从疑虑到信赖：网络舆情的政府回应法治化机制选择

陈开兵，刘 博

（四川大学，四川 成都 610207）

从疑虑到信赖：网络舆情的政府回应法治化机制选择

陈开兵1，刘 博2

（四川大学，四川 成都 610207）

社会事件经由网络曝光后，引发网络舆情关注，负有网络监管职能或作为事件一方当事人的政府部门对网络舆情的回应能力，逐渐成为衡量法治政府建设的指标之一。网络舆情治理的方式和效率能够迅速渗入舆情事件本身并影响社会公众心理，政府回应作为网络舆情治理的重点环节，需要通过塑造网络舆情治理的法治逻辑、信守行政执法中的程序正义、从管制型政府向回应型政府转变等方面去建构法治化、规范化的政府回应机制，发挥网络舆情的良性引导作用，进而消除公众疑虑，提升政府公信力，保障公共行政的正义价值。

网络舆情；舆情治理；政府回应；法治逻辑；回应型政府

突发型社会事件借助互联网渠道广泛传播，吸引了众多网民参与讨论，进而演变成网络舆情，打破了常态的政府公共行政秩序，并产生了互联网生态中的“热议话题”高峰。网络舆情能直观地反映社会现实矛盾，展示不同群体的价值观。网络舆情对公共行政行为与社会治理提出了更高的要求，行使国家公权力的行政机关应当如何回应网络舆情，确保信息畅通的同时能够维护和提升政府公信力，需要制度的建构及观念的转变。行政机关的基本工作是依照法律法规协调社会关系，而面对突发的或逐步发酵的网络舆情，不论该舆情焦点是否涉及行政机关，行政机关自身的社会公共服务职能性质都要求其作出权威的政府回应，以制止谣言传播，消除公众疑虑，保障公民合法的言论自由权、知情权和参政议政权，巩固政府信赖体系。

一、网络舆情的生成因素

网络舆情一般由新近的社会事件或法律案件的发生、发展、结局等要素诱发，事件当事人上传相关信息到网络平台吸引网民关注，对于何为舆情，有学者将其界定为“民众对国家管理者产生和持有的社会政治态度。”[1]网络已成为网民与政府交流的重要渠道，为舆情的生成与变化提供了土壤，社会转型期纵横交织的社会矛盾助推了网络舆情的滋生。网络舆情的形成可概括为以下几个主要因素：

（一）突发公共事件因素

作为网络舆论来源的突发公共事件，吸引着大量网民和新闻媒体关注，这些事件一般具备很强的冲击力，且存在强烈的情感诉求，常常引起开放式、多元化的讨论，影响公众的情绪和感观，激发受众强烈的情感认同或反感，最终成为舆论热点。如“天价烟局长事件”中，房管局局长作为政府工作人员，本应言论审慎、行为朴实，守法尽职，然而，却抽“天价烟”、戴“天价表”，说出“对于开发商低于成本价售房，将和物价部门一起进行查处”等不当言论。曝光后，网络舆论质疑其履职能力和工作作风，随着舆论的升温和传统媒体的介入，司法机关对其立案侦查，最终判定事件人犯受贿罪。这是习惯于传统舆论生态的媒体管理者和政府官员所始料未及的。在收入分配、住房、医疗、食品药品安全、环境保护、土地征迁以及反腐败等具有多元关系主体和复杂利害关系领域，是近年来突发公共事件演变为网络舆情的重灾区。

（二）政府行政管理因素

“网络空间的多媒体优势与功能的多样性以及自由言论机制对受众产生强大的吸引力，打破了传统权力结构和权力赖以存在的地域界限，客观上将给我国社会治理带来巨大挑战。”[2]政府具有协调处理各种利益矛盾和控制社会秩序的职责，如果政府行政行为不当或拖延、推诿、不作为，很容易引起公众对政府的不信任，成为公众集中关注和发泄不满的对象。出现此种情况的原因，一方面是公众对政府行为的期望值较高，另一方面是政府的公共服务质量未达到公众预期，使得突发公共事件一旦发生，公众就将矛头直接指向政府。以“山东毒疫苗事件”为例，传统媒体话语权呈现出下跌态势，微博话题组、微信群的作用突起。最早由一篇旧闻嫁接的“标题党”新闻在微信朋友圈大量传播引起舆论漩涡，随后的深挖报道、反思建议及受害家庭的维权申诉信息，几乎都是通过微信和微博等网络渠道传达。政府的舆情引导过度依赖官方通报和传统媒体，忽视了这种依托网络社群所搭建的民间舆论场的强大作用，导致一则失实新闻引起了大范围的舆情失控。

（三）网络传播平台与网民因素

网络交流不受时间、地域、文化、财力等因素的影响，表达方式灵活、参与形式多样，网民可以对网络舆论话题进行“无门槛”式的参与讨论和传播。“伴随着我国网民数量的增加，网络舆情与现实社会舆情逐渐走向趋同，网络舆论成为社会舆论的缩影，网络成为反映社会舆情最主要的媒介。”[3]网民是制造和传播网络舆论的主体，网民以网络作为交流互动和信息传播的媒介，通过不同的网络平台叙事和评论，是信息的生产者，也是信息的反馈者和传播者。当突发性的社会事件或法律案件严重破坏道德、宗教、法律等社会规范所构筑的稳定秩序时，极易引发网民的跟进式关注和评论，形成网络舆情。

（四）法治环境与政治因素

网络空间的匿名性、虚拟性、公共性等特点，增加了网络监管部门的管理难度。从法治环境因素看，执法不严及法律救济渠道不通畅，成了法治社会建设的掣肘。执法不严容易滋生权钱交易、贪污腐败等问题，使法律在调整和规范社会关系中的作用失衡，法律秩序和权威受到挑战。“一次次网络舆论危机，实质是民意通道淤塞、政府应答机制缺失所致的瞬间决堤、垮坝效应”[4]，某些社会事件发生后，当事人寻求法律程序解决问题过程中面临对方当事人的阻挠、执法者的冷漠、司法机关的偏私等情况时，处理成本增加，转而选择网络曝光的方式吸引不相关的网民关注，借助网络舆论力量向遭遇到的“非正义”施压，以期顺利解决问题。从政治因素看，我国的中华民族伟大复兴道路面临国际国内两个层面的挑战，境外的“反华势力”“藏独势力”等以网络为突破口，在互联网上制造、散播失实的或夸大的言论，甚至传播谣言，企图制造威胁我国政治稳定的网络舆情，对我国政治局势施压。而境内不同利害关系方的力量相互交织，为了争夺话语权和影响力或者满足个人私益，借助网络的便利性向公众传播带有明显政治倾向性的事件或问题，形成网络舆情，增强了舆情引导难度。

二、当前网络舆情政府回应中存在的问题

社会热点事件及法律案件发酵为网络舆情后，在强大的舆论压力下，相关政府部门会选择对其回应，这种回应分为直接回应和间接回应、正式回应和非正式回应、单位回应和工作人员个人回应等。这些回应中，带有明显的行政公权力强制性色彩。

（一）行政机关的“管控者”角色限制网络舆论

近些年，突发公共事件引起的网络舆情的回应方式表明，在政府职能行使过程中，依然主要运用行政强制手段进行社会管理，行政机关缺乏网络舆情的应对机制，一旦不良网络舆情出现时，常常看到的是有关政府官员出来“澄清”“辟谣”“解释”，疲于应付。[5]某些政府部门为了确保网络信息与主流话语的一致性，采取先审后发的方式，严格审核管理网络发帖内容。监管部门长期使用“禁言”方式来控制网络舆论，无法实现网络舆论常态化管控，造成网络言论进一步失范。建立健全政府回应机制，需要创新治理理念，从舆情管制向舆情引导转变，促使管制行政型态向服务行政型态转型。

（二）行政机关借助传统官媒对行政行为的合理性与合法性提供舆论支持

行政机关执行国家意志，行使行政管理权，确保社会机能的正常运转是其职能表现。行政机关在行政管理过程中出现违法行政等问题时，行政相对人将其曝光至网络后，行政违法的网络舆论关注度飙升。此时，政府在掌控社会主流话语权的传统官方媒体（如电视新闻、广播电台、报纸等）上对网络舆论事件进行回应，期望借助官方新闻媒体较强的话语权和影响力给政府的回应力“加分”，为网络舆情事件中政府的行政行为的合法性与合理性提供官方媒体语态的舆论支持。例如上海钓鱼执法事件、“躲猫猫事件”、雷阳案等，均借助过传统媒体进行政府回应。

而随着我国公民政治意识、权利意识的提升，政府对网络舆情事件进行回应后，社会公众往往会分析政府回应的信息的客观性、真实性、可信性，如果政府回应内容模糊搪塞、转移焦点、缺乏诚意、无法排除合理怀疑，那么网络舆情非但无法进行良性疏导和平息，反而会引起舆情反弹，进一步推高事件的网络舆情关注度，这与政府回应的初衷相悖，同时也增加了网民的疑虑，减损了政府公信力。

（三）网络舆情政府回应的内容与事实之间存在差异化

以2010年的山西疫苗事件为例，近百名儿童因注射疫苗后致病致死，引起网络舆论的强烈关注。面对儿童家长的抗议和网络舆论的质疑，山西省卫生厅在应急处置和事件调查上应对乏力，政府回应备受质疑，政府信赖出现危机。事件出现后，山西省卫生厅通过举办新闻发布会、接受新闻媒体采访等形式进行政府回应，在当事人证实和媒体跟踪报道所呈现的广为人知的大量既定事实下，政府部门不向社会公众介绍相关细节，反而驳斥新华社记者报道“失实”，且新闻发言人坚称“山西省疫苗监管是严格的，疫苗质量是有保障的，广大人民群众可以放心地为孩子接种疫苗。”政府回应的内容和客观事实之间出现矛盾，引发了网络舆情的动荡，出现了网民对其回应几乎“一边倒”的质疑。“公民并非为知情而知情，而是以知情为民主相对缺失、过程相对封闭的行政决策扣上‘紧箍咒’，倒逼决策理性，以保障维护自身权益。”[6]公众争取网络舆情事件知情权的努力，是推动政府信息公开转轨和为自身潜在利益威胁作斗争的过程。

（四）对违法行政行为的政府回应存在“护短”倾向

行政执法者在执行公务过程中实施的违法甚至犯罪行为，是使网络舆情不断升温的一个重要因素，如雷阳案、河南女工太原讨薪非正常死亡案等。在备受网络舆论关注的雷阳案中，北京昌平公安分局的民警被检方以滥用职权罪提起公诉，表明警察执法过程超出了权力行使界限，实施了违法犯罪行为。“雷阳嫖娼死亡事件”发生后，面对公众的质疑，北京昌平警方向社会发布通报，解释说雷阳实施了嫖娼行为，在民警对其控制盘查的时候企图逃离，后因心脏病突发死亡。执法民警邢某接受中央电视台采访，也作出了雷阳因嫖娼被抓的回应。然而，网络舆论所质疑的雷阳是否确实实施了嫖娼行为，警方并没有能够排除怀疑的确凿证据，“网络环境依赖的是每个参与其中的网民的自我判断能力和积极参与能力。”[7]网民分析既有证据后对警方回应产生了质疑性的研判，北京昌平警方在网络舆论的漩涡中公信力明显下降。实践中的不少案件，在违法行政行为引起网络舆情并持续发酵后，行政部门作为一方当事人，往往以本单位的名义作出官方性质的政府回应，而该回应对本单位内部工作人员的违法甚至犯罪行为有着明显的袒护倾向，这可能是由于执法机构对内主要表现为相容性的集体利益，对外则主要表现为一种排他性的集体利益。[8]政府回应主体期望通过官方正面回应以平息网络舆论，但若故意遮掩和“护短”，反而会适得其反，形成政府信赖危机。

三、政府回应网络舆情的法治化机制建构

网络舆情一般具有传播广泛、关注度高等特点，权威、透明、高效的政府回应，以及对网络舆情的后续发展进行良性疏导，能有效避免网络舆情恶化为网络暴力、网络谣言，危害政府形象及权威。在此过程中，应通过法治逻辑的塑造、遵循正当行政程序、回应型政府建设等方面建构政府回应网络舆情的法律规范机制，进而将网络舆情导入可控范围内，避免网络公共事件恶化波及到线下的行政管理并疏远政府与公众的互动关系。

（一）塑造网络舆情治理的法治逻辑

法治的基本内涵是运用法律来治理社会，妥善处理各类社会关系，网络舆情是以互联网为依托的社会舆情，“完善现有的互联网管理法律制度，以法治网，强化政府的制度管理是引导网络舆论的根本途径。”[9]应运用法治思维和法律的规范作用，塑造政府和社会公众共同认同的法治逻辑，实现网络舆情政府回应及其舆情治理的法治化、制度化、规范化。法治逻辑的塑造，具体表现在以下几个方面：

一是法规逻辑。国务院办公厅于2013年出台的《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》指出：“与公众期望相比，当前一些地方和部门仍然存在政府信息公开不主动、不及时，面对公众关切不回应、不发声等问题，易使公众产生误解或质疑，给政府形象和公信力造成不良影响。”对此，该《意见》提出：要加强平台建设，并健全舆情收集和回应机制、完善主动发布机制。网络舆情治理须有法可依，要严格执行现有法律法规，法律规范的指引、预测和评价作用能够为执法者提供明确的执法导向，并为社会公众的舆论监督提供规范意识。有关立法机关应当尽快制定建构政府回应机制的法律或行政法规，政府部门和执法者应当严格遵守《宪法》中有关言论自由和保障公民监督权和知情权的规定，并为公民权利的维护提供后盾支持，严格执行《网络安全法》（2017年6月1日施行）《政府信息公开条例》等法律法规。

二是行为逻辑。政府回应舆论关切的方式和行为，是主动处置网络舆情的程序性事务，不论是执法程序还是政府回应程序，都应当严格依照法定的步骤和方式进行，执法部门及其人员在程序性事项上要做到公正执法法、纪律严明、不超越职权和滥用职权。面对社会公众的质疑，政府的回应应当及时、精准、权威。行政机关对网络舆情介入调查并作出官方回应，一方面是出于政府的社会管理和政务服务职能的要求，体现了政府工作人员职业素质，另一方面则体现了公众对监督权的运用以及政府部门对公民权利的尊重和保障。

三是责任逻辑。法治环境下，权利与义务，权力与责任是共存的，行政机关依法享有社会管理和行政执法权能，承担着维护社会和谐稳定、消除公众恐慌、回应社会关切等义务。在行政越权、滥用职权或行政不作为等情况下，须依法承担相应责任。某些社会事件或法律案件引起网络舆情，如“雷阳案”“山东毒疫苗事件”，是由于行政机关工作人员违法执法或执法失职，且法律救济渠道堵塞所造成的。行政的公共性决定了相关政府部门对网络舆情的治理和政府回应不力应当承担责任的正当性，行政机关强大的行政权力行使失职或失控，是责任承担的前提。具体而言，这些责任可以分为法律责任、政治责任和业务责任。法律责任是行政机关或行政机关工作人员在管控网络舆情工作中违反法律规定而应受的法律制裁；政治责任是违法或不当处置网络舆情，导致网络舆情进一步恶化，严重扰乱社会秩序时，相关政府部门领导及工作人员应当承担的政治上的处分；业务责任是在网络舆情治理中，当负有政府回应和调查处理职责的政府工作人员粗心随意、懈怠拖延而造成网络舆情治理失效时，将其调离核心岗位、不予发放奖金津贴、绩效考核中不予较高评价等。

（二）行政执法严守程序正义

行政机关及其各职能机构，在联合执法或者各自领域的行政执法过程中，应当严格依照法定程序履行职能。程序正义要求行政执法机关在执法活动中严格依照法律、法规规定的步骤和时序，不可忽略或跳过法定程序或者擅自增设不必要的程序。行政执法过程严守程序正义，一方面，能够确保法律的实质正义得到维护，并保护行政相对人和其他相关人的合法权益；另一方面，能够借助程序的限制性条款来牵制行政执法机关的执法行为，避免行政机关的恣意执法和越权执法、滥用职权等行为，塑造依法、权威、高效的行政执法形象。

在我国传统的公权力主导社会公共管理的观念下，政府部门的行为模式往往直接或者间接地对其他社会主体（不论是社会团体、企业法人，还是公民个人）的社会关系往来和行为互动带来了指引性的影响，因此，政府部门在其本职工作中应主动适应并优化法治政府大背景下的工作环境，在具体工作及政府回应过程中，做到依法、尽职、负责，不超越权限、不滥用职权，不凭借公权力在社会言论引导的强大作用下草率地做出失真性舆情回应，行政公务人员的选拔任用程序及行政管理程序的运作过程，亦须遵循依法、公正、公平、公开等各项原则，严守程序正义。

（三）管制型政府向回应型政府转型

网络舆情对行政管理形成强烈的“倒逼”效应，要求转变政府的管制性思维，构建真正意义上的阳光政府、回应型政府。此外，还需要对政府回应的具体操作方式、可预期的方法、应遵守的条款等进行制度性的设计，为负有政府回应职责的部门提供明确的政府回应工作指南和标准，才能有效达到政府回应的制度目的和现实目的。

第一，建立政府回应绩效考评制度。许多社会突发事件引起了网络舆情关注，是由于公权力的介入不及时或者介入后的应对方式不恰当，造成了事件当事人、利害关系人和社会公众的心理预期落差，进而通过网络曝光吸引舆论关注。舆情治理中，政府部门的“维稳”思路与网民寻求真相的期望出现了激烈碰撞，政府部门对网络舆情的“维稳”性回应在一定程度上令网民感到失望，网络舆论秩序失控，并波及到现实社会秩序。“传统法治所关注的价值目标是公民自由、政府公正、正当程序等宪政价值，而公共行政则更关注公共利益、灵活性、回应性和成本—收益、成本节约与绩效等价值。”[10]建立政府回应的绩效考评制度，将网络舆情的政府回应纳入相关政府部门及部门领导的职责考核范围，并作为职级和工资档次晋升的参考因素之一，可以督促政府相关部门主动回应网络舆情，将网络舆论事件及时通透地公之于众，从而消弭因网络舆情演变所引起的社会不安定状况。政府回应绩效制度的确立，能够提升政府部门对网络舆情事件的情况信息向社会公开和回应舆论关切的积极性和主动性，同时，能够增强政府部门的法律意识、业务意识和责任意识。

第二，建设政府回应法律规范体系。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要“加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。”法治视角下政府对网络舆情的回应需要有据可依的法律法规，通过法律规范建构社会公共事件的政府回应制度，将“政府回应”纳入政府法定职责范围，提升我国社会治理效益，促进政府权力的规范化运作。我国互联网正处于高速发展时期，互联网法治生态尚未完全定型，网络监管也存在诸多瓶颈，因此，网络舆情的政府回应法律规范体系的建设应该循序渐进，可以先由国务院制定该领域的行政法规，待时机成熟后再由全国人大或其常委会制定专门性法律。此外，国务院制定的关于“政府回应”的行政法规，不局限于单一地调整网络舆情这一特定方面的政府回应事项，还可调整网络之外的社会事件当事人或者相关利害关系人向行政机关提出的政府官方回应申请，而不论其是否演变为网络舆论事件。

第三，积极应用多元的政府回应载体。回应载体指相关政府部门通过何种媒介把政府所回应的内容传达给社会公众，使社会公众获悉详细信息，政府回应载体多元化能够削弱社会公众与政府之间的沟通障碍，帮助政府部门及时获取舆论动向，并为政府导控网络舆情提供讯息支撑。多元的政府回应载体应用，除传统的官办报纸、电视台、广播电台等媒体外，应积极使用政府网站、微信公众号、微博客户端、各类网络论坛等互联网社交平台，及时通过网络渠道对社会公众所关切的网络舆论事件作出真诚而透明的回应。

在作为新兴信息传播载体的网络社交平台进行政府回应，能缓解政府与网民之间的信息不对称问题，政府通过网民评论了解公众所疑惑和关心的问题，进而及时调查处理，并修正政府回应内容，实现对网络舆情的良性监管。

第四，转变网络舆情治理方式。政府部门作为网络治理主体，不能一味采取硬性删除、封堵、追究传播者法律责任等惯性思维对网络舆论进行管制。首先，政府应培育自由健康的网络舆情环境，拓宽网民利益诉求表达渠道，充分发挥政府主导的网络媒体的作用，主动加强同网民的互动，加强政府网站日常维护和政府信息公开，把传统主流媒体的传媒影响力延伸到网络空间，发挥主流媒体的网络舆情引导功能。其次，保护网民言论自由权并不意味着对网民的所有言论采取放任自流的态度，而应有依据的约束和引导相结合。此外，网络舆情治理应充分重视网络“意见领袖”的作用，发挥其引导网络舆情的积极作用，而针对确凿的网络谣言，行政机关应严厉打击和及时回应，引导公众知晓确切信息，防止网络谣言演变为网络暴力和网络群体性事件。

四、结语

公众对社会热议事件所牵涉的法律调整和道德评价问题无法达成共识所引起的网络舆情波动，与舆情背后的事件当事人不无关系，不论是弘扬“正能量”的正面事件，还是因道德败坏、违法犯罪而步入公众视野的负面事件，均可能吸引网民关切。众多网民在特定时段内密集关注和评论某个事件，体现了网民的社会价值观和内心的“正义表达”诉求。网络舆情失控给互联网生态治理和社会和谐带来了挑战，网络舆情治理有赖于政府回应机制的建构和完善，建设诚信、权威、透明、高效的回应型政府，是增进政府与公众互信，提升政府社会治理能力和优化网络言论环境的必由之路。

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责任编辑：谭桔华

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A

1009-3605（2017）03-0082-06

2017-03-10

1.陈开兵，男，湖北十堰人，四川大学法学院硕士研究生，主要研究方向：经济法学；2.刘博，男，贵州威宁人，四川大学法学院硕士研究生，主要研究方向：宪法学、行政法学。