法治警政建设中的警察权配置——以《人民警察法》修改为视角

孙振雷

(河南警察学院，河南 郑州 450046)

法治警政建设中的警察权配置
——以《人民警察法》修改为视角

孙振雷

(河南警察学院，河南 郑州 450046)

法治警政建设的一个核心内容是警察权的配置。警察权应当是行政权。正在进行的《人民警察法》修改，必须首先从本源上澄清警察权的法律属性，防止在感性主义指引下以警察权的辅助司法功能混淆行政属性从而出现不恰当的警察扩权。中国特色社会主义警察权制度应当合理体现警察权的阶级属性、国家属性、民主属性和社会属性。警察权制度的重构应当重点解决国家警察与地方警察的合理分权、公共警察与“私人警察”的合理分权、普通警察与专业警察的合理分权、警察权适度扩张与限制收缩相结合四个方面的问题。

警察权；配置；警察法；修改

一、警察权应该是什么权

修法，理论先行。澄清基本的理论问题是保证一部高质量立法的基础和前提。当前正在进行的《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)的修改，亦不例外。警察法的一个基本理论问题是，警察权是什么权？换句话说，警察权的应然法律属性是什么？这本是一个并不新鲜的话题，自古希腊法哲学先贤们至黑格尔、马克思等思想家，都有很多深刻论述。马克思在评价黑格尔的警察权思想时说：“黑格尔的独到之处在于他使行政、警察、审判三权协调一致，而通常是把行政权和审判权看成对立的东西。”[1]很显然，他认为，黑格尔将警察权作为一种独立的国家权力对待，突出了警察权的国家性。而马克思本人在研究国家权力构成过程中并没有将警察权独立出来，而是将立法权作为最根本的国家权力，作为体现无产阶级专政的基础性权力加以设定，其他国家权力由它产生，对它负责。列宁在领导、创建前苏联时又创造性地提出了专门法律监督权理论，并成功付诸实践，设立了专门的国家检察机关。之后相继建立的各社会主义国家均以此为范本进行国家政权建设。当前，中国进行的国家监察委员会改革，从本质上也是在进行有中国特色的国家政权建设理论创新与实践探索，其对马克思主义的丰富和发展具有非凡的意义。在马克思主义的理论发展和实践探索中，警察权均没有作为一级国家权力单位出现，而是置于行政权之下，作为二级国家权力单位加以定位。在我国，无论是原先的“一府两院”模式，还是即将成型的“一府一委两院”模式，都不存在警察权与行政权、司法权、监督权等其他国家权力的平行和比肩攀高问题。从宪法渊源上讲，警察权仍然是行政权的组成部分，警察机关仍然是政府序列的职能部门。

需要进一步说明的是，警察权的性质与警察权的功能不同。警察权的性质解决的是警察权从本源上应该是什么的问题，警察权的功能解决的是警察权应该发挥什么样作用的问题。从性质上讲，警察权不具有独立性、中立性、被动性、终局性等司法权本质特性，所以不是司法权，这已被很多学者深入探讨过，不再赘述。从功能上讲，警察权具有辅助司法功能，也就是通过刑事案件调查支持公诉、通过部分刑事判决的执行支持审判、通过监管和法庭秩序维护等保证整体刑事诉讼顺利进行。这些辅助司法功能只是警察权对检察权、审判权的配合协助，就像对妨碍依法执行公务行为进行治安处罚这样的协助诸般行政功能一样，*民国时期的警察法学家李士珍指出，警察的功能分为积极警察功能、消极警察功能和协助诸般行政功能。其中，协助诸般行政即指警察权对其他国家公权行使的配合保障功能。是不同国家权力之间的互相配合，并不意味着警察权自身属性的改变。无论是实行检察引导侦查模式的英美法系国家，还是实行检察领导侦查模式的大陆法系国家，警察权的辅助司法功能均未对警察权的行政权属性产生冲击。正在进行的《人民警察法》修改，必须首先从本源上澄清警察权的法律属性，深刻把握警察权制度的历史发展规律，从应然角度确立科学的价值导向，防止在感性主义指引下以警察权的辅助司法功能混淆行政属性从而出现不恰当的警察扩权。

二、我们需要什么样的警察权

警察权的属性问题属于应然范畴。警察权制度构建属于实然范畴，要受到一国特定文化传统、特定政治制度、特定历史阶段政治社会稳定状态等诸多因素影响。所以，不同时期、不同国家或地区的警察权制度往往在警察权属性上强调的侧重点不同，表现出来的内容也有差异。正如我国台湾地区学者李震山先生所言，警察之意义具有强烈的时空性，单从某一角度、某一时代，或某一国度为基点研究警察的概念，都将赋予警察这两个字不同之内涵[2]。警察含义的理解如此，受其深刻影响的警察权制度构建也是如此。

当下，以《人民警察法》修改为契机，积极稳妥地进行警政改革，重构警察权制度以适应新形势下的治安需求，是全面实行依法治国和全面深化改革的重要内容之一。修法和改革应当考虑以下因素：

一是合理体现警察权的阶级属性。警察权的阶级属性与警察的阶级属性是一致的，而警察的阶级属性与国家的阶级属性是一致的，因为警察是国家机器的重要组成部分。《中华人民共和国宪法》第一条规定，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。我国宪法序言还规定，中国共产党领导各族人民建立了新中国，也是作为工人阶级先锋队继续领导各族人民建设新中国的执政党。作为国家权力的重要组成部分，警察权必须服从和服务于国家的政权建设，必须将巩固中国共产党的执政地位、巩固人民民主专政的国家政权基础作为首要的权力内容。这是警察权的阶级属性使然。作为警察基本法，1995年《人民警察法》对这一点没有明示，是一个遗憾，在下一步的修法中应当将这一内容明确增列为警察的任务或者职权。这是加强中国特色社会主义警政建设的现实需要，也是与西方国家只强调警察权形式归属而掩盖警察权实质归属的伪科学立法的重要区别。

二是合理体现警察权的国家属性。警察权的国家性与阶级性是统一的。警察权的阶级属性解释了警察权存在的合理性，警察权的国家属性则阐明了警察权存在的合法性。在当代中国，强调实行全面依法治国、全面依法行政，就必须对各项国家权力进行重新梳理归位。如前所述，警察权是行政权的重要组成部分，而行政权与司法权属于并行的两大基本权力领域，不存在交叉重合，否则，国家权力体系的根基将会受到冲击。警察权只能存在于行政领域，而不能具有行政和司法双重属性。以此为视角审视现有警察权构造体系，人民法院、人民检察院的司法警察也不具有司法属性。即使根据现行《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，司法警察主要职能也只是协助调查、法庭秩序维护、协助执行、临时提解看押刑事被告人等，并无司法审判内容。如能在新一轮司法改革中重新整合司法警察权资源，该司法的归司法，该警察的归警察，应当是最理想的改革进路。在《人民警察法》修改中也应当贯彻同样的改革思路，对司法警察、监狱警察、国家安全警察、公安刑事警察等的权力属性进行适当定位，还原其本源的行政属性，至少要在去司法化的道路上努力向前推进，而不是反其道而行之。

三是合理体现警察权的民主属性。近代以来，警察权制度成为民主国家重要的法律制度，成为民主政治的重要载体。在民主与法治发达的国家和地区，警察权的构造按照分权与制衡的原则发生了质的变化，民主警察制度建设成为现代民主国家政权建设和法治建设的重要内容。当前，中国正处在迈向法治的进程中，适应社会主义民主政治建设需要，警察权构造也需要与时俱进，适时调整。《人民警察法》的修改需要立足民主政治建设的现实需求，进行警察权力再造，在纵向和横向两个维度上进行分权重构。多年来确立的“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的体制应当得到强化而不是弱化，要立足于我国现行的单一制国家结构形式，把警察权的横向分权与纵向分权做好合理划分，构建起有中国特色的社会主义民主警察权制度。需要克服的两种极端观点，一是认为我国是单一制国家，不能进行国地分权[3]，二是认为可以照搬某些西方国家的国地分权，实行有悖我国基本国家制度的机械化改革。

四是合理体现警察权的社会属性。警察权的社会属性亦与警察权的阶级属性、国家属性不相矛盾。警察从本源上讲就是应当为社会公众提供公共安全服务的。大量的服务行为首先体现的是社会属性，是面向全社会的，并不仅仅只针对统治阶层，如抢险救灾、危难救助、交通秩序维护等。一方面，随着二元社会的确立与日渐成熟，警察的柔性执法要求凸显，更多的社会服务性内容出现在警察权领域。在很多西方国家甚至提出了“福利警察”概念。另一方面，在市场经济条件下，衍生出许多以前不曾出现的私人安全服务需求，不适宜公共警察的介入，警察权的部分内容向民间适当让渡以解决这种需求成为必然。市场经济的一大特点是，有需求就有供给。在市场经济发达国家，私人安全服务业或曰民间安全服务业发展迅速，警察权适度收缩从而给私人安全服务业发展留出空间，甚至扶持引导私人安全服务业的发展，实现互补共赢。这些私人安全服务提供者基于履职需要，也实际上行使了一部分警察权，例如轻微刑事案件调查权、警械武器使用权、临时性人身自由限制权等。这种现象被部分学者称为警察社会化，甚至被称为第五次警务革命[4]。人民警察法的修改对这种新的社会现象要给予积极回应，并应当预先做好制度设计，理性引导私人安全服务业的健康发展。

三、《人民警察法》中的警察权重构

2016年12月1日公安部向社会公布《人民警察法》(修改意见稿)，其中对警察权的制度构造已有大体轮廓。例如在第四条规定：“公安机关事权划分为中央公安事权、地方公安事权以及中央和地方共同公安事权。”《人民警察法》是警察基本法，警察权内容是其核心内容。特别是在我国这种警察组织法和警察人员法混合立法的体例下，兼跨组织法和人员法两个领域的警察权内容就需要较为全面系统的制度设计，仅仅作出概括性规定是不能满足现实需要的。在警察权制度方面，修改《人民警察法》应当着眼于以下问题的解决：

一是国地分权，即国家警察与地方警察的合理分权。新的《人民警察法》应当明确，传统的“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”体制是我们必须坚持的警察权体制，但也要在进一步改革完善上下功夫。《人民警察法》(修改意见稿)第四条规定：“公安机关事权划分为中央公安事权、地方公安事权以及中央和地方共同公安事权。国家建立与事权相适应的公安机关管理体制和人民警察保障制度。”修改意见稿第三十八条进一步规定：“公安机关国家安全保卫、境外非政府组织管理、反恐怖主义、边防管理、出境入境管理、跨国境、跨省重大刑事案件办理、刑罚执行、国际执法合作，以及国家特定人员、目标、活动警卫等警务为中央公安事权。地方公安事权、中央和地方共同公安事权的划分，由国务院公安部门会同有关部门确定。”这是在我国人民警察立法史上第一次明确提出国地警察分权的概念，而且对于中央事权范围进行了明确，其开拓性意义不言而喻。但是，对于地方警察事权、国地共管警察事权以及与事权划分相适应的保障体系建设，修改意见稿没有规定，只是提出由国家或者授权国务院公安部门另行规定。笔者以为，“另行规定”固然稳妥，有其一定道理，但是作为人民警察法的核心内容，涉及重大公权力的设定，警察权构造问题由人民警察法这一基本法统一解决更为合适。因为涉及执法利益分割，交给国务院公安部门划分事权范围似显勉强。同时，事权划分后的执法保障涉及组织人事、财政等部门协调，仅作原则性规定在实践中也会难以落实，需要《人民警察法》一并作出全面规定。

二是公私分权，即公共警察与“私人警察”的合理分权。“私人警察”之所以加引号，是因为与传统意义上的警察含义不尽一致。传统意义上的警察是国家力量，警察权是国家公权，当然也就不存在“私人警察”一说。这里的“私人警察”即指民间安全服务力量，借用“私人警察”一说，是为了强调其与公共警察的领域界分。《人民警察法》修改意见稿对民间安全服务业的发展未做回应，是立法一大缺陷，应当及时弥补。民间安全服务与社会公共安全密切相关，民间安全服务力量与公共警察力量或曰国家警察力量的关系，直接影响到警察任务范围的界定，应当通过基本立法加以规制。具体立法体例可以采取原则性规定加特别授权的模式。具体立法建议为：在《人民警察法》修改建议稿总则部分最后增加一条：“国家鼓励民间安全服务业的健康发展。民间安全服务力量是国家安全与社会稳定的重要辅助力量。民间安全服务业的监督管理办法授权国务院公安部门会同有关部门另行制定。”同时将《人民警察法》修改建议稿第二十条第十五项“监督管理保安服务活动”改为“监督管理保安、民间事务调查等民间安全服务活动”。

三是普专分权，即普通警察与专业警察的合理分权。如果说国地警察分权属于警察权的纵向配置范畴，普专分权则属于警察权的横向配置范畴。随着社会分工的日益细化和警察业务专业化分工的日益提高，专业警察设置的必要性更加凸显。在欧美各国，移民警察、税务警察、校园警察等专业警察制度较为成熟。在我国，森林警察、铁路警察、民航警察等也成立多年并发挥了重要作用。近年来，证券犯罪调查、反贪污贿赂犯罪调查、走私犯罪调查等专业领域的警察事权需求日益紧迫，实践中也积累了一些好的做法。进一步加强专业警察建设，探索专业警察体制改革既是对世界警察发展规律的科学把握，也是对当下中国警务改革实践的经验总结和积极回应。这一内容在《人民警察法》修改中应当充分体现。具体建议为：在总则部分增加一条规定：“森林警察、铁路警察、民航警察、缉私警察等专业警察力量是国家警察的重要组成部分。根据保障国家和社会安全的实际需要，专业警察机构的设置由国务院负责。”

四是扩限结合，即警察权适度扩张与警察权限制收缩相结合。在现阶段，世界范围内的反恐怖斗争形势严峻，反恐警察权的加强成为必要，也是各国普遍做法。在我国，随着《中华人民共和国反恐怖主义法》的颁布施行，反恐警察权逐步介入社会生活的各个方面。同时，对警察权的规制也引起了各国政府和社会公众普遍重视。其中一个核心问题是，如何解决警察权适度扩张与公民权益保障的平衡问题。笔者以为，一方面要在警察现场紧急处置权、警察强制权、警察特殊行业监管权等方面适度加强警察力度，同时注意《人民警察法》与《中华人民共和国反恐怖主义法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的配套衔接。另一方面要设计好严格而完善的警察程序和监督制约机制。在《人民警察法》中可以进行原则性规定，然后授权有关国家机关在条件成熟时，逐步制定单行法律规范具体解决有关问题。

[1]马克思.黑格尔法哲学批判[C]//马克思恩格斯全集(第1卷).北京：人民出版社，1960:295.

[2]李震山.警察法论——警察任务篇[M].台北:正典文化出版公司，2002:3.

[3]李元起.关于人民警察法修改的几点建议.在2016年12月中国警察法学研究会基础理论专业委员会成立及人民警察法修改座谈会上的交流发言.

[4]汪勇.第五次警务革命——国家警察与社会警察并存[N].人民公安报,2003-04-03.

(责任编辑：岳凯敏)

Allocation of Police Power in the Construction of Nomocracy Police Administration——In Perspective of the Revision ofPeople’sPoliceLaw

SUN Zhen-lei

(Henan Police College, Zhengzhou, Henan 450046, China)

The allocation of police power is one core content of nomocracy police administration construction.Police power should be administrative power.In the process of amendingPeople’sPoliceLaw, it must first clarify the legal attribute of police power from the source, and prevent the confusion of administrative attribute with the auxiliary judicial function of police power under the guidance of perceptual doctrine, thus appearing inappropriate police power expansion.The police power system of socialism with Chinese characteristics should embody reasonably the class attribute, national attribute, democratic attribute and social attribute of police power.The reconstruction of police power system should focus on four issues: reasonable decentralization between national police and local police, public police and “private police”, common police and professional police, and combination of moderate expansion and restricted shrinkage of police power.

police power; allocation; police law; amendment

2017-03-12

本文系国家社科基金项目“我国反恐怖行政法基本问题研究”(15BFX058)、河南警察学院2012科研拔尖人才支持计划资助项目“当代中国警察法治基本问题研究”(KYZC2012001)和河南警察学院2015院级重点项目“警察权法治化问题研究”(HNJY-2015-ZD-02)的阶段性成果。

孙振雷(1972— )，男，山东淄博人，河南警察学院教授，法学博士，中国警察法学研究会理事，中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究员。研究方向为警察法学。

D631

A

1008-2433(2017)03-0101-05