特朗普政府的朝核政策调整及前景

王 敏 朱 锋

冷战后，美国实施核政策的目的从防核扩散、保持相对的核威慑优势，发展到护持美国全球霸权、维护地区稳定。美国应对拥核国家的方法多样化，政策实施评估效果不一，主要有：通过谈判促使拥核国家自动弃核的“独联体模式”；通过双向单边行动来达到彼此都同意的共同目标的“利比亚模式”；以军事打击为必须手段，实现政权更替的“伊拉克模式”；通过国际社会的经济制裁或外交孤立政策，使其内部政权崩溃或诉诸外交谈判来实现最终弃核目的的“伊朗模式”。

从2006年以来，朝鲜不断进行核试验，已成为全球第9个实际“拥核”国家。同时，朝核问题与朝鲜问题关系紧密、日益融合。以“政权更迭”方式的朝核解决途径，需要付出极大代价且未必成功；而使朝鲜去核的努力又因相关各方的各种博弈不断进入困境。随着2017年9月朝鲜进行第六次核试验以及频率密集的导弹发射试验，朝鲜半岛进入第三次核危机时期。面对朝鲜咄咄逼人的挑衅性举动，特朗普政府重新审视其朝核政策，美国迎来了又一次朝核战略转型期，朝核问题和朝鲜问题的解决再次进入新的历史考验的关键时期。

2017年6月2日在新加坡召开的第16届香格里拉安全对话会，特别安排了主题为“亚太核危机”的闭门会议，对此进行磋商讨论。这反映了朝核危机的严峻性和紧迫性。朝核问题历经20余年的博弈，正日益走向复杂化。在此背景下，特朗普政府朝核政策的走向和举措、新的朝核危机爆发对大国关系的影响、未来亚太安全局势的趋势，都需要冷静观察、认真分析、妥善应对。

一、朝核问题的演变与解决路径

一直以来，实现朝鲜半岛无核化、国家关系正常化以及建立东北亚多边安全机制是东北亚地区的主要安全议题。这三个议题以及其优先次序关系基本涵盖了东北亚安全研究领域的主要议程。一个国家拥有核武器的意愿主要来自三个方面：一是追求最高层次的国家安全；二是实现成为政治、军事大国的抱负；三是国内政治的需要。[1]姚勤：《朝核危机背后的全球核问题和地区安全》，载《世界经济研究》2003年第11期，第17页。朝鲜开发核武器的根本目的在于迫使美国改变对朝政策，“核”一直是朝鲜开展外交的王牌。朝鲜希望通过打“核”牌，摆脱政治孤立、获取经济援助。美国介入朝鲜半岛事务的方式给朝鲜安全造成的危机感，是导致朝鲜一再实施挑衅性冒险行为的根本原因。

（一）第一次朝核危机

1974年9月，朝鲜加入国际原子能机构 （IAEA）。1976年8月，朝鲜在“朝鲜问题东京紧急会议”上首次提出建立朝鲜半岛无核区主张。1985年8月，朝鲜加入《不扩散核武器条约》。1986年6月，朝鲜宣布不试验、不生产、不储存、不引进核武器，同时呼吁美国撤走驻韩核武器，实现半岛无核区。

但在1990年4月，美国中央情报局宣称，根据美军事卫星拍摄的照片，朝鲜正在宁边的核基地研发核武器，且将在1995年之前拥有核武器。1992年5月至1993年2月，国际原子能机构总干事汉斯布利克斯先后6次开展对朝核查，结果均未发现朝鲜研制核武器的证据。但美国坚称朝鲜隐瞒核武开发，要求对朝鲜宁边两处“可疑地点”开展“特别检查”。1993年3月，朝鲜宣布美韩联合军演已经构成了对朝鲜的准战争状态，国际原子能机构开展的“定点”核查将破坏朝鲜的“最高民族利益”，因此朝鲜将退出《不扩散核武器条约》。由此触发第一次朝核危机。

经过外交博弈，1994年10月，克林顿政府与朝鲜签订《美朝框架协议》，朝鲜同意冻结宁边钚项目，第一次朝核危机宣布结束。

（二）第二次朝核危机

在克林顿政府时期，朝核问题基本处于“休眠”状态。2001年“9·11”事件爆发后，小布什政府开始调整对外战略，2002年《美国国家安全战略》的提出，标志着美国的全球战略重点由推进民主转变为全面反恐。小布什政府重新审视美朝政策，推翻了克林顿时期改善对朝关系的政策。[1]傅莹:《朝核问题的历史演进与前景展望》，载《中国新闻周刊》2007年第17期，第18页。此时，美朝间就铀浓缩项目问题冲突不断。2003年1月10日，朝鲜宣布正式退出《不扩散核武器条约》，第二次朝核危机爆发。

第二次朝核危机出现后，中国承担起解决朝核问题的重要角色，先后组织了中美朝三方会谈和6轮中美朝韩日俄“六方会谈”，其一度成为解决这一问题行之有效的多边协商机制。2007年，第六轮六方会谈第二阶段会议后，进入瓶颈期；2009年4月23日，朝鲜宣布退出六方会谈后，该机制中断。朝核问题的背后是朝鲜问题，而朝鲜问题则是冷战后国际关系调整未果的遗留问题。在实现朝鲜半岛和解和平的过程中，朝鲜与其他国家正常双边关系的建立是构建东北亚多边安全机制的重要条件。只有真正摆正朝鲜问题和朝核问题的关系, 六方会谈才能取得实质性的进展。[2]朱锋:《六方会谈：朝核问题还是朝鲜问题》，载《国际政治研究》2005年第3期，第28-38页。

从以上过程中可以看到，克林顿政府时期的美朝政策基本是以接触政策为主，主要是通过双边谈判解决核心争议问题，同时争取多边力量推动谈判并协助协议的执行。而小布什政府主要依托多边谈判，基本排斥双边对话或者谈判，多边框架下的美朝双边接触比较有限，这种状况只在其执政后期有所改观。[3]樊吉社: 《美国对朝政策：两次朝核危机比较》，载 《美国研究》 2009年第4期，第28页。因此，两届美国政府朝核政策的效果截然不同：克林顿政府的以接触促“政权转型”，政策评估效应良好，使朝鲜半岛和东北亚安全局势趋向平稳；而小布什政府的以主动出击促“政权更迭”，最终激起朝鲜的强烈反弹，政策效果不佳。

二、奥巴马政府“战略忍耐”政策的消极效应

“战略忍耐”是奥巴马政府时期实施的朝核政策，指的是针对朝鲜的无理挑衅行为，美国和其他国家及国际组织以实施“战略克制”和“外交耐心”为反馈，等待朝鲜重回谈判渠道，以达到弃核和去核的目的。[1]1997年9月19日，前美国国务院官员斯特罗布·塔尔博特首次在斯坦福大学提出了“战略忍耐”（strategic patience），当时指的是美对俄的外交政策：不急于处理眼前的危机和事变，而是放眼下一个世纪。2009年12月，时任美国务卿希拉里·克林顿首次使用“战略忍耐”一词来定义美国的朝核政策。她在评价美国朝鲜问题特使斯蒂芬·博斯沃思（Stephen Bosworth）对朝鲜的访问时称，奥巴马政府的朝核政策是“战略忍耐，同时与六方会谈的其他相关各方保持密切协商”。[2]“Clinton Calls‘Exploratory’Meeting with North Korea‘Quite Positive’”,Voice of America, http://www.voanews.com/content/clinton-calls-exploratory-meetingwithnorth-korea-quite-positive-78980687/416329.html.

（一）奥巴马政府对朝“战略忍耐”政策的实施

美国国内普遍认为，小布什总统离任时，朝鲜逐渐偏离了在2005年“9·19共同声明”和2007年《落实共同声明起步行动》共同文件中所做的承诺。[3]杨悦：《奥巴马政府对朝“战略忍耐”政策探析》，载《外交评论》2015年第4期，第139-140页。在2010年发布的《美国国家安全战略》报告中，奥巴马政府对美国面临的威胁进行重新评估和调整，不再将恐怖主义和独裁国家列为主要威胁，而是将“暴力极端主义”看做主要安全威胁，同时主张构建“无核世界”，提倡召开全球核安全峰会，推动国际核裁军和倡导全球核安全合作。 “重返亚太”战略的提出，反映了其全球战略重心的调整，显示美国的防务政策逐步从反恐转向为应对中国等新兴经济体的战略性调整，并未将朝核问题列为外交优先选项。在朝核政策上，表现为漠视朝鲜的挑衅行为，使用海外战略资源，以较高的战略资源投入—产出比应对朝核问题，不主动刺激朝鲜，对其挑衅行为采取战略克制，以国际框架下的制裁为主要应对措施。

2009年1月，奥巴马在就职演讲中表示愿意与朝鲜进行接触，主动伸出了橄榄枝。4月5日，朝鲜发射“大浦洞2号”导弹。4月13日，联合国安理会谴责朝鲜的导弹发射行为，并称此举违反联合国安理会第1718号决议，朝鲜随即宣布退出六方会谈。5月25日，朝鲜宣布第二次成功进行地下核试验, 随后便宣称其为“拥核国”；其后5天内连续发射了6枚导弹，并宣布退出1953年的停战协议。6月12日，联合国安理会一致通过第1874号决议，对朝鲜5月25日进行核试验作出正式回应。决议一方面表明国际社会反对朝鲜核试验的坚定立场，另一方面也向朝鲜发出了积极和正面的信息，承诺以和平、外交和政治方式解决当前的问题。8月，金正日会见了访朝的美国前总统克林顿，随后将2名关押5个月之久的美国女记者驱逐出境，展现了朝鲜有意妥协的立场。9月，朝宣布铀浓缩项目已进入最后测试阶段，标志朝鲜的核武研发水平有了重大进步。[1]这说明除钚处理项目之外，朝鲜具备了研发核武器的第二种方式。9月11日，美国表示愿意与朝鲜进行双边会谈。并于年底派出了博斯沃思访朝代表团。但是朝鲜并未承诺返回六方会谈，博斯沃思访朝未取得实质性进展。

2010年1月，朝鲜宣称结束与美韩的敌对状态，表示愿意参加以和平条约取代停战协定的对话。3月24日，“天安”舰事件的发生，再次使半岛局势出现紧张，联合调查小组宣布是朝鲜制造了该事件，随后朝韩中断了双边联系。7月21日，美国对朝鲜进行新一轮制裁，并从7月25日起与韩国进行了持续4天的联合军演。11月“延坪岛炮击”事件发生后，中国呼吁召开六方会谈紧急会议，但遭到了美日韩的拒绝。三国都坚持以朝韩关系的改善作为六方会谈重启的先决条件。

2011年3月，朝鲜表示愿意重返六方会谈。4月，奥巴马再次签署制裁朝鲜的行政令，同时派前总统卡特访朝，为恢复与朝谈判作出努力。7月，朝韩代表见面并商讨朝核谈判重启事宜，美日韩迅速做出积极反应。7月28—29日，美国朝鲜问题特使博斯沃思与朝鲜外务省第一副相金桂冠在纽约会面，这是奥巴马上任后首次美朝高级别官员会谈。10月24—25日，美朝代表在瑞士开展第二次高级别对话。

2012年2月23—24日，美朝在北京进行了第三轮高级别会谈。2月29日，美朝签订了《闰日协议》。[1]根据该协议，朝鲜同意在美朝双方对话期间，暂停核试验、暂停宁边核设施铀浓缩活动、暂停发射远程导弹以及允许国际原子能机构对暂停铀浓缩活动进行核查。美方承诺向朝鲜提供24万吨营养品援助。3月16日，朝鲜表示计划在4月中旬发射卫星，美国称朝鲜此举违背了其在《闰日协议》中所作的承诺，美国暂停对朝鲜的食品援助并开始筹划部署亚洲区域反导系统。随后朝鲜两次发射“光明星”卫星。

2013年1月，联合国安理会通过对朝制裁的第2087号决议，扩大了制裁范围。2月12日，朝鲜进行第三次核试验。其后，联合国安理会通过对朝制裁的第2094号决议，再次扩大制裁范围。

2014年3月和11月，朝鲜两次威胁将进行第四次核试验。

2015年1月，美国就索尼遭黑客袭击事件对朝鲜发起新一轮制裁，朝鲜表示愿意停止核试验，同时要求美韩取消2015年春季联合军演，但遭到美国拒绝。

2016年1月，朝鲜进行第四次核试验。同月，韩国政府宣布将研究有关引进末段高空区域防御系统（THAAD，即“萨德”系统）事宜。2月，朝鲜宣布用远程火箭发射一颗卫星。3月，联合国安理会通过了对朝制裁的第2270号决议。3—4月，韩美举行了规模空前的“关键决断”和“鹞鹰”联合军演，并将对朝“斩首作战”列为演练内容。6月，美国财政部称朝鲜为“头号洗钱机构”，并于7月6日首次把朝鲜领导人金正恩列入制裁名单。8月，韩美启动“乙支自由卫士”年度联合军演。9月9日，朝鲜进行了第五次核试验。11月，联合国安理会通过了对朝制裁的第2321号决议，其中最受关注是对朝鲜最大的重要出口物资——煤炭出口总量设限。

（二）奥巴马政府对朝“战略忍耐”政策的消极效应

奥巴马政府对朝鲜实施“战略忍耐”政策的效果并不理想，不仅未从根本上解决朝核问题，反而为朝鲜核能力升级提供了时间便利，是将时间和主动权让给了朝鲜，任由其肆意开发核武和试射导弹，事实上是对朝鲜拥核的默认。[1]杨悦: 《奥巴马政府对朝“战略忍耐”政策探析》，载 《外交评论》 2015年第4期，第153页。在奥巴马两届任期的8年间，朝鲜先后进行了4次核试验和若干次导弹试验，核武开发水平和导弹技术不断进步升级。2015年5月，朝鲜宣称其“核打击能力已经实现小型化和多样化”。2016年，针对朝鲜2次进行核试验，联合国安理会通过制裁朝鲜的2270号决议和2321号决议，刷新了联合国历史上对待单一国家最为严厉的制裁记录，但朝鲜重回谈判的可能性依旧越来越小。

朝鲜核导能力的升级是对美国维系的全球核不扩散体系的挑衅，是对美国全球领导力的侵蚀和挑战；严重冲击美国在亚太地区的战略同盟体系，使美日韩同盟体系面临危机；同时提高了对美国盟友和美国本土安全实施威胁的能力，使它们的危险感不断增强，恶化了地区安全形势。朝鲜具备以常规武器进攻韩国的能力，一旦朝鲜半岛开战，韩国将难以承受局部战争带来的伤亡和损失。

2014年8月22日美军卫星图像显示，朝鲜很可能已经拥有发射远程火箭的能力，并可能在同年底具备更大的负载能力。朝鲜拥有大规模杀伤性武器的能力不断增强，根据美国评估，朝鲜可能是全球第三大生化武器的存储国家，拥有包括神经毒气类武器和制造炭疽类生化武器的能力。朝鲜中远程导弹技术趋于成熟，其携带核弹头的洲际导弹可以攻击美军关岛军事基地和美国的阿拉斯加和夏威夷，势必对美国国家安全形成巨大威胁和挑战。2014年10月25日，驻韩美军司令柯蒂斯·斯卡帕罗蒂表示，朝鲜能够在弹道导弹上安装核武器，具备核武小型化的能力。美国前中央情报局局长迈克尔·海登指称，朝鲜将在2020年具备打击美国西雅图的核能力。[1]“NK likely to be capable of striking Seattle with nuclear weapon within Trump's term: ex-CIA chief ”, Korea Herald, April 5, 2017. http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20170405000253.在朝鲜拥有整套成熟的军事技术之前，其挑衅行为带来的威胁和恐慌已使地区安全形势急转直下。同时，朝鲜的网络攻击能力不断升级，这也被朝鲜领导人视为与韩国乃至美国之间进行斗争，并影响潜在不对称战争结局的重要武器。朝鲜被指近几年来在美、韩和其他十多个国家发动了一系列网络攻击，大部分攻击针对的是金融网络，其中包括孟加拉中央银行2016年被盗走8,100万美元，以及2014年索尼影业公司发生的黑客攻击事件。[2]《朝“180单位”被指是多起金融网袭狙击手》，[新加坡]联合早报网，http://www.zaobao.com/news/world/story20170522-762790。

2014年12月11日，美国会调查局发布报告称，奥巴马政府的“战略忍耐”政策使朝鲜持续增强了核导能力。美国《外交政策》网发文指责奥巴马政府的对朝政策无异于战略失误。美国政界、学界诸多人士抨击其是一个“彻底失败的政策”。部分学者批评奥巴马政府未能承担起使朝弃核的责任，导致半岛局势不断升温，东北亚安全形势持续恶化，美国对朝核问题实施“战略忍耐”政策的效果堪虞。[3]李敦球: 《“战略忍耐”还是战略失误》，载《中国青年报》，2015年12月9日，第8版。

三、特朗普政府对朝核政策的调整

朝频繁的导弹试射以及金正男被杀事件，使特朗普政府原本相对乐观的对朝政策发生了逆转。特朗普政府明确表示，“战略忍耐”已走向终结，新的对朝政策所包含的各种选项都已摆上桌面、都具可能性。自2006年至今，朝鲜已经进行了6次核试验；2017年，先后进行了十余次导弹试射，严重挑衅特朗普政府对朝鲜的战略底线。朝鲜日益增长的核导水平使美国感到与之和谈的价码和压力在不断增加。2017年2月，美国政府断然取消了给予赴美考察的朝鲜非官方代表团签证，实则反映了特朗普政府其时尚未完成对朝政策的再评估。

（一）特朗普政府对外政策的调整

1.国安团队有较强行动能力

“美国优先”和“让美国再次强大”是特朗普的选战口号，也是他执政后的基本立场和原则，其内外政策的制定和开展都服从于这一原则。特朗普政府的国安团队成员来源多样化且行动力较强，核心成员包括国防部长马蒂斯(James Mattis)、国家安全顾问麦克马斯特(HR McMaster)、国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)等。2017年4月6日，白宫首席战略顾问班农(Steve Bannon)退出国家安全委员会，但其影响力依然存在。这一团队在特朗普一再强调的“政治正确”和其彰显的“政治无知”之间搭建了稳固的桥梁，使其基本政策并未背离美国的传统政治思维。特朗普执政后对其选战时期的诸多立场做了较大幅度的修正，其外交团队发挥了关键性作用。比如美国改变了对中国发起全面贸易战的想法，任命与中国关系良好的布兰斯塔德（Terry Edward Branstad）为新任驻华大使。2017年4月，特朗普与中国国家主席习近平进行海湖庄园会晤，共同为今后的中美关系确立了积极的发展路线。

2、政府外交议题的“再平衡”

随着特朗普政府新政的逐步展开，其对外政策逐渐清晰。“特朗普主义”植根于现实主义理论和原则，并以其本人强烈的个性特征表达出来。特朗普政府的外交战略较奥巴马时期发生了一系列调整和变化。

一是特朗普政府加大了对极端暴力恐怖主义力量的打击力度，其反恐的优先考量定位是“打垮伊斯兰国及其他伊斯兰极端恐怖组织”。特朗普在白宫的外交首秀是接见以色列总理内塔尼亚胡，同时将出访的第一站也放在沙特阿拉伯，并签署1,100亿美元的军售大单，一改过去美国新任总统出访首站为加拿大或墨西哥的传统。特朗普在一定程度上修复了奥巴马第二任期走向恶化的美以关系，同时也反映了特朗普介入中东事务的方式——由推动“政权更迭”转为支持“地区反恐”，彰显了美国全球战略议题优先次序的调整。

二是特朗普政府的亚太战略已初露端倪，其基调是“留守亚洲、牵制中国、重视同盟”。尽管当前特朗普尚未宣布其亚太政策，但他上任伊始就宣布美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），这是其调整亚太政策的重要表现，美国国内普遍认为特朗普此举是奥巴马“重返亚太”政策的终结。TPP是奥巴马“重返亚太”的经济抓手，南海问题则是遏制中国的安全抓手。在2017年6月的香格里拉对话会上，美国防长马蒂斯提出，在亚太地区防务首要的努力是强化传统盟友，包括加强与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的关系；其次是增强亚太相关国家的自身防卫能力，以促进地区和平、稳定和繁荣，继续开展与印度、东盟和台湾的防务合作；第三是加大美国在该地区的军事能力。目前，美国海军舰艇的60%、陆军的55%，以及海军陆战队的约2/3军力都派往了美国太平洋总部责任局，很快海外战术空军的60%也将调配前往这一战区。从这个层面上可以看出特朗普的亚太政策是隐性的“再平衡”战略。朝核问题则是美国凝聚同盟、留守亚洲的着力点之一，美国将以朝核问题为抓手深度介入东亚安全事务，同时继续以南海问题牵制中国、拉拢东盟。

三是外交模式回归传统政治，取代之前奥巴马政府的泛多边化、泛议题型外交模式。2017年美国除宣布退出TPP外，6月1日还宣布将终止执行《巴黎气候变化协定》所有条款，至此抛弃了奥巴马政府的两项重要外交遗产。美国全球和地区战略的议题框架包括防务、经济、人权、气候等不同选项。而特朗普政府认为，泛多边化参与模式无助于美国“再次强大”，TPP的经贸发展模式和对于气候问题的关注会损耗美国的国际资源和国内经济繁荣，希望回归经贸领域的双边谈判，回归高阶政治。

（二）特朗普政府对朝核政策的调整

冷战后的美国朝核政策随着不同政府的执政发生变化，显示了美国政界和学界对解决这一问题存在多元性、分裂式的思维和判断，也实际造成美国朝核政策的非延续性和朝核困境的恶化。随着特朗普“百日新政”的完成，其政府对朝核问题的思路和政策导向日趋明朗。

2017年4月17日，美国副总统彭斯在韩国接受CNN记者采访时说，美国需要“引导各种国际资源”，包括加强与中国的合作等，打破朝核问题现有僵局、抑制朝鲜核导能力的发展将被列为最迫切和最主要的外交议程。[1]Roberta Rampton and Colin Packham, “Peaceful outcome for Korean peninsula still possible: Pence,”Reuters, April 22, 2017.在6月召开的香格里拉对话会上，美国防长马蒂斯再次重申，“亚太地区最紧急、最危险的威胁来自朝鲜”，“朝鲜是急迫的军事威胁”，朝鲜的核导能力对“美国国家安全构成清晰和即时的危险”。尽快解决朝核问题是特朗普政府亚太事务的首要工作。特朗普政府明显修订了奥巴马第二任期把伊核问题作为外交优先选项的立场，这是美国政府首次把朝核问题摆在伊核问题之前优先考量，反映了特朗普对待朝核问题的严重关切。

“以实力求和平”是特朗普政府朝核政策的基本原则。这一原则应用在对朝事务上包括两项重要内容：一是通过强化“实力”，加大对朝鲜的接触，迫使朝鲜主动与美国进行接触，实施“强制接触”政策，目前看来这是美国朝核政策的优先选项；二是准备实施“先发制人的军事打击”，一旦形势难以控制，则凭借军事上的“绝对实力”对朝鲜的核设施和导弹发射系统进行精确打击，使战争结束在开始。这是美国朝核政策的备用选项。

第一，对朝鲜实施“强制接触”(coercive engagement)政策。特朗普执政后在朝核政策上施行的具体手段是“极限施压”，即通过不断强化经济制裁和外交手段，迫使朝鲜停止核和导弹开发活动，但不寻求“政权更迭”，以“极限施压”开启“强制接触”的第一步。如果朝鲜改变其意愿和行为，美国将与朝方进行“接触”，目标是实现朝鲜无核化，而非暂停核开发或冻核。在竞选期间，特朗普就明确释放了对朝政策是以接触为基调的信号，他表示：“我和金正恩对话，不是我去朝鲜见他，而是如果他来美国，我就有意向见他。但我不会为他举行国宴，只是与他在会晤中边吃汉堡边协商。”[1]《特朗普称若金正恩来美国会与他边吃汉堡边谈核》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gj/2016/06-16/7906511.shtml。这一表述尽管是选战语言，但反映出特朗普本人将“接触和谈判列为对朝政策第一选项”的偏好。2017年1月，特朗普表示愿在“合适情况”下与金正恩举行会晤，再次对朝鲜伸出“橄榄枝”。2 月 8 日，新任美国务卿雷克斯·蒂勒森表示，要制定新的对朝方针，称军事力量和外交等一切选择都要重新考虑。[2]《美国务卿称“制定新的对朝方针”, 意为废弃奥巴马的“维持现状”政策》，[韩]韩民族日报网，http://china.hani.co.kr/arti/international/2553.html。2 月10日，特朗普在会见日本首相安倍后的记者会上声称，应对朝鲜的核与导弹威胁是其优先政策议程之一。[3]https: / / www.whitehouse.gov / the-press-office /2017 /02 /10 /remarkspresident-trump-and-prime-minister-abe-japan-joint-press.6月2日，美国常驻联合国代表妮基·黑莉（Nikki Haley）称，朝鲜必须认识到国际社会绝不会允许其发展核武器；在朝鲜遵守安理会决议之前，国际社会不会减轻对其施加的压力。[4]《联合国安理会一致通过决议制裁更多朝鲜个人及实体》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gj/2017/06-03/8240964.shtml。

此外，为切断朝鲜发展核导所需外汇来源，美国政府从未放弃对朝实施经济制裁和金融防范。相较于美国前几届政府的对朝制裁措施——主要采取联合国框架下的行动，特朗普政府更在意制裁的实际效果，对朝鲜实施“次级制裁”（secondary sanction）的行动不断升级。“次级制裁”作为单边制裁措施，美国曾应用于伊朗和古巴。对朝“次级制裁”的目的，是通过大幅加大对朝金融和经济制裁的力度，使其难以获得进行核导研发的硬通货。其制裁范围不仅局限于朝鲜，还包括与朝进行非法交易的第三国企业及个人等，如果存在违反美国税收法、贸易法等情况，这些企业与个人将受到美国的法律处罚。2017年3月31日，美国财政部宣布对朝鲜一家贸易公司和11名公民实施经济制裁，理由是他们在海外担任朝鲜政府的代理人，为那些受到联合国和美国制裁的朝鲜企业提供大规模毁灭性武器项目采购服务和金融支持。

同时，美国还强化联合国框架下的对朝制裁行动。4月28日，美国务卿蒂勒森在联合国安理会举行的有关朝核问题的部长级会议上强调，如果各国还是按照“原有的方式来对待朝鲜是肯定不行的”。[1]“Secretary of State Rex W. Tillerson's Remarks at the United Nations Security Council Ministerial Session on DPRK,” https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/04/270544.htm.2017年3月，根据环球银行金融电信协会(Swift)的说法，朝鲜通过该协会与全球银行网络仅存的联系已被切断。该机构早些时候曾表示不会再为受到联合国制裁的三家朝鲜银行提供服务。[2]《Swift切断朝鲜与全球银行系统所有联系》，[英]《金融时报》中文网，http://www.ftchinese.com/story/001071819?from=groupmessage。2017年6月，联合国安理会一致通过决议，强烈谴责朝鲜的核导活动，并将14名朝鲜个人列入旅行禁令和资产冻结制裁名单，4家朝鲜企业被列入资产冻结制裁名单。[3]《联合国安理会一致通过决议制裁更多朝鲜个人及实体》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gj/2017/06-03/8240964.shtml。“习特会”后，特朗普在接受英《金融时报》专访时谈及朝鲜问题，表示“中国对朝鲜有重大影响力，但如果中国不帮忙解决朝鲜问题，我们会自己解决”。特朗普朝核政策的一大亮点是加大对中国的拉拢，要求中国以实际行动配合美实施对朝制裁。

2017年5月初，美国务卿蒂勒森向朝方间接传递了“两弃”“四不”信息，即：朝鲜弃核、弃导，美不寻求朝政权更迭、不寻求搞垮朝鲜政权、不寻求加速朝鲜半岛南北统一、不寻求为跨过军事分界线找借口。5月8日，美朝在挪威奥斯陆开展了“1.5轨外交”，朝方代表名义上是外务省下辖机构的学者，实为外务省美洲局局长崔善熙；美方负责人是“新美国基金会”研究员苏珊娜·迪马乔（Suzanne DiMaggio）。这是美朝自2016年11月在瑞士日内瓦接触以来首次会面。尽管此次对话实际成果不多，但被外界普遍解读为是一次试探性对话，为两国开启正式对话作铺垫。

第二，对朝鲜实施“先发制人军事打击”（preemptive strike）的可能性。特朗普政府朝核政策的选项从未否定军事这一选项，在这一点上，特朗普与华盛顿外交政策建制派秉持的信念有共同之处，即动用军事力量的意愿和行动对维持美国霸权地位、稳定全球秩序来说都是至关重要的。应该说，冷战后美国从未放弃过对朝采取军事行动的企图，制订了多套作战计划。但时至今日依然未对朝鲜使用直接军事手段。1993—1994年，克林顿政府也曾准备对朝鲜的核设施等采取军事打击，但终因代价巨大而放弃这一计划，[1]威廉·J·佩里：《我在核战争边缘的历程》，北京：中信出版集团，2016年版，第161-174页。继而采取对朝“接触”政策。特朗普执政后，美韩已于2017年3月1日起开始举行年度“关键决心·鹞鹰”联合军演。“卡尔·文森”号核动力航母、B-52战略轰炸机、B-1B轰炸机、B-2隐形战斗机以及F-35B战斗机等装备参与军演。同月，美日韩又联合举行了首度针对朝鲜的反潜演习。2017年3月，美《国家利益》杂志刊文称，美国正在更新其对朝作战的“5015作战计划”。[2]《专家:美国“5015作战计划”会进一步刺激朝鲜》，人民网，http://military.people.com.cn/n1/2017/0324/c1011-29165406.html。有报道称，美韩“关键决心·鹞鹰”联合军演中的多个项目都是“5015作战计划”的具体课目。5月21日，韩国海军和驻韩美国海军成立“联合海上作战总部”，以强化情报共享及联合作战协调等。[3]《强化对朝情报共享 韩美海军成立联合作战总部》，联合早报网，http://www.zaobao.com/news/world/story20170522-762778。近期，美国中央情报局设立“朝鲜行动中心”，专门负责针对朝鲜的核武器和导弹武器的情报活动。[1]Vasudevan Sridharan,“CIA creates special unit to tackle North Korea's missile and nuclear threats”，International Business Times, May 11, 2017.在美国中央情报局的历史上，为一个国家单独设立“情报行动中心”实属罕见。此外，驻韩美军高调设立“对朝人力情报处”（HUMINT），这也是1953年7月停战协定签署以来的首次。[2]“USFK to create HUMINT unit for gathering intelligence on N. Korea”, Korea Herald, May 7, 2017，http://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2017/05/103_228893.html.

2017年3月美国务卿蒂勒森访日期间表示，美国过去20年的对朝政策已完全失败，其中“还包括美国政府之前给予朝鲜的13.5亿美元的援助，希望能鼓励朝鲜采取一条不同的道路。但是，我们所有的援助换来的是朝鲜持续开发他们的核武库和更多的导弹测试”。[3]张珩：《美国国务卿蒂勒森首次访问日本：我们朝鲜政策完全失败了，要采取新策略》，观察者网，http://www.guancha.cn/Neighbors/2017_03_16_399119.shtml。访韩期间，蒂勒森直奔韩朝非军事区，访问了板门店共同警备区的美军军营，参观了军事停战委员会会议场地，还在军事分界线附近拍照留念，给朝鲜造成巨大压力。蒂勒森之行一方面显示对朝强硬姿态，另一方面又保持战略模糊，目的是保持地区适度紧张，以实现美国利益最大化。[4]新华社：《蒂勒森访韩的战略考量》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2017-03/18/c_1120652012.htm。4月，美韩不顾中俄两国强烈反对，以朝鲜半岛局势动荡为由，开始在韩国部署“萨德”系统，显露其对朝鲜采取军事行动的可能性。当月，美副总统彭斯出访韩日时表示，虽然美国寻求“以和平手段”促使朝鲜弃核，但也会考虑“所有选项”；同时警告朝鲜不要以过分举动试探美国采取军事行动的“决心和实力”。为增加对朝鲜的震慑，4月13日，美国向阿富汗东北部的一个“伊斯兰国”组织控制区投掷了一枚号称“炸弹之母”的“大型空爆炸弹”(Massive Ordnance Air Blast，MOAB)，这是美军在战斗中首次使用这种炸弹。虽然特朗普在接受采访中未明确表示其目的，但暗示这是向朝鲜发出的强有力信息。

5月19日，美国防部长马蒂斯在五角大楼举行的新闻发布会上称，选择军事手段阻止朝鲜核计划将是一场“悲剧”，也是“不可想象的”；“美国将会努力与联合国、中国、日本及韩国合作，尽力找到一个化解朝核冲突的办法。”[1]新华社：《美防长警告说对朝动武将造成悲剧》，人民网，http://world.people.com.cn/GB/n1/2017/0520/c1002-29288743.html。至此，特朗普政府在经过了5个月的对朝核形势评估后，采取军事手段解决危机的可能性有所降低，但仍不能完全否定美国对朝鲜采取军事行动的可能性。

四、结 论

21世纪的朝鲜半岛尽管是“冷战活化石”，但全球形势已然发生重大变化，解决朝核问题也应该有新的思路和方法。在2017年4月举行的海湖庄园会晤上，中美元首对朝核问题坦诚交流，达成重要共识。双方均承认朝核问题的严重性和复杂性，愿意加强合作、共同应对，防止朝鲜再次进行核试验和导弹发射等升级行为的发生，推进朝核问题的和平解决进程。保持政治与外交解决的积极态势，仍然是朝核问题的最佳出路。

特朗普政府上台后，大幅调整美朝核政策，决心通过“最大限度制裁”、动员国际力量配合美国行动、出台更为严厉的“次级制裁”措施等手段，继续保持“以压促变”的基本战略要素，力求全面切断朝鲜核武器与导弹开发计划的资金和设备来源。从中短期来看，除非朝鲜主动进行军事挑衅，美国直接对朝采取先发制人军事打击的现实可能性不高。其根本原因，还在于战争解决方案的代价太大。[2]有关对朝军事动武存在的巨大风险分析，请参见：Maggie Astor, “A Timely Guide to the North Korea Crisis”, The New York Times, https://www.nytimes.com/2017/08/10/world/asia/north-korea-trump-background.html?action=click&contentCollection=Asia%20 Pacific&module=RelatedCoverage®ion=EndOfArticle&pgtype=article.问题是，特朗普政府是否会超越一味强势制裁的外交行动，愿意通过接触和对话的方式，来应对朝鲜的核导开发？从目前来看，美国降低对话门槛的可能性不大。面对美国不断增强的军事威慑和经济制裁，朝鲜金正恩政权的反应是重要观察点。“拥核入宪”的平壤政权在特朗普政府新的朝核政策下如何应对，是考验其政权稳定性的重要指标。

中国一贯坚持朝核问题只能通过政治外交途径解决的立场。在朝核问题上，中国过去不是、现在不是、将来也不会是一个单纯的旁观者，而是以利益攸关方的姿态积极投身于半岛核问题的解决。[1]姚云竹：《在朝核问题上，中国不会是旁观者》，[新加坡]联合早报网，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1700206。实现半岛无核化与建立半岛和平机制的“双轨并行”思路，实现朝鲜暂停核导活动、美韩暂停大规模军事演习的“双暂停”倡议，是当前应对朝核危机，实现于危机中寻生机，于挑战中找机遇，重回谈判轨道以破解安全困局的紧急关切和基本路径。朝鲜半岛无核化的过程应该也是相关各方重新调整半岛政策，以更加长远、负责任的战略眼光和战略担当为处理危机寻找新的解决方案的过程。

全球化时代呼吁朝鲜以更加开放的胸怀、锐意进取的思维对待外部世界，同时国际社会也应以更加包容的战略眼光审慎对待朝核问题。面对半岛局势的不断升温，相关国家必须要保持战略冷静，以实际行动确保半岛“不生乱、不生战”。