检察机关提起民事公诉的制度完善

姜保忠，潘巧慧

检察机关提起民事公诉的制度完善

姜保忠，潘巧慧

（河南财经政法大学，河南郑州450046）

2017年6月27日全国人民代表大会常务委员会以修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的形式确立了我国检察机关提起民事公诉的制度。没有适合主体对损害国家利益、社会公共利益和公民重要民事权利的案件提起诉讼是建立民事公诉制度的现实基础。由检察机关提起民事公诉需要立法的明确规定，并通过立法对民事公诉案件的范围进行合理规范，同时检察机关也应积极承担其民事公诉的职责。

检察机关；民事公诉；国家利益；公共利益

一、检察机关提起民事公诉制度的提出

2005年底的松花江污染事件曾一度在国内外引起巨大的恐慌，受到了社会各界的广泛关注。随着时间的推移和最终处理的尘埃落定，松花江污染事件已逐渐被人们遗忘。但是，该事件对于理性的法律人来说其价值远没有消逝，它已成为法学界一个不能被遗忘的法律话题。松花江污染不仅严重侵害了居民和企业的合法权益，也对环境造成了巨大的破坏。因此，在民事领域松花江污染引发了许多民事侵权关系，相关责任主体理应对这些受损害的主体进行赔偿。但是，由居民、企业、大学教授、鲟鳇鱼、太阳岛等主体提起的诉讼均以各种理由遭到法院的拒绝。〔1〕诚然，我们可以批评法院的谨慎和保守，但是更为重要的是立法缺陷所导致的。该事件的发生最终促使了环境公益诉讼的法律规制，如今，此类案件已可以由法律规定的机关和组织提起环境公益诉讼来进行救济。但是，在此有必要予以明确，这与本文欲提出的检察机关提起民事公诉并不冲突，两种救济方式是并行不悖的。另外，法律规定的有关机关和组织在进行环境公益诉讼时屡屡受挫。例如，2015年宁夏中卫市中级人民法院就以原告不适格为由裁定不予受理中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起的“腾格里沙漠污染”一案。〔2〕该基金会是知名社会组织，且已成立达30年之久，并已成功提起3起环境公益诉讼。该事件说明了仅有环境公益诉讼还远远不够，需要检察机关参与其中。

此外，对于损害国家利益但又达不到犯罪标准的国有资产流失案件，目前还没有制定具体的制度进行救济。一直以来国有资产流失案件层出不穷且数额巨大，例如，广州白云农工商联合公司和广西国发林业造纸有限公司分别流失国有资产4亿元和7000万元。〔3〕十八届三中全会提出掀起了国企改革新浪潮，同时也使国有资产流失再次受到热议。〔4〕2015年国务院办公厅印发了《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（以下简称《意见》），旨在从体制机制制度方面进一步牢固国有资产，促进国有企业持续健康发展。但是该《意见》是从行政方面进行的预防和规制，对国有资产案件实际发生并造成损失的现象不能发挥有效作用。而且国有资产一般通过股份制改造、拍卖、假破产真逃债等民事行为被故意流失，这种形式下行政机关很难插手。

上述案件的不断涌现暴露出我国法律没有为这些受害主体制定救济制度来维护其合法权益。我国《民事诉讼法》为防止滥诉现象的发生对起诉条件进行了严格的限制，规定原告应是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。面对这些行为，如果严格按照规定，就没有一个适格的主体可以“名正言顺”地向法院提起民事诉讼来维护这些受到损害的利益。在一个法治国家，这将是对侵害行为的放纵，是对社会公平正义的破坏，更是对保障人权的无视。〔5〕2017年6月27日全国人民代表大会常务委员会作出同时修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，这一罕见之举标志着两年试点取得了良好的社会效果，但是面对两年试点结束的“紧急性立法”可能会存在诸多问题。因此，笔者认为民事公诉制度应界定为在无人起诉的情况下，检察机关为保护国家利益、社会公共利益和公民重要民事权利，而以原告的身份向人民法院提起民事诉讼的制度。由检察机关提起民事公诉有迫切的必要性。面对试点结束的“紧急性立法”，笔者试图总结出其不足并提出一些具体的制度构想。

二、检察机关提起民事公诉的诉讼价值

检察机关提起民事公诉有一定的诉讼理论价值，这也是该制度建立的前提和基础。

在一个法治文明的国家中，任何制度的建立都应当是以维护社会公平正义为目的，也即公平正义是一切制度的法理基础。习近平总书记也曾多次在讲话中强调，要将促进社会公平正义作为核心价值追求，这是和谐社会的重要根基。英国有一句古老的法谚：无救济即无权利。告诫立法者在赋予权利主体以权利时应制定相应的救济措施，以确保在这些权利受到侵害时可以寻求救济。民事公诉制度的建立正是旨在为受到侵害的国家利益、社会公共利益和公民重要民事权利提供救济，从而维护社会的公平正义，使权利恢复到最初的平衡状态。权利受到损害是在所难免的，我们在尽量减少权利侵害现象发生的同时，更应重视权利救济。可以说，可怕的不是权利被侵害，而是侵害之后没有实际可行的救济措施。传统观念认为，公权不应该干预私权，否则将违背民事活动中的处分原则。但是，越来越多的国家放弃了“不得干预私法”的观念，逐渐对民事诉讼中的处分原则进行适当的限制。因为实践中确实存在为了个人利益而不惜损害国家利益、社会公共利益和他人权利的行为，对此若不进行法律上的公力救济，将会导致更多类似案件的发生，严重破坏社会的公平正义。因此，公平正义的法治理念决定了我国需要建立民事公诉制度。

（二）完善检察制度的必然要求

根据我国《民事诉讼法》的规定，人民检察院作为国家的法律监督机关，其职责是对民事诉讼活动进行监督，监督的方式分为抗诉和检察建议两种。另外，人民检察院作为国家机关也可以行使其支持起诉的权力，通过物质和精神帮助支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。这是人民检察院参与民事诉讼活动的全部方式，涉及范围较为狭窄。随着社会经济的发展，社会环境日趋复杂，扩大人民检察院参与民事活动的力度是一个有待解决的问题。公诉权的本质是为了维护公共利益，因此公诉权不应局限于刑事领域，理应涵盖到民事领域和行政领域，也即公诉权应由刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权组成。我国当前的刑事诉讼呈现出公诉和自诉并存的局面，也即实行“公诉为主、自诉为辅”的原则。事实上，我国的刑事诉讼经历了“自诉—公诉—自诉和公诉并存”的发展过程，这在一定程度上可以说明任何制度都不应该以极端的方式存在。民事公诉是在刑事公诉的基础上发展出来的新型诉讼形式，应汲取刑事诉讼的发展经验，建立“自诉为主、公诉为辅”的诉讼原则。民事公诉权是刑事公诉权的延伸和发展，是公诉权的重要组成部分，赋予检察机关民事公诉权是完善公诉制度的必然要求。另外，我国目前检察机关对民事活动的监督主要是通过抗诉和检察建议的方式进行事后的监督，仅有事后监督是很不完善的，赋予检察机关民事公诉权扩大了检察机关监督民事活动的深度和广度，更加有利于检察机关履行检察监督的职责，保护国家、社会和公民的合法权利。因此，检察机关提起民事公诉可以完善检察制度，并使检察机关顺利度过改革期。

三、完善我国民事公诉制度的具体设想

检察机关民事公诉权的产生和建立标志着由个人利益至上到利益平衡的法治观念的转变，有利于公平正义的实现和和谐社会的构建。民事公诉制度也已逐渐成为国际社会的通行做法。赋予检察机关民事公诉权不是一蹴而就的，法治的完善是循序渐进的。为了使检察机关的民事公诉权得以顺利行使和发展，结合我国诉讼制度存在起步晚、发展慢的特点，有必要对该项制度在我国的运行提出一些具体的完善措施。

（一）立法明确授予检察机关民事公诉权

缺乏法律的规制无疑如同长跑运动员失去了双脚，尽管“司法解释”“实施意见”将相关问题予以规定，但这是有悖于法治精神的。虽然检察机关提起民事诉讼取得了良好的效果，但是法律并未明确规定检察机关享有民事公诉权。人民法院受理检察院提起的民事诉讼是以《宪法》《民法总则》《人民检察院组织法》等法律的精神宗旨为依据。既然检察机关提起民事公诉是必要且是可行的，就应通过立法明确检察机关的民事公诉权，使检察机关行使民事公诉权有法可依。因为如果没有法律的明确规定，检察机关行使该项权力时很容易受到限制，实际操作起来步履维艰。从另一个方面来说，通过立法确立检察机关的民事公诉权也可以起到防止权力滥用的作用，防止检察机关无限膨胀自己的权力。通过立法赋予检察机关民事公诉权的同时势必会制定相应的程序，因此可以说赋予权力的同时也是在为权力划定范围。此外，为避免民事诉讼中公益诉讼程序的架空，在赋予检察机关民事公诉权的同时可以将该项权力后置。可以规定在公益诉讼案件中，只有当法定的机关和组织不提起诉讼时，检察机关才可以提起民事公讼，以此解决起诉权的重叠问题。

（二）合理规范检察机关民事公诉权的条件和范围

第二，朗读是有层阶的。从学段的纵向延伸看，由“学习朗读”到“朗读”再到“能朗读”，我们看到了朗读作为能力习惯的渐次更新；从每个学段的横向延伸看，由“正确朗读”到“流利朗读”再到“有感情朗读”，我们也看到了朗读作为技巧品质的不断提升。

由于合理的诉讼构造应是诉讼两造平等对抗，国家在赋予检察机关民事公诉权时应对检察机关可以提起的民事案件范围进行限制。并非检察机关享有民事公诉权后就可以参与到任何民事案件中，我国应对此进行合理的规范。民事公诉案件在性质上仍旧属于民事案件，因此应当遵守民事诉讼中的处分原则，并且不得侵犯公民合法的私权利，使私法自治和国家干预两者有机结合在一起，达到既维护了国家利益和社会公共利益，又保护了私权利的平衡局面。笔者认为我国检察机关应对以下几类案件有权提起民事公讼。首先，损害国家利益的民事案件。如国有资产流失案，这类案件因受损害方是国家而没有适格主体提起诉讼，理应由检察机关提起诉讼。其次，涉及社会公共利益的案件。例如环境污染案件和侵害众多消费者权益案件，虽然法律规定的机关和组织有权提起诉讼，但目前符合条件的机关和组织还不多，而这类案件又呈现日渐增多的趋势。此外，赋予检察机关民事公诉权对社会公共利益来说是多了一层保障，不会削弱法律规定的机关和组织的权利，因为可以通过规范立法合理配置这两种起诉方式。最后，没有起诉主体的民事案件。例如交通肇事案中身份不明的流浪精神病人，没有适格的主体提起损害赔偿的主张，但该流浪精神病人又确实需要医疗救助费用。总之，民事公诉制度建立的初级阶段不应涵盖过多的案件，应在制度实施的过程中不断完善，逐渐扩大范围，但是一定不能过度干涉。

（三）检察机关应积极承担起民事公诉的职责

我国没有建立检察机关民事公诉权在一定程度上也有检察机关自身的原因，是检察机关自身主动放弃了民事公诉权。事实上，1982年《民事诉讼法》起草时，对应否赋予检察机关民事公诉权这个问题进行过讨论，甚至写入了《民事诉讼法》的第一稿中，但是遗憾的是在第二稿中已经删除。〔6〕据参与1982年《民事诉讼法》起草工作的江伟教授说，在第二稿中删除检察机关民事公诉权的原因是检察机关不想承担这项职责，检察机关称现有的刑事公诉任务已经非常繁重，没有精力再参与民事诉讼活动。因此，在我们呼吁立法机关赋予检察机关民事公诉权之际，也应呼吁检察机关积极承担职责。在司法改革和检察改革的背景下，检察机关应充分认识到自身担负着维护国家利益和社会公共利益的责任，应当自觉自愿地承担起民事公诉的责任。

（四）检察机关提起民事公诉的若干具体问题

该项制度的具体落实仅有立法明确规定赋予人民检察院民事公诉权还远远不够，司法实践中检察机关提起民事公诉时还需要一套可以操作的程序。因民事公诉在性质上属于民事诉讼案件，因此可以参照普通民事案件的诉讼程序。但是，考虑到有公权力的介入，在一些具体的程序上应较普通程序作出特别的规定。具体可包括以下几个方面：

1.管辖问题

在级别管辖上，损害国家利益和社会公共利益的案件应当由设区的市级人民检察院提起诉讼。对于公益诉讼案件，《民事诉讼法》已明确规定由中级人民法院管辖，相应地，若检察院提起公益诉讼就应由设区的市级人民检察院提起。而损害国家利益的案件通常都比较复杂且影响力较大，因此也应由设区的市级人民检察院提起。因为，根据我国《民事诉讼法》的规定，本辖区内有重大影响的案件应由中级人民法院管辖。

对于涉及公民重要民事权利的案件可以由县级人民检察院提起诉讼，因为这类案件一般仅是没有主体主张权利，案件并不复杂也影响不大，若由市级人民检察院提起诉讼难免有些大材小用。在地域管辖上，因民事公诉案件通常是侵权责任性质的案件，因此可以参照《侵权责任法》法院管辖的规定，由对应地区的检察机关提起诉讼。

2.案件来源问题

检察机关提起民事公诉既是检察机关的权力也是其义务。首先，应允许群众向检察机关举报、控告，这是检察机关获取案件信息的重要渠道。其次，行政机关发现有关情况后应通知有管辖权的检察机关。最后，检察机关也应发挥主观能动性，主动关注相关的情况，做到及时发现、及时起诉、及时救济。当然，这并非是所有的来源途径，检察机关应结合实际情况丰富案件来源。

3.起诉问题

检察机关提起民事公诉的前提是没有主体主张权利，也即若有主体向人民法院提起民事诉讼，检察机关就不能再起诉。例如，环境公益组织提起诉讼的环境污染案件和查明身份的精神病人交通肇事案件。因为有法律适格的主体提起诉讼，检察机关便不需要重复起诉，但可以支持起诉。换句话说，将检察机关提起民事公诉作为兜底的规定，在其他诉讼主体穷尽的情况下才启动。此外，检察机关应有权对案件做初步的筛选，例如对于群众举报的案件并非必须起诉，应在初步调查取证的基础作出是否起诉的决定。

4.诉讼地位问题

民事诉讼中双方当事人的地位应是平等的，这是民事诉讼中平等原则的要求，不得违背。这就意味着当检察机关作为民事公诉人参与到民事诉讼当中时与被告的地位是平等的，不能因检察机关是法律监督机关而处于优待地位，这也是保证人民法院公正审判的前提条件。为了使检察机关和被告处于平等地位，具体可以从以下几个方面进行规制：首先，若检察机关对法院的判决不服或者认为判决有误，应提出上诉而不宜提出抗诉。其次，对于诉讼费用，应按照民事诉讼法的规定由败诉方承担；如果检察机关败诉时，检察机关应承担诉讼费用。当然，因为检察机关提起民事诉讼是执行公务，可以借鉴日本的规定，在检察机关败诉时由国库承担诉讼费用。

5.反诉问题

依《民事诉讼法》的规定，本诉的原告可以向本诉的被告提起反诉。反诉的目的不仅是为了使本诉原告败诉，而且还提出了独立的诉讼请求。虽然检察机关在提起民事公诉时是原告的身份，但是检察机关毕竟不是案件的直接利害关系人，其对案件的最终结果不承担权利和义务。因此本诉的被告无法对检察机关提出诉讼请求，也即民事公诉的案件不允许被告提出反诉。换句话说，检察机关提起民事公诉是为了追究相关责任主体的民事责任，而不是解决纠纷。只存在被告是否承担责任的问题，而不可能产生检察机关承担责任的结果。即使检察机关的诉讼主张最终没有得到法院的支持，且诉讼活动给被告造成了损失，也应通过国家赔偿的方式进行救济，而非检察机关承担责任。

6.和解、调解问题

笔者认为应当允许检察机关和被告之间进行和解或调解，因为检察机关起诉的最终目的也是为了使被破坏的平衡状态得以恢复。例如，在环境污染案件中为了使被告停止侵权、恢复原状等，在国有资产流失案件中追回流失的国有资产，在公民民事权利受到侵害的案件中是为了请求损害赔偿。这些诉讼请求只要被告自愿承担并积极履行，检察机关就可以与之和解、调解。

〔1〕吕忠梅.松花江污染：不能被遗忘的法律话题〔J〕.中国地质大学学报，2006（6）：1.

〔2〕李林，李雅娟.中国绿发会诉污染腾格里沙漠企业遇 “证明”尴尬〔N〕.中国青年报，2015－08－29.

〔3〕黎桦.国企改革与国有资产流失风险的耦合性及法律治理〔J〕.北京理工大学学报，2016（2）：124.

〔4〕唐茂林.我国应赋予检察机关民事公诉权〔J〕.太原师范学院学报，2010（1）：53.

〔5〕田圣斌，俞谢亮.检察机关行使民事公诉权的可行性研究〔J〕.甘肃政法学院学报，2007（6）：125.

〔6〕傅郁林.我国民事检察权的权能与程序配置〔J〕.法律科学（西北政法大学学报），2012（6）：183.

The Theoretical Foundation and System Construction of Civil Public Prosecution Instituted by Prosecutorial Organ

JIANG Bao－zhong，PAN Qiao－hui
（Henan University of Economics and Law，Zhengzhou，Henan 450046）

The Standing Committee of the National People’s Congress has established the civil public prosecution system by the form amending“The Civil Procedure Law”and“The Administrative Litigation Law”of China on June 27，2017.It is a realistic basis for the establishment of the civil public prosecution system that there is no subject to litigate for cases including damage national interests，public interests and important citizens civil rights litigation.Civil public prosecution instituted by prosecutorial organ needs to be explicitly stipulated through legislation，and reasonably defining the scope of civil public prosecution cases.Meanwhile，the procuratorial organs should also actively take the responsibility of civil prosecution.

procuratorial organ；civil prosecution；state interests；public interest

（责任编辑 郭 文）

DF72

A

1672－2663（2017）04－0068－04

2017－09－30

本文系河南省教育厅人文社科项目“审判环节刑事错案实证调查与对策研究——以十八大以后纠正的23起重大错案为样本”（2017－ZZJH－011）的阶段性研究成果。

姜保忠（1970—），男，山东茌平人，河南财经政法大学错案预防与控制研究中心主任，刑事司法学院副院长，法学博士、博士后，硕士研究生导师；潘巧慧（1992—），女，河南叶县人，河南财经政法大学刑事司法学院诉讼法专业硕士研究生。