体育治理现代化视域下农村体育政策分析

任健伟

●体育社会科学●

体育治理现代化视域下农村体育政策分析

任健伟

在体育治理现代化的视角下，运用文献资料法、历史研究法等研究方法对农村体育政策进行分析，梳理了建国以来农村体育政策的历史沿革与发展脉络，认为我国农村体育政策的制定具有导向性与管制性、阶段性与连续性、偏向性与模糊性、非平衡性与非持续性的特点，为今后我国农村体育政策的制定与施行提供参考。

农村体育；政策；历史沿革

到2016年中央1号文件已连续13年聚焦“三农问题”［1］，农村人口的全面发展成为国家富强，人民富裕的重中之重。与此同时，十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化［2］。体育治理作为国家治理体系中不可或缺的一部分，喜迎发展的春风，农村体育治理作为体育治理的重要一环，恰逢发展的机遇，农村体育政策作为农村体育治理的分支，对于发展的需要也是由衷迫切的。我国在后奥运时期，逐渐开始重视竞技体育与群众体育的全面、协调发展，在此背景下，农村体育得到了一部分关注，并制定了一系列利于发展的政策。关于我国体育政策的研究最早可以追溯到1985年赖国跃先生的文章，之后的研究主要集中于体育政策和群众体育政策两个方面，例如冯火红［3］等一些学者对于我国体育政策的研究与论述，全面分析了我国体育政策的结构，丰富了我国体育政策的领域内容。但我国体育学术界对于农村体育政策方面缺乏重点关注，针对性研究颇少，成果尚不丰厚，已成为农村体育全面、协调发展长期面临的沉疴和顽疾。因此，本文旨在体育治理视域下，对建国以来农村体育政策的演进脉络进行梳理，得出农村体育政策的特点。这对丰富我国农村体育政策研究，推动农村体育的健康发展具有很强的现实意义。

1 研究方法

本文主要采用的研究方法是文献资料法。具体而言，是在中国知网上检索与本研究相关的文献，在此基础上对相关研究资料进行整理、分析、归纳、加工和提炼，使其成为本研究的理论依据和论据。通过中国知网以“群众体育政策”为关键词进行检索，发现相关文献11篇，以“体育政策”为关键词进行检索，发现相关文献709篇，以“农村体育”为关键词进行检索，发现相关文献4 025篇，本文选取相关性较大且为我国核心期刊上发表的文献80篇，并通过华中师范大学图书馆，武汉体育学院图书馆查阅人民体育出版社的《体育运动文件选编（1949-1981）》《体育运动文件选编（1982-1986）》及国家体育总局的《改革开放30年的中国体育》等书籍，为本文的撰写提供参考。

2 研究结果与分析

2.1 农村体育政策的概念

概念是个人对于某种事物的基本理解与诠释，概念的模糊，必然造就实践的混乱。农村体育政策概念的建立，必须依据其上位概念“政策”和“体育政策”。“政策”一词在我国学术界研究已久，正如我国学者黄顺康认为“政策是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”［4］。而国外行政学开山始祖伍德罗·威尔逊则认为“政策是由政治家（具有立法权者）制定的并由行政人员（公务员）执行的法律和法规”［5］。由此可知，国内外专家学者虽对政策一词莫衷一是，但大致涵义相同，基本认为政策是由国家主体通过制定规则、发布命令而完成一定时期任务的行动准则。体育政策作为政策的下位概念，在我国体育界的讨论更为激烈。诸如谢正阳的观点“社会权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的关于体育的行动方案或行动准则。其表达形式包括与公共体育有关的法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等”［6］。

依据以上观点，笔者认为：农村体育政策是国家政府、政党依据农村体育现实情境，制定和发布的为实现一定历史时期内农村体育发展目标的行动方案或行动准则。它的政策制定主体是国家和政党；政策实施对象是与农村体育相关的主体，例如农村居民等；政策目的是实现农村体育的发展目标；政策方式是行动方案或行动准则；政策实效是一定历史时期内。

2.2 建国以来我国农村体育政策的历史沿革

2.2.1 提倡普及化阶段（1949-1957）

1949年建国初期，囿于百废待兴的国情与农村居民日益增长的物质文化要求，农村居民对于我国农村体育的建设与发展寄予了新期望。于是，1949年《中华人民政治协商会议共同纲领》中“提倡国民体育”［7］六个大字应运而生，国民便包括农村居民，而农村体育便寓于国民体育之中。1954年《中央体委党组关于加强人民体育运动工作的报告》中提出“开展群众性的体育运动，使体育运动普及和经常化……在农村中，主要应结合民兵训练……提倡农民中固有的有利于增进人民健康的民族形式体育”［8］，1956年的《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》倡议“要积极开展农村体育活动，在7-12年内基本做到乡乡有体育场，普及农村的体育活动”［9］。根据以上政策并结合历史背景可以得出，我国在建国初期阶段，面临资本主义国家的压制和封锁，各方面发展不成熟，又急于摆脱“东亚病夫”的称号，因此对农村体育的方针政策是提倡、普及为主，开展适合农民的体育活动，主要为国家的军事体系服务。

2.2.2 艰难曲折化阶段（1958-1965）

1958年正值大跃进和人民公社化运动的开始阶段，农村体育政策囿于社会环境的影响，发展较为曲折。1958年《国家体委关于一九五八年体育工作的通知》提出“加强对农村体育工作的领导……逐步开展农村体育运动”［10］，1961年《国家体委关于一九六一年体育工作的意见》倡议“农村应根据群众的生产和生活情况，少搞一些，或者不搞”［11］。依据上述文献，梳理出这一时期国家外受国债压迫，内有饥荒威胁，无暇顾及农村体育。因此，农村体育政策遭受巨大冲击，发展艰难且曲折，呈现出主体不重视，内容简单，形式不明确的历史脉络。

2.2.3 停顿滞后化阶段（1966-1976）

文化大革命时期，受以阶级斗争为纲的错误指导思想引领，农村体育政策基本停滞，成果较少。仅1966年《国家体委党委关于一九六六年全国体育工作会议的报告》中提出“根据当前农村实际情况，农村体育活动不可能多搞，暂不提出体育工作重点转向农村的口号”［12］，可知这一时期我国的农村体育政策与1961年的政策内容基本相同，倾向于维持现状，未提出对农村体育发展具有建设性或长足性的建议与意见，造成农村体育政策发展停滞不前。

2.2.4 拨乱恢复化阶段（1977-1983）

四人帮被清除后，全国进入拨乱反正时期，农村体育政策也逐渐进入恢复发展阶段。《一九七九全国体育工作会议纪要》中提出“农民体育……要一切从实际出发，因地因时因人制宜……要区别情况，分类指导，开展群众喜爱的体育活动”［13］。1979年《国家体委转发关于做好县的体育工作的意见》中倡议“不搞脱产的体育队和脱产集训队”［14］。1982年《全国农村体育工作会议纪要》倡导“从实际出发，积极地、有计划、有步骤地发展的方针，努力开创农村体育工作的新局面”［15］。依据上述政策文件，这一阶段我国农村体育政策显现出拨乱、恢复的发展脉络，克服形式主义、不搞脱产集训，重新确立了实事求是的思想路线，坚持一切源于人民，为了人民，从实际出发，逐步恢复农村体育的活力，实现农村体育政策拨乱恢复发展。

2.2.5 改革法制化阶段（1984-1999）

改革开放以来，随着我国社会主义市场化进程加快，农村体育政策进入到一个新的历史发展时期。1984年《关于加强县级体育工作的意见》倡导“优先发展经济比较富裕和体育基础较好的乡镇体育”［16］。1995年《全民健身计划纲要》将农村体育列入了重点对象并提出“提高农民的体质与健康水平是农村社会发展的一项重要内容……推动农村体育的发展”［17］。同年《中华人民共和国体育法》规定“农村应当开展适合农村特点的体育活动”［18］。这阶段的农村体育政策，促使体育工作重心逐渐开始由城市向乡镇转移，为今后体育工作重心向农村地区转移夯实了基础，并促进我国农村体育政策法制化，规范化，使农村体育进入有法可依，违法必究的法律保障新时期。

2.2.6 蓬勃发展化阶段（2000-2016）

21世纪以来，随着我国经济的蓬勃发展，农村体育政策随之高速发展。2000年发布的《2001-2010年体育改革与发展纲要》提出“乡镇政府要把体育事业纳入社会发展规划”［19］。2006年制订的《关于实施农民体育健身工程的意见》倡导“农民体育健身工程以行政村为主要实施对象，以村级公共体育场地建设为重点，把场地建到农民身边，把体育服务体系覆盖到农村”［20］。2009年《全民健身条例》“要求县级以上地方政府将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划”［21］，《全民健身计划纲要（2011-2015）》倡议“加快发展农村体育。地方各级人民政府将发展农村体育纳入当地全面建设小康社会和社会主义新农村建设规划”［22］。此时期的农村体育政策展现出主体重视，内容丰富，条理清晰、具体的发展脉络。近年来，由于我国建设社会主义新农村的时代主题，农村体育工作得到了国家、政府的大量关注，农村体育事业被纳入了社会、政府的发展规划中，实施对象明确，实施条件得到保障，促使我国农村体育政策进入全面蓬勃发展的新局面。

2.3 建国以来我国农村体育政策的特点

2.3.1 导向性与管制性

1）导向性我国的农村体育政策，作为针对农村体育发展现状而制定的全局性、战略性的行动准则，对于我国农村体育的发展与实施具有导向性。从字面上理解有引导、指向的意思，即作为行为导向，其指导农村居民应该做什么而不该做什么；作为理念导向，其指导农村居民什么是对的而什么是错的。理念与行为双管齐下，支持和引导农村居民为了农村体育的健康、蓬勃发展而奋斗。2）管制性农村体育政策的导向性决定了其具有管制性。从字面上理解为管理、限制，即农村体育政策规定了在一定范围内什么行为是被允许的，什么行为是不被允许的，如果出现不被允许的行为，又会受到怎样的惩罚。限制政府官员、农村居民在政策允许的范围中活动，不能擅自采取跨越，违背政策的行为，实现齐心协力、团结一心，共为我国农村体育的建设发展增砖添瓦。

2.3.2 阶段性与连续性

1）阶段性我国农村体育政策的阶段性是依据不同历史时期我国国情和农村体育的发展现状而决定的，是不同历史时期内国家经济、社会发展的“投影”。例如建国初期，国家与人民急于摆脱“东亚病夫”的称号，因此大力提倡国民体育、全民健身，当时的农村体育政策便以普及化为主。而改革开放初期，国家迫于树立体育大国形象、争创好成绩，因此提出竞技体育优先发展的策略，致使农村体育发展较为缓慢的局面。2）连续性我国农村体育政策为保证实施的有效性与长期性，取得相应的成果，决定了其具有连续性，即在汲取前期有效政策重要经验的基础上，开拓与创新后期政策。例如我国1995年发布的《全民健身计划纲要》，后虽合并进入《全民健身条例》，但其宝贵的经验被继承下来，并结合后期不同的国情制定了新的《全民健身计划纲要》。正是我国农村体育政策的连续性，才能保障我国农村体育持续、健康发展。

2.3.3 偏向性与模糊性

1）偏向性建国后我国发布的农村体育政策偏重于体育设施建设和体育形式选择，忽略了农村体育发展中人的重要性，而农村体育的开展对场地和形式的依赖性是低于其对人的依赖性。只有依靠人广泛的宣传与倡议，正确的组织与指导才能使体育文化深入人心，农村体育大力开展。2）模糊性当前农村体育政策大多数杂糅于“体育政策”或“群众体育政策”等母系内容当中，与社区体育等一级概念政策混合在一起，缺乏依据农村体育的发展现状而发布具体的、清晰的、兼顾特殊性的农村体育政策。不仅于此，我国颁布的部分农村体育政策内容较为宽泛，用词笼统，未能制定明确的条文条例。久而久之，会造成下级政府机构难以实施、无果而终，部分农村体育政策便无法取得预想的效果。

2.3.4 非平衡性与非持续性

1）非平衡性城乡发展不平衡在我国发布的体育政策中体现的尤为明显。建国前期，我国发布的体育政策时常是少提甚至不提农村体育方面，而提到农村体育方面的政策，篇幅也远远不及城市社区体育，真可谓数量不多、质量不高。近年来，在“均等化”思潮的影响下，我国体育政策中农村体育方面的篇幅虽有所增加，但比较城市社区体育仍有较大距离。2）非持续性环境需要可持续发展，政策也同样需要。现今，我国农村体育政策更多是在农村体育出现问题时被提上日程，作为一种抢救措施、补漏工具。而政策的本身性质不单有抢救性，还具有超前性，是对未来可能发生事情的一种预防与调控。只有实现农村体育政策超前性，通过预防和调控，才能使农村体育这台大机器行良性运转，实现可持续发展。

3 结束语

农村体育政策，是我国农村体育发展的风向标与垫脚石，只有政策的正确性，才能保证我国农村体育发展方向的正确性。建国以来，我国农村体育政策在不同的阶段，经过了不同的发展历程，或艰难曲折，或高速发展，六十多年来取得的成效也是世人有目共睹的。但农村体育政策在发展过程中所出现的问题也是我们所不能忽视的，我们必须以史为镜，在体育治理现代化的视角下，结合我国国情，明确农村体育政策的重要性，抓住农村体育政策的关键点，为中国特色社会主义农村体育政策的发展提供宝贵意见。

［1］中国政府网.五大关键词读懂2016年中央一号文件“真经”［EB/ OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/27/content_5036725.html.［2016-01-27］.

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［5］伍启元.公共政策［M］.台北:台湾商务印书馆,1985.

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［7］冯火红.新中国成立初期我国的群众体育政策［J］.北京体育大学学报，2008（7）.

［8］国家体委政策研究室.体育运动文件选编（1949-1981）［M］.北京:人民体育出版社，1982.

［9］夏成前，田雨普.新中国运动农村体育发展历程［J］.体育科学，2007（10）.

［10］国家体委政策研究室.体育运动文件选编（1949-1981）［M］.北京:人民体育出版社，1982.

［11］国家体委政策研究室.体育运动文件选编（1949-1981）［M］.北京:人民体育出版社，1982.

［12］国家体委政策研究室.体育运动文件选编（1949-1981）［M］.北京:人民体育出版社，1982.

［13］国家体委政策研究室.体育运动文件选编（1949-1981）［M］.北京:人民体育出版社，1982.

［14］国家体委政策研究室.体育运动文件选编（1949-1981）［M］.北京:人民体育出版社，1982.

［15］国家体委政策研究室.体育运动文件选编（1981-1986）［M］.北京:人民体育出版社，1989.

［16］夏成前，田雨普.新中国农村体育发展历程［J］.体育科学，2007（10）.

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Analysis of Rural Sports Policy from the Perspective of Modernization of Sports Governance

REN Jianwei

Based on the governance of modern sports management，this study used literature and historical research method to analyze the rural sports policy，and carded the historical evolution and development of the rural sports policy since the founding of our country.It concluded that the development of rural sports policy in our country has the characteristics of guidance and regulation，continuative and multistage，bias and fuzziness，and non-equilibrium and non-sustainability，which can provide valuable references for the formulation and implementation of Chinese rural sports policy in the future.

rural sports；policy；historical development

G80-05

A

1003-983X（2017）02-0095-03

2016-12-07

任健伟（1993-），男，山西临汾人，在读硕士，研究方向：体育社会学.

华中师范大学体育学院，湖北武汉430079

Institute of Physical Education，Central China Normal University，WuHan Hubei，430079