从国家建设的视角反思地方人大代表结构的利与弊——兼论提高人大代表代表性的对策

王刚锋

（辽宁石油化工大学，辽宁 抚顺 113001）

从国家建设的视角反思地方人大代表结构的利与弊
——兼论提高人大代表代表性的对策

王刚锋

（辽宁石油化工大学，辽宁 抚顺 113001）

人民代表大会制度虽然自1978年重新建立以来，制度不断完善，地位也在上升，但是也存在不少的问题。对于这些问题应该怎么样看待，以及怎么解决，学者和人大工作者各抒己见。地方人大代表结构就是其中之一。从各个研究成果综合来看，目前地方人大代表的结构确实存在着“三多三少”的现象。一部分研究者认为这影响了代表履职绩效，另一部分认为两者之间并无关联。只有从国家建设的视角来考察代表结构的利与弊，才能真正弄清地方人大改革的方向，并在国家建设的语境下，在保持结构不变的情况下，提出提高人大代表代表性的基础性对策。

国家建设；人大；代表结构；利与弊

地方人大自重建以来，相关的各项制度不断完善，特别是一些地方在尊重《宪法》《选举法》《代表法》的基础上不断创立新的制度。另外人大在地方政治当中的地位也日益重要。但是我们也应该清醒地看到，目前地方人大存在着许多的问题，人大代表结构问题即是其中之一。众多学者和人大工作者围绕这个问题展开研究，取得了不少的研究成果。但与此同时，也产生了不同的观点，甚至是对立的观点。综合这些观点，笔者认为只有从国家建设的视角来反思当前我国地方人大代表结构的利与弊，才能真正认清地方人大改革的方向，为提高代表的代表性提供理论指导。

一、现象和争论

（一）现象

根据《宪法》、《选举法》相关规定，县和乡镇两级人大代表由选民直接选举产生；省市两级代表由下一级代表大会间接选举产生。在实际代表选举过程中，地方人大代表的选举基本上采用受控的选举机制。“地方人大常务委员会和地方党委政府从多个方面控制着选举。其中最有效的控制方法就是控制候选人提名。……经过反复讨论和商议之后，地方党委通过选举委员会得以掌握最终提名名单。……选举委员会会分配一定的代表名额给不同的社会阶层代表。”[1]

正是由于上述的选举机制导致地方各级人民代表大会在代表结构方面呈现“三多三少”的特征，即“党员代表多，非党员代表少；男性代表多，女性代表少；干部代表多，群众代表少”。[2]134-138这几乎是一种普遍的现象。另外一些人则认为“三多三少”是：党员代表多、非党员代表少；干部代表多、工农代表少；党政领导干部多、一般干部少。[3]也有另外不同的表述是：党员代表多，非党员代表少；干部代表多，群众代表少；企业老总代表多，普通职工代表少。[4]虽然这些概括并不完全一致，但是都反映了党员代表多和干部代表多的普遍结构；不同之处只是在于企业家代表的比例增加了。

另外其他实证研究的文章列举的数据也充分说明了人大结构的比例。如：北京市第十三届人大代表身份构成中，党政干部占43%，企业中高层管理层占23.4%[5]；潍坊市第十四届人大代表的结构中，领导干部比例高达42.9%，企业家代表占比为27.9%[6]15；另一篇文章当中，对全国不同地区进行抽样调查的1050份问卷中，77.1%的代表是中共党员；42.1%的代表是领导干部。[7]限于篇幅，其他研究者的数据就不一一列举。（这里需要提及的是，还有当地事业单位、民间团体和国企的领导干部还没有计算在领导干部之列，如果把这些算入其中，很显然党政领导干部的比例肯定大大超过50%）

综上所述，在地方人大代表的结构中，党政领导干部是代表中的第一大群体；而民营企业家则成为地方人大中的第二大群体。这样的结构绝不仅仅是某地特有的现象，而是全国地方人大中普遍的现象。

（二）争论

针对上述人大代表结构，众多的研究者产生了两种相互对立的观点：一种观点认为，这样的结构不利于代表的履职。因此他们提出应该改革现行的代表结构，措施有：降低干部代表比例，增加劳动者比例，增加民主党派的比例。在实践中，一些地方人大实际上已经在试图通过代表结构的“优化”，以改善人大代表的履职状况。例如，广东省江门市甚至规定，官员代表不得超过15%。[8]另外还有新疆、吉林等地也有类似的规定。

另一种观点则认为，代表的结构跟履职绩效之间并没有必然的关联。一些研究者认为：人大代表所代表的阶层不能和人大代表自身的身份挂钩；社会各阶层、群体在社会中的构成比例是极其复杂的，无法准确计算。[9]

对于这些争议，笔者认为如果只是单纯地考察人大代表的结构和履职绩效，并不能真正提高代表的代表性，只有从国家建设的视角来反思目前代表结构的利与弊，才能真正认清地方人大改革的方向，并提高代表的代表性。

二、从国家建设的视角反思代表结构的利与弊

（一）国家建设理论的基本内容

为在我国将来的专利链接制度实践中避免这一情形的出现，更好地平衡原研药企业、仿制药企业与患者之间的利益，需要更加合理地设置专利挑战之后的“停摆期”条件。原研药企业滥用“停摆期”的根本原因在于风险与收益的不对等性，避免制度滥用的根本在于更好地平衡原研药企业的风险和收益。为此，例如可以仿照临时禁令制度，对“停摆期”制度设置更高的适用门槛，并在专利权人败诉后对仿制药企业可能遭受的损失承担赔偿责任。通过这种方式，既能使原研药企业及时阻止涉嫌侵权的仿制药进入市场，又能有效避免制度的滥用。

国家建设指的是“一个国家在其政权确立后，针对国家制度和国家结构所展开的一种持续性的建构行为。-----从现代国家的兴起及建设历程看，国家建设既是一个时刻，更是一个过程，后者恰如其分地表达了这种建设的渐进性。”[10]另外需要指出的是国家建设的内容并不仅仅局限于政治建设，在党的十八大报告中明确指出，中国特色社会主义建设的总布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体。应该说，在中国共产党主导的现代国家建设中，地方人大制度建设一直是我国政治建设的一项重要内容。但政治建设也要受制于其他方面的建设和国家能力[11]82，地方人大的发展也同样受制于此。

任何国家的国家建设都是一个长期的、复杂的过程，在这个过程中会遇到很多的困难和障碍。如果国家的各项基本制度建设不完善，国家能力不够强大的情况下，随意开启或者扩大民主化，很容易导致国家的危机，社会的动荡，进而国家失败和解体；即使国家没有失败和解体，得到的也是劣质的民主。而在这种“民主”下，民众的生活可想而知。远的不用说，最近几年来世界上这类国家的例子太多了，如苏联解体后的俄罗斯、委内瑞拉、泰国、伊拉克、阿富汗，还有所谓“阿拉伯之春”后的利比亚、叙利亚、也门等国家。正如亨廷顿所说：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人们当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”[12]6

只要对中国近现代史了解的人都知道，目前我国的国家建设是在怎样的一种环境下展开的。首先是背着沉重的历史负担。晚清时期，中国被迫卷入了西方资本主义的世界体系。晚清时期的国家建设，由于国家各种能力的欠缺，加上地方主义的强大和帝国主义的入侵，最后失败了。民国时期，国民党主导的国家建设由于国家能力较弱，国民党本身内部派系纷争不断，加上与中共的冲突、日本的军事入侵，最终也失败了。1949年中共建立新的政权后，虽然国家能力提高，但由于制度不完善，再加上领袖对国家时局错误的分析和把握，导致1949—1978年期间的国家建设过于注重政治斗争，其他方面的建设举步维艰。十一届三中全会后，国家建设又才重新步入正轨，重心从以前的阶级斗争转移到经济建设上来。但是此时经济极为凋敝，民众的日常生活、国家财政收入都陷入困窘的境地。

其次就是现实的压力。中国被迫在上述的基础上跟世界各国，特别是欧美发达国家进行竞争。很显然中国在各方面都显得很薄弱，特别是以经济为基础、科技为重要手段的综合国力的竞争。例如：中国很多地方连基本的工业化都没有完成，而西方发达国家都已经开始了工业4.0，3D打印技术的发展。而同时低端的生产技术又面临着印度、越南、墨西哥等国的追赶。

在这种情况下，只能通过共产党主导的国家权力集中力量展开竞争。但毕竟资源有限，不可能全面的现代化，必须选择一些内容优先。而优先发展经济可控性较大，政治风险较低，能够获得更高的合法性。这就是地方人大制度发展的语境，我们必须在国家建设的语境下建设人大，脱离了这样的语境谈人大建设，只能是缘木求鱼。

（二）目前人大代表结构的优点

第一，有利于维护党的领导地位。中国共产党作为执政党，必须要做到民主、科学、依法执政。而要做到这一点，就要求共产党与国家权力机构和民意代议机关——人民代表大会的结合，把各族人民根本利益和长远利益变为自己的施政方针、纲领政策，再通过代表和人大合法地上升为国家的意志。而代表中众多的共产党员有利于这样的转变，因为党章明确要求共产党实行集中民主制。应该说目前人大代表结构有利于提高党的合法性，进而维护党的领导地位。

第三，有利于地方经济发展，并最终增强我国国力。中共为我国的国家建设选取了一条稳妥的发展道路，这就是以经济建设为中心。改革开放以来对各级地方官员的晋升考核，主要就是围绕地方经济建设的数据来进行。与此同时，国有企业日益困难，而民营经济却日渐壮大，地方政府开始有意识地培育和吸引众多的民营经济，往往会吸纳一些为政府做出就业、财税贡献的企业家进入地方人大，以此作为示范效应。这也是为什么民营企业家成为地方人大中第二大群体的原因。另外这些企业家代表又可以与作为代表的干部结成好的关系。这无疑刺激了民营经济发展，也最终增强了我国国力。

第四，有利于政治稳定和风险可控的政治改革。中共在进行经济建设的同时也进行政治改革，只是步伐相对经济的发展来说较小，但保持了政治的稳定。一方面各行各业的精英，特别是政治精英和经济精英，还有社会新兴阶层被吸纳进地方人大成为人大代表，他们肯定希望政治稳定；另一方面由于中共中央要求政治改革，压力传导到地方人大，虽然短期会损害一小部分群体的利益而招致反对，但是长期来看，大部分人的利益将得到保障。因此有利于风险可控的政治改革。

（三）目前人大代表结构的弊端

第一，监督权弱化。按照党的九大以来的政治惯例，一般地方上省市县委书记兼任当地人大常委会主任（目前有些地方改革不再兼任），其他常委和关键部门的领导人基本上都是人大代表。这就使得当前的代表结构中，党政和当地国企、事业单位干部加起来代表占的比重基本都超过了50%。地方党委书记和常委在当地政治中有很大的影响力，掌握着众多干部代表的政治命运，再加上政治生态中的潜规则，使得对官员的监督较为弱化。而一些民营企业家有时为了自己的利益或避免损失，也往往对此习以为常或视而不见。其他代表群体由于缺乏力量或者是不了解情况也无从监督。例如各地频发的官员腐败案。

第二，代表性不足，损害工农等阶层利益。大量的领导干部和民营企业家当选为地方各级人大代表，这使得在地方政治中，政治精英与经济精英容易结合，进而通过这种结合来实现利益交换。与此同时，由于代表结构中工人、农民等阶层代表的缺乏，而政治精英和经济精英又缺乏与工人、农民等阶层之间的规范化互动，使得这些相对弱势阶层的利益则被忽略了。例如各地频发的欠薪事件。

第三，其他公共产品和服务的欠缺。这样的代表结构无疑有利于刺激经济建设，但是政府还应该提供其他好的公共产品和服务，例如：环境保护、社会治安、医疗卫生、教育等。由于这些任务本身难以量化，又属于需要逐渐投入、缓慢见效的长期工程，对于官员的政绩和晋升帮助不大。所以地方主政官员往往不愿投入过多资源，干部代表本身就受政治约束，而企业家代表往往担心损失自己的利益就更没有动力去做了。如环保问题，往往就是一些地方民营企业家的企业导致的。而有动力去做的代表却往往话语权不够。

第四，污染当地的政治生态。由于受控的选举机制，提名权被党委和政府、人大常委会掌握，吸纳性的制度有时会变成一种裙带关系，这样的结构往往成为某些代表逐利的掩护，仅仅有很少的一部分代表会愿意成为民众的代表人，甚至一些人仅仅愿意当“荣誉代表”“挂名代表”。这就不难理解有些人大发生群体性舞弊事件，严重污染当地的政治生态。典型的如2012年衡阳市人大贿选案、2016年辽宁人大代表贿选案的曝光。

三、提高地方人大代表代表性的基础性对策

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”这就要求对目前人大特别是地方人大进行改革，毕竟民众接触更多的是地方人大，进而提高人大代表的代表性。但是我们改革地方人大必须在国家建设的语境下进行。很显然，目前人大代表的结构是不大可能做出重大改变的。因此笔者提出以下几点对策，在这几点基础上逐渐变革人大，进而使人大代表更具有代表性：

第一，应该公开地方人大代表的信息和履职情况。把公开制度作为改革的起点。“公开”是一切监督和约束的前提。作为人民的代表，本就该向选民公开其个人基本信息，如专业背景、联系方式等等，以方便选民随时根据需要向其反映意见和要求。此外，每位代表提出的每一份议案、建议也应当在人大网站上全文公开，以方便选民监督其履职情况，而不能作为机密保存。其他履职如视察、谈话情况也应当公开，目标是通过信息公开建立起与选民沟通的平台，构建对代表的监督约束机制。这样使得代表既能感受到压力，又有利于代表接收更多的信息，这才会提高代表的代表性，更好地履职。

第二，减少人大代表的数量，并根据当地特点在地方人大建立数量不等的专门委员会，划分数量不等的代表成为其中一员。以一般省辖市为例，目前我国这一级地方人大代表的数量普遍在200—500人左右，但是很多代表任职期间不能提出议案和建议；即使有，议案质量往往也不是很高，甚至夹带一些私人化的利益诉求。另外由于人大会期时间短，人数众多，严重影响和制约了议事的实效。成立专门委员会后，要求代表必须在某个方面做一些专业的调研，提出一些有建设性的议案或建议。

第三，可以试行代表专职化。众所周知，我国各级人大除了少数人大常委会人员由专职组成以外，各级人大代表实行的是兼职制。对于兼职代表来讲，考虑到家庭、工作、收入等因素，要求他们将全部精力投入人大代表工作是不可能的。另外随着社会的发展和分工日益复杂化，作为人大代表履职不是简单劳动，它需要人大代表具有政治、法律、管理等方面的知识和经验。这些知识和经验，单靠在日常生活与工作中的摸索和积累是远远不够的。所以我国可以考虑试行地方人大代表专职化。目前众多学者和人大工作者在理论上支持在我国试行地方人大代表专职化；当然也有人认为专职化也会带来一些弊端。笔者认为关于专职化完全可以先在某些地方试点几个代表，至于弊端可以通过改革或者用制度加以纠正，并不影响整个政治的稳定。四川省罗江县的试点就取得了不错的效果。

第四，从基层人大开始，如县级人大，逐步开放或者增加少量的人大席位，允许普通公民自主参与竞选地方人大代表（实际上有些地方已经开始试行公民自主参选）。[13]由于开放数量较少，并不会对目前的代表结构形成大的冲击。同时在试点过程中，对于出现的问题可以及时纠正，并逐步地完善地方人大代表的监督机制和保障机制。

[1]张长东.在商言政：地方人民代表大会中的民营企业家[J]，学海，2014（2）：45—46.

[2]何俊志.制度等待利益：中国县级人大制度模式研究[M].重庆：重庆出版社.2005.

[3]孙少衡.论人大代表结构中“三多三少”现象的成因及对策[J].人大研究，2001（10）：25.

[4]杨茂成.把握换届好时机，改变地方人大代表“三多三少”顽疾[EB/OL].（2011-03-23）[2016-10-15]www. people.com.cn.

[5]魏姝.我国基层人大代表的代表性分析[J].江苏行政学院学报，2014（6）：108.

[6]刘月甫.地方人大代表履行职责现状及对策研究——以潍坊为例[D]. 青岛大学硕士学位论文，2009.

[7]黄冬娅，陈川憨.县级人大代表履职：谁更积极?[J].社会学研究，2015（4）：181.

[8]黄丽娜，江门.人大换届限制政党提名代表候选人数[J].党建文汇月刊，2011（10）：5.

[9]黄学贤，朱中一.完善人大代表的代表性[J].浙江人大，2006（2）：6.

[10]周尚君.国家建设视角下的地方法治试验[J].法商研究，2013（1）：7.

[11]杨光斌.政治学导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[12]（美）塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，等，译.上海：上海世纪出版集团，2008.

[13]何俊志，刘乐明.公民自主参选人大代表过程中的新特征[J].上海行政学院学报，2012（4）：43—50.

责任编辑：周育平

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A

1009-3605（2017）03-0097-05

辽宁省社会科学规划基金项目“地方人大代表角色认知和依法履职状况研究”（项目批准号：L13BZZ006）。

2017-02-20

王刚锋，男，湖北荆门人，辽宁石油化工大学马克思主义学院讲师，主要研究方向：中国政治。