组织，他们就失去了财源保障，生存状况堪忧，日常的办公经费、场地租金、专业社工的工资和专职人员的工资都无法开销，时间一长，这些社会组织就面临关门歇业的风险。此种现象在沿海发达地区表现还不突出，但在内地省份就不一样了。究其原因，主要在于社会经济发展的程度和政府的财力状况。据笔者对武汉、重庆、成都、广州等地的调查，在这些地区，除广州外，约有40%的社会组织存在资金不足、运转不灵的问题；有15%的社会组织由于项目不足、资金短缺而面临停业的风险。①2015年11月10日，武汉市社会组织访谈。社会组织的财力风险还有一个源头，就是税收政策的不合理。目前国家尚未出台针对非营利性社会组织的专门税收政策，各地税务部门对社会组织征税比照的是民办企业的标准，一般征税点都在6.5%—7%不等。虽有减免的财政政策，但在实际中很难争取到，且手续非常烦琐。项目和税收的双重压力，使得社会组织的发展困境重重。

2.社会组织因独立性缺乏所致的主体性丧失的风险。

从理论上讲，社会组织是指为了执行一定的社会职能，完成特定的社会目标，具有明确规章制度的一个独立单位，是正式化的社会群体。[8](p69)因此，独立性是社会组织“社会化群体”的基本特征。它拥有自己的使命和专门人才，其性质是非营利性和非政府性。不可否认，政府购买公共服务对于社会组织的发展具有促进作用，但也不是毫无风险。政府向社会组织购买公共服务，使得社会组织更加依赖或听命于政府：一方面，社会组织要在政府的公开招标中取胜，有时就不得不迎合政府的需要。一般来讲，政府部门按照政策，在招投标过程中选定的原则就是同样的项目选定价格较低的一方（即“经济效益原则”），利用成本-收益分析方法来计算项目的得失，而不是综合考量社会组织的承接能力和专业水准，其结果迫使一些社会组织不得不转变自己的目标和方向，尽力“迎合”买方的要求，并致力于和政府搞好关系，对于政府的“指示”也是言听计从。另一方面，在一些地方，一些社会组织本来就与政府有着千丝万缕的联系，它所承接的服务项目都是“内部流转化”而来的。由于这些社会组织事事处处都得听命于政府，其组织的自主性、独立性丧失殆尽。此外，还有一种现象就是，一些社会组织由于在激烈的竞争中很难拿到政府的项目，为了生存下去，它们开始转变方向，去与企业合作，承接企业的服务项目，以纯粹的营利为目的，其收益大大增加，但社会组织的公益性和非营利性已经不复存在，“变得越来越像企业”。[9](p96)

（三）作为公共服务接受者的风险。

公共服务接受者承担的风险，主要是由服务质量不确定所引发的。公众作为政府购买公共服务的受益者，当政府和社会组织在提供服务的过程中出现问题时，一部分风险自然转嫁到了接受者一方，使公众成为“被动性风险”的最终“受益”者。

按照萨拉蒙等人的观点，政府购买公共服务能够有效地降低服务成本，提高服务效益的一个基本假设前提就是拥有一个完全竞争的市场。然而，目前我国的社会组织的发育程度远远不及欧美等发达国家，并没有形成良性竞争的格局。一方面，在某一特定地区，针对某种特定服务的社会组织可能只有一家，这样一来就形成了垄断，政府要想购买此项服务，不得不与之合作。垄断该市场的社会组织，由于掌握了政府的“弱点”，会迫使政府在不完全了解“市场行情”的情况下，开出较高的价格购买此项服务，并且服务的质量不会因此而提高。

另一方面，从政府的角度讲，政府与社会组织初次合作后也会有一个合作惯性的产生，即会更加倾向于与该组织进行合作，将类似的公共服务项目继续委托给该组织。理论上讲，合作惯性会导致政府对社会组织的依赖性增长，社会组织也会利用政府的偏好，迫使政府增加购买资金。以美国为例，有学者针对美国堪萨斯州政府购买老年医疗服务的项目进行了深入研究，最终发现当地政府长期与“老龄问题区域研究机构”保持合作关系的秘密，是该机构与政府长期合作，掌握了政府的行为偏好，并以此培养出了有针对性的谈判能力，由被动转为主动，最终影响到政府对购买医疗服务标准的制定。[10](p120)在我国，政府与社会组织的这种合作格局在现实中也不少见。要减少公众的风险，首先是要很好地“拦截”政府以及社会组织的风险,使其失去传导能力。

三、政府购买公共服务中的风险防控措施

政府向社会组织购买公共服务是目前各国政府推进改革的大势所趋，这对于转变政府职能、削减政府开支、提升公共服务质量有着重要作用。尽管在实际操作过程中，政府、社会组织和公众都承担了一定的风险，但我们不能因噎废食，否认政府购买服务的积极作用。问题的关键是，在找准风险点的同时，要积极预防，努力化解，使政府、社会组织和公众的利益博弈在正和的状态下进行。

（一）提高政府对服务外包的风险管理能力。

政府购买公共服务使得政府从具体的服务事务中解脱出来，但这并不意味着政府可以放任不管，而是责任比以前更加重大。换言之，外包合同的签订意味着政府职责的刚刚开始。从签订合同到服务结束，政府都要自始至终管理好项目和资金，既做一个“精明的买家”，又当一个合格的“监管员”，确保政府购买服务不走偏路。提高政府对服务外包的风险管理能力，主要把握以下三个“节点”：一是抓好决策前的风险预警，重点做好调查研究和科学论证工作。调查研究是指政府的公共服务购买部门，要向服务接受群体充分了解公共服务项目的实际需求情况，即哪些是所需要购买的，哪些是不需要购买的。只有针对性地购买，才能符合实际的需要，发挥真正的效果，防止出现“被服务”和“被代表”的现象；科学论证是指政府作为购买方要在做出决策前组织相关专家对购买计划进行可行性审议和风险评估，最大限度地避免不切实际的决策。二是抓好服务外包后的跟踪管理工作。重点是管好人和管好物。管人，就是要管理好政府内部人员，防止少数官员利用权力寻租或与社会组织“合谋”，谋取不正当利益，避免出现“项目外包了，官员倒下了”的现象；管物，主要是监督检查承包方的资金使用情况、服务项目的落实情况等，防止社会组织的服务偏离政府的意图。三是抓好项目结束后的绩效评估工作。项目结束后，政府要认真组织第三方机构进行评估、审定，并吸纳专家队伍和服务接受者共同参与。对于评估的结果，政府要在相应的网络平台上公布，接受社会的检验和监督，把评估的结果最终写进社会组织的诚信档案中，为下一次购买服务提供参考。

（二）建立和完善决策的前置风险评估机制。

纵观公共服务购买的运作过程，就政府而言，容易发生的风险点，乃是逆向选择风险和道德风险。如前所述，逆向选择风险主要发生在政府的决策阶段。这是由于政府向社会组织购买公共服务是一种委托代理关系，即政府向有资质和能力的社会组织购买服务，社会组织将生产的服务提供给特定的对象。在这一过程中，需求方和承办方构成了彼此相互合作、相互监督的关系。但是，由于委托人和代理人之间的信息不对称，政府可能会把委托代理权交给并不适合的社会组织来承担，这些社会组织可能会最大限度地实现个人利益和采取机会主义行为。逆向选择风险将直接带来两方面的后果：一方面会使有能力代理的社会组织失去了竞争机会，造成不公平竞争；另一方面使接受服务的公众利益受到损害。为了很好地避免这种风险的发生，政府应当建立由多方参与的联合协商会议制度。在购买决定做出之前，由政府牵头，联合社区、社会组织和公众代表，组成联席会议形式，召开座谈会，广泛听取各方的意见和建议。政府把这些意见和建议吸纳到自己的决策中，就不会出现与实际脱离的现象。在道德风险防范方面，政府主要是健全制度，限制官员的权力；在招投标过程中，严格遵循规则，阳光运行；招投标之后及时把结果向社会公开，接受社会的监督。

（三）培育和壮大社会组织的承接能力。

在一个成熟的社会里，社会组织不仅是政府的合作伙伴，而且充当着社会的血液和细胞，它分布在各个领域，为社会提供各种服务，使居民感到便捷好用。就我国社会组织目前的情形而言，要想很好地承接政府购买服务的职能，需要使好“两股力”：一是壮大自己的“势力”，由小变大，由弱变强，以大块头大组织规模，承接政府更多更大更广泛的项目，担当起社会的重任。目前，随着政府的改革不断深入，政府向社会组织购买服务的资金、项目和力度比以前越来越大，中央财政拨付的专项资金将会越来越多，相应地，也需要社会组织发展起来，逐步变大变强，在养老、医疗、教育、文化、社保、环境保护、扶残助残、灾害救援、家政服务等领域方面都能提供服务。二是增强社会组织内部的活力，重点是加强组织内部的治理和队伍建设，如组织机构的合理设置，专业社工的配备，财务制度的规范管理，服务流程的规范使用，服务对象的档案建立等。都要按照社会组织的规范化要求建章立制，以良好的组织形象赢得社会的信任。

（四）构建规范适用的法律法规制度。

无论从哪方面讲，法治化依然是保障政府购买公共服务顺利进行的有利武器。前文所谈到的各种风险，其实都与法律法规缺失和不依法办事有关。现实中，目前一些用于管理社会组织法规、文件已显得非常老套，在法律适用性方面，相应的法律法规缺失，虽然有《政府采购法》和《招标投标法》可依，但它并不是针对政府购买公共服务的，适用性不强，有些方面只能参考。并且《政府采购法》主要是由各地财政部门来执行，而政府购买公共服务，除涉及财政外，还包括民政、人社、教育、文化、城管等在内的许多政府部门。鉴于此，笔者认为，首先，在顶层设计方面，中央政府应当尽快制定一部专门适用政府购买公共服务的法律，规范政府向包括社会组织在内的社会力量购买服务的原则和种类，地方政府也应当制定相应的条规，指导当地的政府购买公共服务。在专门的法律尚未出台之前，建议对《政府采购法》进行修订，把政府购买公共服务的事项纳入该法中统一管理，以保证有法可依。

[1]周俊.政府如何选择购买方式和购买对象?——购买社会组织服务中的政府选择研究[J].中共浙江省委党校学报，2014，（2）.

[2]高海虹.政府购买社会组织服务的利益相关者分析[J].理论探讨，2014，（1）.

[3]余佶.政府向社会组织购买公共服务的风险管理——基于委托代理视角及其超越[J].马克思主义与现实，2016，（3）.

[4]吕外.政府购买公共服务过程中社会组织道德风险成因及防范——基于委托代理视角分析[J].中国政府采购，2014，（6）.

[5]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010，（6）.

[6]郑素晓.政府向社会组织购买公共服务的风险及其防范[D].苏州大学，2015.

[7]徐家良.政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究[J].国家行政学院学报，2016，（1）.

[8]徐家良，赵挺.政府购买社会组织公共服务的现实困境与路径创新:基于上海的实践[J].中国行政管理，2013，（8）.

[9]王浦劬,莱斯特.M.萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2010.

[10]Jocelyn M.Johnston，Barbara S.Romzek.Cont -racting And Accountability in State Medicaid Reform:Rhetoric,Theories,and Reality[J].Public Administration Review，1999，59（5）.

责任编辑 申华

D63

A

1003-8477（2017）02-0040-06

崔光胜（1960—），男，中共湖北省委党校教授，华中科技大学国家治理研究院研究员。

2013年度国家社科基金一般项目“政府购买社会组织服务的机制与模式研究”（13BGL146）。