关于《中华人民共和国人民警察法》修改的几点思考

李元起

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

关于《中华人民共和国人民警察法》修改的几点思考

李元起

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

《警察法》修改是一项关系到国家安全、社会治安秩序的严肃工作。以公安部公布的该法修订草案稿为基础，《警察法》的调整范围应当涵盖所有设有警察的国家机关及其警察；确定警察身份应当根据其人事关系、编制类型和警务特征等进行综合考量；应当对警察职权与非警察职权、警务活动与非警务活动划出明确界限；应当对警察权按照责权相应原则，进行合理配置；应当规定在遵循中央与上级集中统一领导，尊重地方和下级自主权的原则下，实行中央和地方公安机关的法定“职权”分工。

警察；警察法；警察职权；警察法修改

为规范和保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使权力，加强对人民警察的监督，建设高素质的人民警察队伍；为保障公众知情权和参与权，广泛凝聚社会共识和智慧，增强立法的科学性，提高立法质量，公安部根据中央关于全面深化公安改革的决策部署，在深入调研论证、反复修改完善，并多次征求有关部门、专家学者和地方公安机关意见的基础上，于2016年12月1日公布了《中华人民共和国人民警察法》(修订草案稿)并向社会公开征求意见(以下简称《警察法》修改草案稿)。与现行《中华人民共和国人民警察法》(以下简称现行《警察法》)相比，《警察法》修改草案稿关于公安机关及其人民警察的相关规定，无论是在完善现代警务运行机制，推进公安行政管理改革，还是在提高公安机关执法水平和执法公信力等方面都有很大进步，值得充分肯定。但若从一部全面规范警察制度的法律角度讲，《警察法》修改草案稿却有很多难如人意之处。具体执法业务及专业技术方面的缺陷自会有相关专家指明补正，本文仅概括地谈几点关于《警察法》修改稿的思考意见，以期收到抛砖引玉之效。

一、关于《警察法》调整的人民警察范围问题

从国家警察制度的本质角度讲，警察是指主权国家用以维护国家安全和社会治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动而依法实行的强制力量，涉及国家生活的多个方面，与此相应，行使警察权的警察不止一种，《警察法》应当把分属不同机关或部门管辖的各种警察统辖在一起，按照统一的原则进行管理，以保障警察权行使的协调一致，实现维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的合法权益，加强人民警察的队伍建设的立法目的。这种立法目的在现行《警察法》中得到了明确的体现，其第一条规定：“为了维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的合法权益，加强人民警察的队伍建设，从严治警，提高人民警察的素质，保障人民警察依法行使职权，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，根据宪法，制定本法。”其第二条第二款更进一步规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”现行《警察法》是我国所有警察都应当共同遵循的一部法律。而《警察法》修订草案稿第一条将立法目的表述为：“为了规范和保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使权力，加强对人民警察的监督，建设高素质的人民警察队伍，根据宪法，制定本法” 。其第二条第二款将人民警察界定为“公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员”，这意味着修订后的《警察法》“就相当于是人民公安警察法”[1]。不再是所有警察都应当共同遵循的一部法律了。虽然《警察法》修订草案稿第一百零四条规定：“除法律另有规定外，本法关于人民警察的规定适用于国家安全机关、监狱以及人民法院、人民检察院中授予警衔的工作人员。”但由于《警察法》修订草案稿规定的内容是为“人民公安警察”量身打制，有鲜明的公安特色，其他机关或部门的警察往往难以全面落实《警察法》，只能根据各自的情况“参照”适用其中的某些条文。长此以往，国家不仅难以实现对警察的统一管理，造成警察权行使的无序，这些机关或部门的警察还会被逐步边缘化，发挥不了其应有的作用。为实现国家对警察的统一管理，保障警察权行使的统一协调，修改后的《警察法》还是应当以统一管辖、调整公安机关、国家安全机关、监狱管理和强制戒毒机关、人民法院、人民检察院等各机关或各部门的一切警察为好。

从法律修改本义讲，修改现行《警察法》，就是要在不改变其根本特征的前提下进行“调整”，对现行《警察法》以及与之相关的部门规章等规范进行梳理整合，而不是“制定”新的《人民公安警察法》，即修改后的此法仍应为此法而不应为彼法。因此，修改工作应当在不改变现行《警察法》基本原则和基本特征的前提下展开，不应作根本性的变动，尤其是在立法目的、调整范围这种事关法律定位的重大问题上更应如此。否则，就不是在修改现行《警察法》，而是在制定一部新法。

从修法通过可能性角度讲，若《警察法》修订草案稿只规定人民公安警察的内容，对其他警察的问题基本忽视，很可能因其所属警察行使权力缺乏有效依据而遭到其他机关或部门的不满、反对甚至抵制，也将因不能制定出统一规范全国所有警察的权威法律而陷全国人大常委会于为难境地，会不利于《警察法》修订草案稿的通过。因此，《警察法》修订草案稿的调整范围还是应当涵盖各机关或各部门的所有警察，规定体现所有警察共同特点的内容。当然，基于人民公安机关的特殊地位、作用和特点，笔者也希望并赞成制定一部独立的《人民公安警察法》，但这另当别论，不应是此次“修法”的主要任务。

二、关于警察定义的表述问题

现行《警察法》修订草案稿第二条第二款规定：“本法所称人民警察，是指公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员。”该条款关于警察定义的表述，与警察的实际构成相去甚远，很不完备、很不科学。关于《警察法》是否只应当规定人民公安警察的问题前边已经作了探讨，此处不再赘述。但仅以公安机关来说，此一描述也存在很大的问题。因为依法履行治安行政执法和刑事司法职能虽然是公安机关的主要职能，但并不是公安机关的全部职能，除此两大职能之外，公安机关还要从事大量的组织建设、人事管理、教育宣传、技能培训、监督检查等工作。按照该条款的规定，公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能且被授予人民警察警衔的工作人员，实际上主要是指“刑警”和“治安警”等从事执法业务的警察，大量处于组织、管理、服务、宣传、教育、监督、培训等领域的警察都被排除在了警察之外，这明显不符合警察队伍的实际状况也不适合警察职业的基本特点。因此，关于警察的定义，不能只以工作人员的某些职能特点来确定，而应当从工作人员的人事关系(是否属于国家工作人员)、编制类型(是否具有警务机关或警务部门编制)和警务特征(是否依法取得了警衔)等方面来综合考量。

另外，还有两个和准确理解、把握警察定义密切相关的问题，也应当在草案稿中得到体现或完善。第一个是预备警官制度问题。现行《警察法》修订草案稿第五十五条第一款规定：“人民警察院校公安专业学员实行预备警官制度。”这是为加强警察队伍后备力量，提高警察队伍素质而采取的一项重要举措，也是一项制度创新，应当予以高度重视并进行相对周密的制度设计。但该条款的规定尚有不确定之处，需要进一步完善：(1)人民警察院校对依法正式设立的各个专业和依法正式招收的不同专业的学员需要实行不同的管理制度？(2)公安专业是一个专业还是包括几个具体专业？如果包括几个具体专业，是指哪些具体专业？(3)实践中，公安专业学员类型不一，在哪些类型的学员中实行预备警官制度？当然，这些问题可以在以后的法律适用实践中通过法规、规章或者其他规范性文件来逐步规定清楚，但该条款的这些不确定性难免给以后的规定带来混乱。因此，应当进一步完善该条款的规定，把人民警察院校依法正式设立的各个专业和依法从社会上正式招收的学员统一纳入预备警官制度体系当中。第二个是辅警制度问题。随着我国经济、文化等建设事业的飞速发展和社会矛盾的日益复杂，辅警已成为警察执法不可或缺的重要辅助力量，但由于长期以来缺乏统一有效的法律制度保障，辅警制度的发展一度比较混乱。为了规范辅警制度，促进其有序发展，2016年1月11日，中央全面深化改革领导小组第二十次会议通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，为公安机关警务辅助人员的招聘、管理、履行职责、保障监督等提供了相应的依据，其实施一年多来业已取得了一定的经验。若能在此次《警察法》修改中，根据实践情况把该《意见》的基本精神和主要内容加以吸收，使其上升为正式的法律制度，提高辅警制度的法治化程度，必然会进一步促进和强化辅警制度的发展，解决实践中存在的问题，规范警务辅助人员管理，确保依法合理使用警务辅助力量，充分发挥其在协助公安民警维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众方面的积极作用。

二、关于警察职权与非警察职权的划分问题

《警察法》的基本功能之一是赋予警察机关和警察必要的职权和为警察职权行使划出明确的界限，要实现这一功能，一方面，需要细化警察职权的行使程序，在不妨碍警察职权行使的基础上，尽可能缩小警察职权的裁量范围、减少警察职权的滥用；另一方面，又要对警察职权与非警察职权划出明确的界限，防止警察越界行使职权或不合理增加警察的负担。

现行《警察法》修订草案稿是在依法治国、依法行政、依法治警的背景下，在《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》以及《公务员法》等法律先后颁布实施的条件下，在总结公安管理和执法实践基础上，对现行《警察法》和相关法规、规章等规范性文件进行统合整理而形成的。因此，草案稿在对警察职权赋予和警察职权行使的限制方面，根据实际需要，借鉴其他相关立法的经验和成果，作了很大的努力，相关赋权规范更加全面、进步、务实，尤其是在执法程序上其规定比以往更加严密、细致，更具操作性。如草案稿第二十三条关于警械的使用以及第三十一条关于“实施严重危害国家安全、公共安全行为或者实施该行为后拒捕、逃跑的”等五种具体情况可以使用武器的规定，虽然基本上都是对《人民警察使用警械和武器条例》已有规定的沿用，但在将其提升进法律的过程中，又进行了新的整合，使其实施程序进一步细化，更有利于减少警察对该类职权的滥用。当然，不容忽视，在赋权原则、赋权种类、赋权程度、执法理念和限权手段等问题上，人们对草案稿的相关规定仍存在一些争议，对这些争议，大家有了共识的应当予以调整，而达不成共识的，就只能留待以后再逐步解决了。

至于在对警察职权与非警察职权的界定方面，《警察法》修订草案稿的规定则几乎没有涉及。警察机关是执法机关、警察是执法人员，在依法行政、依法治警的背景下，警察职权与非警察职权、警务活动与非警务活动，应当在法律中尤其是在《警察法》中有明确的界定。本来，按照法学的一般原理，《警察法》和其他相关法律为警察机关和警察规定的有关职权就是警察职权，警察机关和警察依照法定职权做出的行为就是警务行为，判断警察职权与非警察职权、警务活动与非警务活动基本上有法可依。但由于警察机关和警察在新中国成立以来发挥的特殊作用、所处的特殊地位和警察职业的特殊性，人们对警察机关和警察赋予了很高的依赖感和期望值，把他们理解成了无所不能管、凡事皆应管的机关和执法人员。甚至有关法律也概括性地给他们规定了一些不切实际、难以负担的任务，混淆了警察职权与非警察职权、警务活动与非警务活动的关系。以致“当前公安机关参与非警务活动越来越多，如征地拆迁、计划生育、市场管理等工作都要求公安机关派人参与。事实证明，这既影响公安机关依法打击违法犯罪、维护社会治安的主业，也容易导致警察权力滥用，激化社会矛盾，影响警民关系。警察参与非警务活动的负面影响尽管十分明显，但总是屡禁不止。因此，必须从立法上对非警务活动作出规定”[2]。不能否认，希望通过《警察法》修改完全划清警察职权与非警察职权、警务活动与非警务活动的界限，也是不切实际的。但至少可以通过修改现行《警察法》，确立一些有利于区分警察职权与非警察职权、警务活动与非警务活动的原则性规定；也可以借鉴相关立法的经验，把诸如介入经济纠纷、市场管理等一些在实践中得到确认、不应当属于警察职权范围内的事项，通过排除列举的方式列入“负面清单”加以排除，以为警察依法行使职权、排除非职务干扰提供必要的法律依据。

三、关于警察权的配置问题

所谓警察权配置,是指国家按照一定标准设定、分配、安排和调整警察权,以满足维护国家安全和社会治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动需要的制度[3]。它涉及的内容主要包括以下几个方面：(1)警察权在不同机关、不同部门之间的配置；(2)警察权在同一机关、同一部门的上下级之间的配置；(3)警察权在同一机关、同一部门的不同职能机构之间的配置等。从总体上讲，警察权如何配置，取决于国家机构分工体制、行政管理体制和警察执法体制等相关要素。警察权的合理配置，不仅关系到警察权的有效运行，也关系到不同国家机关之间的配合与协调，关系到警察与公民之间关系的良性互动，因此国家通常要通过立法来规定警察权配置。关于警察权应当按照什么原则进行配置的问题，有关学者作过比较系统的探讨。如有学者提出，应当按照警察权的依法控制原则、警察权的高效原则、警察权的比例原则和警察权的司法控制原则配置[4]。有学者提出，应当按照警察权配置的必要性原则、警察权配置的公共性原则和警察权配置的法定性原则配置[5]。这些原则无疑对警察权的配置都有一定的指导意义，《警察法》在配置警察权的时候应当尽可能落实相关原则，但这绝不是一部《警察法》所能全部承载的重任，其落实需要其他相关法律的共同配合、相互协调。

针对《警察法》修改草案稿而言，其警察权配置规定的不足之处在于：首先，只对警察权在公安机关中的配置问题作了规定，而没有规定警察权在人民法院、人民检察院以及国家安全机关、监狱管理和强制戒毒机关等机关或部门的配置问题。关于警察权配置的这一不足，本文已在“关于《警察法》调整的人民警察范围问题”的思考中概括性地表明了意见和态度，此处不再赘述。其次，对公安机关警察权在上下级机关之间、一般部门和特殊部门之间、一般地区和特殊地区之间的配置不太合理。如当前公安工作遇到的困难，面临的问题，大量集中在一线、集中在基层。但从现有的规定看，对一线、对基层的警察权配置不尽合理。大量的任务集中在一线和基层，但一线和基层承担任务、解决问题的权力、手段等并不完备，一线和基层警察任务重、权力小、待遇差等现象突出，体现不出权责对应的配置原则等。因此，《警察法》修改草案稿应当在警察权合理配置上有所作为，通过进一步细化规定，体现出对在刑警队、派出所等从事一线、基层执法执勤工作，在交警、消防、特警、巡警等特殊岗位和艰苦边远地区从警的警察机关和警察的权力配置倾斜，同时给予其相应的工资、休假、提前退休等优待保障措施，以充分调动一线、基层、特殊岗位和特殊地区警察的工作积极性。

五、关于中央和地方事权划分的问题

《警察法》修订草案稿第四条规定：“公安机关事权划分为中央公安事权、地方公安事权以及中央和地方共同公安事权。国家建立与事权相适应的公安机关管理体制和人民警察保障制度。”第三十八条规定：“公安机关国家安全保卫、境外非政府组织管理、反恐怖主义、边防管理、出境入境管理、跨国境、跨省重大刑事案件办理、刑罚执行、国际执法合作，以及国家特定人员、目标、活动警卫等警务为中央公安事权。地方公安事权、中央和地方共同公安事权的划分，由国务院公安部门会同有关部门确定。”第三十九条规定：“与公安机关事权划分相适应的机构、编制和人事管理办法，由国家另行制定。”

《警察法》修订草案稿这一关于中央和地方事权划分的规定，似乎是一个亮点。但其实，这是一种不适当的表述。把权力划分为中央(联邦)事权、地方(联邦组成单位)事权、中央(联邦)和地方(联邦组成单位)共同事权，是如美国等联邦制国家实行联邦与联邦组成单位分权，或如英国等实行地方自治的单一制国家实行中央与地方分权而采用的一种权力划分方法。我国是一个按照民主集中制原则组织起来的单一制国家，在我国，从法理上说，国家一切事权都归中央所有，在遵循中央与上级集中统一领导，尊重地方和下级自主权的原则下，中央和地方只有职权分工，没有事权分立。在我国现行的宪法体制下，一切地方都不应当拥有独立事权，尤其是行使警察权的公安机关，更需要实行集中统一领导，“依法”划分出“中央事权、地方事权、中央和地方共同事权”，有悖于我国的宪法原则和国家管理体制。但这并不意味着，一切国家权力都要由中央机关直接掌握和行使，中央和地方要按照宪法确立的民主集中制原则、按照各项工作的实际需要在中央和地方国家机关中实行权力分工。因此，《警察法》修订草案稿应规定在遵循中央与上级集中统一领导，尊重地方和下级自主权的原则下，实行中央和地方公安机关的法定“职权”分工，而不应规定其事权的分立。尽管在实际工作中，为了进行制度创新或改革试点需要，有关机关的文件中有所谓中央事权和地方事权的提法和一定范围的尝试，*如《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》等。但那是需要特殊对待的特殊情况，《警察法》作为一部规范警察权运行的国家重要法律，则不应当规定“中央和地方事权划分”这种有悖于宪法原则和国家管理体制的制度。

总之，《警察法》修改是一项严肃的工作，关系到国家安全和社会治安秩序，关系到预防、制止和惩治违法犯罪活动等重大问题，应当顾全大局、认真对待。笔者相信，尽管存在着种种问题和不同意见，但经过各方面的共同努力，社会各界一定会求同存异，达成共识，《警察法》修改的目标也一定能够达到。以上意见，若有不当，欢迎批评指正。

[1]张超.《警察法》大修会带来哪些改变[EB/OL].http://opinion.caixin.com/2016-12-08/101024518.html.

[2]福建人民警察学院.关于修改《人民警察法》的若干意见[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link?url=RF7DPezWZdstpXH-nnP8hmI0UCvBaTVKSrxc6IXZ3xErMnkCW46nyizOQ0n2JoBD-uYprma7Iu4ETVp6PxcNJB9imk1ufszMzzVxetM2-ee

[3]李健和.我国警察权力配置的现状、问题与原因[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2007(5).

[4]陈海荣.我国警察权配置的法律规制[EB/OL].http://www.doc88.com/p-1823931749085.html.

[5]康宵.我国警察权再配置的法律问题分析[J].辽宁警专学报.2013(1).

(责任编辑：岳凯敏)

Several Reflections on the Amendment ofthePeople’sRepublicofChinaPeople’sPoliceLaw

LI Yuan-qi

(School of Law, Renmin University Of China, Beijing 100872, China)

The amendment of police law concerns national security and social order and must be given serious considerations.Taking the revised draft of police law published by Ministry of Public Security as the foundation, all the state organs that include police mechanism and policemen must be involved; the policemen identity must be affirmed after a comprehensive examination of their human relations, the type of manning quotas and characteristics of police acts; the definition of police powers and police acts must be clarified; police powers must be reasonably allocated in line with the equality of power and responsibility; the division of legal functions and powers of central and local public security organs must be made according to the principle of following the unified leadership of central and higher authorities and respecting the autonomy of local and lower authorities.

police; police law; police functions and powers; amendment of police law

2017-03-12

李元起(1963— )，男，山东莱阳人，中国人民大学法学院副教授，宪法学与行政法学教研室主任，警察法治研究所执行所长，主要研究方向为宪法学、行政法学和警察法学。

D631

A

1008-2433(2017)03-0096-05