权力变移：现代社会组织权力的培育路径探析

王 栋，乔耀章

(1.重庆三峡学院 马克思主义学院，重庆 404020；2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215006)



·政治文明研究·

权力变移：现代社会组织权力的培育路径探析

王 栋1，乔耀章2

(1.重庆三峡学院 马克思主义学院，重庆 404020；2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215006)

当前，中国简政放权改革遇到的首要问题是，在权力下放的同时，还要处理好权力管理的问题，其次就是权力如何运用的问题。而事实上，单纯的“权力转移”路径已经难以满足现实改革的需要，这种单向、简单的思维方式，没有考虑到权力本体的自主性运行和发展的需要，也没有照顾到权力使用主体的实际情况和现实条件，更没有体现出政社多元主体之间的权力结构和权力平衡要求。有鉴于此，需将“权力转移”转化为符合以上各种目标需求的“权力变移”改革路径。这一路径的主要观点包括建立或发展社会组织权力的法律基础、价值边界、市场契约、主体培育等。

权力转移；权力变移；社会组织权力

一、概念辨析与问题的提出

权力转移是指当前政府向市场放权、向社会放权的代名词，是目前学术界和社会实践中的普遍提法。它另外的叫法还有“简政放权”“放权”“让权”“还权”“赋权”“增权”“权力下放”等。其中，“简政放权”是政府层面的正式提法。在康晓光的《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》一书中，初步探讨了政治、经济、社会三大领域之间，权力分布格局的变化过程[1]。这一研究从宏观历史演变的角度，阐述了国家与社会之间的权力结构变化，是对权力转移的理论先声，然而，它还未深入到更具体的实践前沿细节发生的改革过程。2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》发布，这是改革开放以来，中国推进的第七次简政放权改革，也是2013年以来短短一月内第三次提出简政放权，改革取得了初步成效，总的来说，“简政”较易，“放权”难。为何出现这种情况，一是放权涉及权益的根本，推动较难；二是放权的方式较为简单，使得权力下放效果并不明显，除了权力下放后管理上难以跟进外，更重要的是，下放的权力能否使社会接得住、用得了。这就涉及到另一个问题，即权力在下放给社会(社会组织)以后，这些权力能否适用于社会组织。自2013年始，国务院先后出台了多项放权文件，各地政府紧锣密鼓地进行简政放权改革，然而，前置审批权下放给社会中介组织后，由于缺乏监管，造成乱收费、垄断经营、操作不规范等问题，吃掉了政府改革的红利。在2015年的海南两会上，海南省人大代表向简政放权“怪象”开炮：“一个建设项目，从拿地到拿证，要经过24个中介机构的‘关卡’、送审48个评估报告，要想加快审批，就得塞‘加班费’！”[2]2014年6月，在国务院简政放权改革例行记者招待会上，李克强总理强调：“行政审批制度改革不是简单‘放权’了事，改为备案制的，更要加强事中事后监管。‘放’是放活，而不是放任；‘管’要管好，而不是管死。”，“转变政府职能的核心要义，是要切实做好‘放管’结合。”[3]

因此，“权力转移”概念的应用已经难以适应现实的需要，必须对其进行与时俱进的“变革”。“权力变移”的提出正是这一新形势下需要的名词产物。权力变移是“权力转移”与“权力转变”含义的结合体。李克强总理在2013夏季达沃斯论坛上表示，新一届政府做的第一件大事，就是以转变政府职能为核心，大力推进行政管理体制改革。从某种意义上，转变政府职能是对“权力转变”的第一层含义要求，也预示了“权力变移”的必要性和现实性。但是，转变政府职能还只是政府单方面的作为，政府职能转变后，其职能放给谁，怎么放，放下后怎么接，怎么用？又是简政放权面临的新的难题。有学者指出，政府不仅是“放权”，更应该是“还权”，并建立权力责任机制[4]。政府还权于社会是应有之义，但新的问题又提出来，政府可以还权，但这些权力还成之后，社会能否适应，能否用得了？政府还的权是社会真正应该有的权吗？一系列问题追问，给予政府放权提出了新的要求，即必须变权，因为政府所放下的权，是政府本来使用的权，它的一系列特征、要件，以及使用的外在环境都是政府的所属范畴，如果将其直接放给社会，社会能否接得住，用的上手？综上所述，无论从理论层面还是现实角度，提出“权力变移”是“权力放权过程中，同时对权力进行相应改变，使转变后的权力是真正为社会‘量身定做’的权力”这一新含义十分必要。

托夫勒(美，Toffler)在其所著《权力变移》中较早阐述了科技信息发展所带来的权力革命，权力开始不断向社会逆增和转移，其中“变移”也首次在本书中提出[5]。中国学者包心鉴第一次论述了“权力变移”概念，在《改革高度集权的管理体制：权力变移的关键》一书中，指出“只有通过对高度集权体制的深度改革，实现公共权力在国家与社会之间的合理配置，逐步完善社会自我管理、自我发育、自我发展的良性运行机制，以及社会对国家权力的制约、监督机制，才能创造社会逐步收回国家权力的条件，有效保证国家机器‘社会公仆’的角色。”[6]然而，包心鉴教授并没有对“变移”的具体内涵进行拓展阐述。其后，吕庆春在《市场转型期经济与行政权力的变移》、王昉荔在《网络技术对权力变移的影响》[7]中相继提出了“权力变移”概念，但仍是突出其“转”的含义，本文试图在以上研究基础上，着重以“变”的视角，观察当前政社分开的路径，探索适合社会(组织)运用的权力体系。仔细分析“权力变移”应该包含以下层面的意思：一是政府“放权”，政府不该管的不要管；二是政府“还权”，将本属于社会，且社会可以直接拿来用的权力还给社会；三是政府“变权”，将不符合社会实际，但应必须还给社会的权力进行相应改变，使之符合社会实际所用；四是“育权”，政府所放的权力只是社会应有权力中的一部分，还有相当部分权力需要政府“培育”或者社会“培育”；如果将含义进一步扩展，“权力变移”还应包括社会向政府的反向“赋权”。这一含义在高奇琦所著《国外政党与公民社会的关系——以欧美和东亚为例》[8]一书中的“构建中国执政党与公民社会关系的双向赋权模式”内容里，予以了详细阐述。因此，“权力变移”概念是结合当前各种“放权”提法的综合考虑。

二、权力变移的路径

权力变移要素的构建包括以下方面的路径：社会组织权力法律基础、社会组织权力价值边界、社会组织权力市场契约、社会组织权力主体培育。

1.首先是社会组织权力的法律基础。英国学者马克·尼奥克里尔斯在《管理市民社会》一书中指出：“法律的构建和调解的不仅是作为公民的个体主体，而且是作为阶级分立对立双方权力集体主体”[9]。可见，法律不仅是一种控制权力的工具，它还可以塑造一种权力，或一种权力主体，同时，它也可以保障一种权力的行使，因而法律的功能是多样性的，对于社会组织权力的形成及维护有一种基础性作用。胡水君在《法律与社会权力》一书中也指出中国应“从政治型社会权力向法律型社会权力转化”[10]。当前，中国社会权力还处于萌芽状态，政治色彩浓厚，应在“去政治化”基础上，加强法律建设，为社会权力奠定成长基础。一是推进软法建设。软法在中国学术界还是一个比较新的词汇，软法最初出现于国际法，后流行于欧盟，现在加拿大、美国、澳大利亚等国的法律书中日益受到关注，目前，对它还没有一个明确的定义，国外有学者将其描述成为一种没有拘束力的准法律法规体系，或者说约束力在一定程度上弱于传统“硬法”，或者将其界定为与“硬法”相辅相成的行为规范体系，主要依靠共同体的威信，信誉和舆论来保障，其表达形式为“自我规制”“志愿规制”“合作规制”等[11]。如果说硬法是国家正式出台发布的法律法规文件，“软法”则是社会上非正式的隐性存在于社会交往活动中的规范约束或约定习俗。“软法”由于其根植于社会，适用于社会群体之中，因而为社会权力提供了法律“效义”的制度规章，它对社会权力起到一种承认、保护和规范作用。当前，中国“软法”更多地表现于宗族、家庭和村落，传统的家教、传统习俗等陈旧“案例”，不具备现代性的契约或法律精神，在未来的软法建设中应注重以下原则，“从主体上，软法规则形成主体具有多样性，即可能是政府，也可能是社会组织或公民，在效力上，一般不具有硬法那样的强制制裁性法律后果，而更多的是自律和激励性规定。在内容上，开放机制和协调机制是主要方式，在实施原则上，以“自由为体、为用”，兼顾公益与利益、公平与效率，建构适宜的社会权力成长的软法体系。在软法体系作为保障性基础以外，还应建构社会组织权力的实体法律，首先由国家出台《社会组织法》，以代替现有的《社团管理条例》，从实体上真正实现社会组织的独有法律地位和国家层面的重要位置，在《社会组织法》中应明确社会组织的基本权力、权利、性质，以及实施的程序原则等。由于社会组织分类多样，各类社会组织有着不同的背景、特征和组织形式，因此，《社会组织法》还应在其中详细的规范各类社会组织的不同权力，甚或制定专门的“子法”，以明确不同社会组织的权力范畴。

除了将社会组织权力作为独立行使民主管理内部事务和做出决策的法律规范以外，还应考虑将其纳入公共权力范畴，即将其纳入公法的规则范围。因为社会组织除了管理内部事务外，还以公共(益)目的与政府或企业乃至其他部门产生往来关系，这种关系的调整就超出了社会组织章程的约束范畴，需用统一的公共法律进行调节。此外，它还有另外两种优点：一是通过公法对社会组织的权力进行规范，可以为其正确的行使权力提供法律依据和保障，从而保证社会组织在依据章程进行管理活动时的有效性和权威性；二是当社会组织参与社会管理，行使一定公权力，事实上造成了一种与被管理者之间的不平等关系时，公法(行政法)可从中约束规范强者权力，保护弱者合法权益。当社会组织与组织成员或者社会公众产生矛盾时，可以通过行政诉讼的途径加以解决。同时，由于社会组织与政府相对独立，故认为不宜通过行政复议的方式来解决由此类权力产生的冲突和矛盾。鉴于中国目前社会组织发展状况和司法效率等因素，可考虑在司法途径解决前，政府作为法律地位平等的第三方对当事双方争议实施调解。公法对社会组织权力的约束和规范及与其他社会主体的关系协调，使社会组织权力有了法律基础依据，同时也促使其健康规范发展，不至于因与其他权力的冲突或争议造成流变，这实际上是一种“约束下的保护”。当然，社会组织权力还应有相应的救济机制，当这种权力受到侵害或者干扰时，有专门的救济法律或机构及时实施救助。一般情况下包括行政救济、司法救济与社会救济，在此只论述与法律相关的救济，其中，行政救济的法律关照则加强了对社会组织提起行政复议的权利的保障。通过行政复议及时发现和撤销对社会组织做出的具体行政行为的错误，及时对给社会组织造成的损害予以补偿。司法救济则在赋予社会组织独立的诉讼权力的同时，将涉及社会组织和组织成员的一切利益的争议案件，纳入法院审判权之中。另外，要发挥法院在民事案件、刑事附带民事案件及行政案件中的中立调节作用，保证各方权益的公正平衡，在对行政规章中的社会组织法律文件，法院也具有审责权和私法建议权等以维护社会组织的权力。社会救济的相关法律关照主要体现于充分发挥各种法律援助组织对社会组织的救济作用。

2.社会组织权力的价值边界。社会组织的权力有着深厚的价值基础，作为社会治理主体的社会组织与其他主体一样享有共同治理社会的权力。权力的价值基础主要来自于公民社会价值要素，以及与之相关的自由、民主、平等、正义等价值要素。作为公民社会重要载体的社会组织在国家治理中有着重要的权力位置。马克思在批评恩格尔“国家高于市民社会”理论的基础上指出：“实际上，家庭和市民社会是国家的前提，它们才是真正的活动者”[12]250-251。同时，“家庭与市民社会是国家真正的构成部分，是意志所具有的精神实在性，它们是国家存在的方式。”[12]251其他学者也相继提出了公民社会与国家权力的关系理念，托克维尔提出了“公民社会制衡国家理论”，主张保持一个活跃的、警觉的、强有力的由各种非官方组成的公民社会来监督和制约国家。托马斯·潘恩与阿拉托提出了“公民社会对抗国家理论”，并将东欧颜色革命中的波兰社会运动称之为“公民社会反抗国家”的兴起。另外，还有许多学者在国家与公民社会之间实现合理的权力配置、两者独立自主运行的基础上分别提出了“公民社会与国家共生共强”“公民社会与国家合作互补理论”“公民社会参与国家理论”[13]，在自由、民主、正义等价值观念方面，也为社会组织权力的成长输入了新鲜血液。西方马克思主义者认为，社会组织及个人的真正自由或更大意义上的自由，只是在取得对国家权力的主动性或自我优先发展权的时候，才得以真正与国家发生自由关系。柏林在《两种自由观》中提出了“积极自由”。积极自由要求，社会组织在独立的前提下向国家嵌入，“使得国家必须挤出更多的权力让于社会组织，只有如此社会组织才不用沉浸于享受自由散漫性的醉欢而将权力拱手让给权威者”[14]。在自由为社会组织设置权力的基本前提条件下，民主也为这种权力多了一份制度保障，“协商民主”或“审议民主”的提出，要求社会组织可以在国家的重大公共政策中显示出自己的声音，而卡罗尔·佩特曼(Karole Patoman)与C.B.麦克弗森(C.B.Macpherson)的“参与民主”更是以社会组织直接亲自参与政府公务来作为回应，其后的程序民主、宪政民主和平衡民主为社会组织参与政务和社会治理增添了更多实际制度上的操作与保障。然而，自由与民主的理念要么使社会组织权力过于极端，要么过于保守，这就需要另一种理念——正义来进行平衡。罗尔斯提出的“公平正义”以“正义首要性原则”和“差异原则”[15]，纠正了边沁、密尔、休谟等人的“功利主义”的“最大化原则”，以及诺齐克、瓦尔泽的“正义”的“自由至上性原则”。他首先提出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正，同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造和废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。”[16]同时，罗尔斯还赋予社会组织更多的期望，社会组织应以坚定的独立视角，为维护公众利益与国家保持一种公平的张力，从而体现社会组织为社会代言的重要角色。

权力实施的基础是必须有相应的责任为前提条件，即权力如何能够得到认同，保证它的合法性，就必须使其在一定责任要素和制度约束下阳光运行，社会组织虽然代表了普通民众的利益，在追求民主平等，自由的公共价值方面具有重要意义。但社会组织也有着自身的利益诉求，当它代表组织成员或组织本身空间利益的时候，难免与公共利益发生错位差异，从而导致冲突与矛盾。这就要求社会组织的权力行使应更多体现在“公共性”的名义之下，廖月琴指出：“对于社会组织发展来说，如何在追求自身价值理想的同时承担具有公共性社会角色乃是一个不容回避的问题。”[17]因为“公共性”是促成当代社会团结的重要机制，对于抵御市场经济背景下个体工具主义的快速扩张有着实质性的意义，是使个体得到超越狭隘的自我而关注公共生活的立基所在；还是形塑现代国家与民众间良性相倚，互为“监督”新格局的重要条件[18]。特别是在当前市场经济发轫，政府向市场和社会组织大量放权，但相应的社会组织制度及维护公共利益的制度规则还没有完全建立起来的时候，这势必会给社会组织权力非正常行使提供了“空间”，尤其在科学技术发展后，以网络社会为代表的新公共群体的兴起，以自身的分散性、虚拟性和传播多向性和远程性等特点，给政府和社会治理带来了挑战，在这种情况下，制度跟进和弥补将成为未来国家必须面对的重要任务。然而，社会组织权力的正确行使，除了加强社会组织管理制度的建设外，更重要的是培育公民的道德意识，特别是权利范畴的公民政治道德。当前，对“官员”政治道德的要求，已十分普遍，但对普通公民在参与政治或公共活动中的权利道德约束，却尤为贫乏，几乎没有提到正规层面。随着民主进程的推进和民众利益诉求的扩大，这种公民政治参与的道德要求，也势必成为未来各方关注的焦点，比如，在结社、表达、选举、监督、决策、管理乃至听证、陪审、信访、网络问政，以及各种公共场所的社会活动中，各种非理性的参与问题和事件层出不穷，尤其群体性事件和网络中的诽谤攻击更是社会治安的焦点。因此，加强公民政治参与及公共活动中的权利道德建设，以适应政治民主发展和社会利益诉求多元冲突的化解，是当前迫切需要论证和完善的。

3.社会组织权力的市场契约。经济学家卡尔·波兰尼在其《大转型：我们的时代的政治与经济起源》一书中指出，市场经济体系“意味着要让社会的运转从属于市场，意味着社会必须按照得以让市场经济体系良性运转的方式来形塑自身”[19]。市场经济成为了社会发展的前提，并且成为社会运作的基本保障。这种强大的市场力量，不仅对社会规则产生了影响，甚至对社会政治的核心领域——“权力”也起到了重塑作用。张铭在分析各国权力演变路径时指出：“一方面，中古社会呈离散的分割的权力格局，到近代之初出现了汇聚与集中化的趋势；另一方面，在权力集中达到一定程度之后，政治上又往往出现对这种集中权力进行限制的反向运动。”张铭将这种现象称之为“权力悖论”，并指出，大凡能够及时化解“权力悖论”的那些国家，如英、美、北欧等国便在现代化之路上一路高歌，而在化解“权力悖论”中处置失当的国家，如法、俄等国则承受着社会结构的长期反复震荡，至于德、日等试图回避化解这一悖论的国家，则很容易导致内部政治“走火入魔”。而“权力悖论”的真正化解并不依赖于国家对政治的优化安排，它必须借助于市场经济的外在强大动力，“也正是市场经济在近现代的异军突起，才对以往时代中的一切呈现出碎片化的权力体系提出了整合与重组的要求，才对无法提供转型社会以稳定底线秩序的权力提出了强化的要求；也正是市场经济的进一步发展又提出了对于业已集中与加强的、有走向专断化的权力进行了有效规制的要求”[20]。所有这一切市场经济的力量核心，便是市场经济中的“契约原则”，它在完成市场经济的使命中，无形将这一原则注入了社会的血液，并规制着社会的健康运转，也正是在这一要求下，社会组织权力得以成为制约政府等的强势权力，有效平衡着市场中的各种力量，以实现市场交易与合作的公平与效益。总结这一市场契约对权力重塑的演变历程可以发现，存在一种国家的“自利→互利→民主→正义”的清晰脉络。

在“利”与“义”的取舍权衡上，“义”在中国的历史长河中向来是占绝对优势地位的，“利”是低俗、卑下，小人作为；“义”是忠诚大爱，君子之风。而这种利与义的比较，背后的实质是一种国家压倒个体的理论支撑。这种比较将理论上的优势化作忠君、爱国的精神支柱和教导原则。近代以来最典型的一次启蒙运动——新文化运动，追求的是个体自由解放，民主文明的进步，然而，这仅有的一点“自由”光亮，却也被无限“救亡”的“国家至上”“民族主义”淹没得泣声一片。直到改革开放后，市场经济的兴起，以“保护私有财产”为基准的市场原则和法律文规才正式确立了“自利”的合法性。尽管“自利”并未消除本身的劣性。但这种“必要的恶”，无形之中对于国家专制主义是最有力的回击武器。自此，正如马克思所说：“人真正才认识到自己是人”，这是一切国家或社会整体繁荣与发达的基础，也是维护个体幸福与自由的前提要素，然而，正如前所述，自利有其自身的“劣性”，这种“劣性”并不会因人而异，它是每个人的特性，包括强势者，也包括弱势者，这就是自利的异化形式：“优势自利”与“劣势自利”之分。两者共同的本质是有着“自利”之心，不同之处则是两种自利之体，由于占有资源、资本、权力或地位的不同，在为“一己之私”谋利时，产生了强大反差，由此，优势自利者无条件地从劣势自利者身上获得了利益，这也是马克思所描述的“阶级”的另一种政治化称谓[21]。但劣势自利者并不甘心，除了没有绝对把握获取自己的应得之外，市场便从中起着一种均衡作用，因为市场会以“劣势自利者”的不配合，不接受，或不交易、不参与来应对这种不公，从而使社会总体效益下降，优势自利者无论如何加大投资力度，也难以挽回总量经济的下滑，这就逼迫优势自利者向劣势自利者做出让步。孙国峰认为：“我们必须承认自利的存在，它是社会发展的‘最终动力’，只不过应该在自利基础上建立完全互动的制度体系。我们可以将互利理解为自利追求最大化时的约束条件，没有这些约束条件，失去控制的自利就将导致对整体社会资源的浪费。”[22]因而市场经济要想实现最大效用函数，就必须使每位参与市场交易之人，都有利“可图”，这就是“互利”对“自利”的发展。如果说“自利”为社会组织能够在社会治理或社会分配中占有一席之地，那么“互利”的提出，便为其提供了获得利益的途径和条件。市场正是以一种“无形之手”来拨平国家或强势权力与社会或社会组织权力之间的差异，但这只是还处于不成熟状态。在中国改革的初期，市场经济仍未完善，所谓“自利”的原则往往成为自利者牟利的借口工具。首先是政府与社会组织合谋。大量的政府官员或退休官员在社会组织中兼任要职，某些社会组织成为政府或事业单位分化后的代理机构，承担着政府某些社会管理职能。其次与“垄断性社会组织”合谋。某些行业协会被少数国有大企业操纵，内部中小企业根本没有发言权，成为组织内大型企业牟利的工具。另外，某些社会组织的牟利合谋，“他们(协会)也许仅仅是将自治作为一种掩盖其自身利益保护的门面，自治通过限制进入而被使用作为反竞争的设置”[23]。王蓓蓓对此指出：“行业协会就此掌握着‘重复博弈’的惩罚性措施，更能克服‘集体行动’的困境”企业更趋向于合作，一旦企业处于激烈的市场竞争或环境影响之中，行业协会就立即把自身的协商功能转化为合谋行为，通过民主程序用自己的偏好来取代公共偏好，损害社会整体利益[24]。因此，互利的真正体现是在其市场价值，还应用市场契约精神即经济民主进行协调，“互利这种权力的完全回归，必须形成拥有个体所有权的不同自利之间的力量制衡……换句话说，体现互利的公共权力必须要求国家这个载体独立于任何自利之上，它所面临的主要问题是如何设置一个控制其代理者由自利向纯粹自利转化的机制”[25]。然而，民主并不是万能的，民主也有失灵的时候。它给予社会组织和国家及企业之间相互合作的平衡工具，成为实现真正平等的终极策略，尤其是以“多数民主”压倒“少数民主”的所谓“少数服从多数”往往成为民主体现的借口而忽视或侵犯弱者利益，因此，我们最后要做的是必须赋予弱者(社会组织)权力，使它具有与国家相抗衡，能够抵制国家政策不当干预的能力。此外，在民主机制内部注入“正义”的制度保障，在保证国家、企业、社会组织之间平等之外，还应对弱者——社会组织以适当的政策倾斜、法律保护，以及制度救济。可见国家“自利→互利→民主→正义”的发展历程，逐步构建起市场契约精神的结果框架，也成为社会组织权力存在及完善的重要支撑。

4.社会组织权力的主体培育。权力的实施必须有“可靠”的主体保障，所谓可靠，这里是指主体本身有实际的能力，有一定的实力，以及对任务的承受力、对外界环境的适应力和对突发问题的反应力，这都是权力能够正常实施的必要条件。本文将从社会组织本体能力建设与客体外在环境要素，即政策激励、法律教化、制度保障，改革驱动、市场培育及文化基础等方面展开探讨。首先是社会组织能力建设。“社会组织能力即社会组织利用资源形成和制定组织愿景，战略、使命和目标，并有效实施组织的愿景，战略、使命和目标，为社会提供非营利性质(包括公益性和互益性)的产品和服务，形成组织与环境的良性互动，获得竞争优势，确保组织在可持续发展过程中体现出来的潜能和素质。”[26]一般情况下，它包括四个能力的维度：一是使命、愿景与战略规划能力；二是治理结构与领导能力；三是行政及财务管理能力；四是资源管理能力。另外，它还可能包括公益营销与公关能力，项目管理能力和公信力管理能力等。因此，社会组织的能力建设也应围绕以上几个方面展开，这就需要一个社会组织应是学习型的社会组织和制度规范型的社会组织，同时，它还应是一个创新型的社会组织和发展型的社会组织，在塑造这些种类社会组织的同时，也要逐渐建构起社会组织能力的基本架构，并以此为基础不断提升。其次是法律教化作用。法律有着规范作用，法律的精神和教义在其形成和实施过程中，对社会组织起到一种引导和培育作用，法律本身就是一种对社会或国家制度的安排，在这种制度设计中，法律将以选择的方式对社会各种主体进行优化组合及关系调整或者存去取舍，这无疑都对社会组织的存在与发展及角色定位产生了重要影响，至于法律隐含的民主、自由、平等和保护作用。英国政治学者马克·尼奥克里尔斯曾经指出：“法律所构建和调解的不仅是作为公民的个体主体，而且是作为阶级分立对立双方权力的集体主体”，法律因此从国家高度的名义在权力主体之间进行权力优化安排，并以权力的形式来塑造和扶持社会组织的壮大发展。他同时强调，国家应将法律看作一种管理手段，以管理名义将法律作为培育和影响社会组织的重要工具。“法律和管理是一种媒介，通过这种媒介，国家建构调整编排和隔离市民社会的机体，无论是人的身体还是非人的机体。法律和管理之所以重要，是因为它们不仅仅是‘上层建筑’。与粗鄙的基础——上层建筑分析方法不同，法律如同国家一样，最好被理解为在一种总体性中的依存因素，但该因素建构了这种总体性特征，这是一种服从于持续斗争的总体性。”[27]再次是制度保障作用。社会组织能够顺利成长和其功能正常发挥，都需要有合理的制度保障，这种制度从宏观层面来讲就是政治体制，这种体制允许并鼓励社会组织的存在发展；从微观层面则是针对社会组织的具体制度要求是否合理健全。从第一个层面来说，党和政府已经明确了社会组织在国家与社会治理中的合法地位，并承认其承担的重要职责。然而，从具体微观制度层面却不乐观。俞可平将其总结为“制度剩余与制度匮乏并存”，“一方面关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐，从国务院、民政部到各部委联合下发的社会组织管理规定，从中央到地方各级部门单独分别制定的对本区域管辖范围内社会组织的规定，从民政主管部门到业务主管部门规定，从政府到党委各级部门制定的管理规定，由此造成了制度多头制定，多层制定，制度间缺乏衔接沟通，不仅重复性强，而且有些地方还存在冲突，这无疑为社会组织管理带来了麻烦”。另一方面，“在制度剩余的同时，民间组织的管理又存在着许多‘真空’地带，一是缺乏管理民间组织的一般性法律，二是缺乏针对性和操作性的法规，三是现行的一些管理条例在实际生活中已经较难适用”，制度的匮乏更不利于社会组织的健康发展，社会组织常常在工作中遇到复杂性、敏感性，或者出现与其他主体发生矛盾需调节时，无相关制度可以遵循的情况。俞可平指出：“当前我国社会组织的实际发现空间已经远远超出了其制度空间(这里所说的‘制度空间’就是按照民间组织管理法规合法存在的空间；‘实际空间’即是民间组织现实存在空间)，一个典型的例证就是，社会组织实际存在的民间数量，已经远远多于政府主管部门正式登记在册的数量。”[28]可见，在中国，制度还未能起到真正的引导和培育作用，这就需要完善和健全相关社会组织的制度法规，理顺各管理主体间制度制定的系统性和衔接性，增强制度在社会组织发展中的指导性作用。除制度性规范外，我们还应制定一些积极的政策，以政策的激励效应来鼓励和推动社会组织的发展。政策激励一般可分为合法性激励、资源性激励和选择性激励等。合法性激励又可分为政治合法性、行政合法性与社会合法性三种不同层次的要求，其中，政治合法性是赋予社会组织政治上的认可，允许社会组织在现有的政治体制内活动。行政合法性是认同社会组织在社会治理中的积极角色，认同其与政府目标的一致性，从而与政府展开合作。社会合法性则是民众、风俗、文化等方面对社会组织的心理认同，承认其是社会必要的组成部分。因而合法性激励是对社会组织政策激励的首要前提，而不同层次的合法性要求是对社会组织逐步深入的促进机制。另外，资源性激励是政府用资金补助或招标购买等方式来扶持激励社会组织发展的有效方式。当前这种方式已成为社会组织管理方式转变与政府职能转变的重要议题，各种形式的购买服务方式也应运而生，如苏州的“公益创投”项目，中央对农民工维权组织的“中央彩票基金项目”等都取得了显著成效。但目前部分地区(上海、北京、重庆)的政社分离改革，由于政府急剧从社会组织事务中撤出，致使社会组织的办公场所、人员构成、资金来源都受到较大程度的影响，尤其对那些非经济行业类的社会组织，由于无一定资金支持来源，从而给这些社会组织带来了较大的经济压力。因此，在实施政社分开改革的同时，政府应保持对社会组织一定的资源性激励措施，使其在获得独立工作的同时，也有充分的资源来维持组织的可持续发展。以上法律教化、制度保障和政策激励如果说是政府的社会责任要求，那么，另一种社会组织发展的重要环境动力——市场，也起着不可忽视的作用。由于中西方公民社会发展历程的不同，一般情况下，西方国家公民社会与市场经济同步成熟，且互为前提条件，而中国的公民社会则是在市场经济推动下发生的，因此，市场经济对于中国公民社会的发展有着更为不同寻常的作用。在中国，一般市场经济发展较快的地方，社会组织发展也较快，如东部沿海地区，以温州市为例，情况则更为特殊，徐令义在《温州实验区发展态势》一书中指出：“温州的重商和功利精神、社会自治传统是商会发展的重要社会基础。这种传统使得民间组织拥有广泛的社会生存空间。而在历史上产生的重商精神和功利思想，奠定了温州人重实际、讲实利、求实效的思想文化基础，这种传统使温州企业家不但能够大胆地突破体制界限，做出理性的制度安排，进行行业组织创新[29]。温州现象不仅体现了市场经济政策给予社会组织发展带来的利好，同时，温州人的经济头脑、市场意识，也无疑赋予了其较其他地区发展更多的主动性和先行性。另外，还有一种“客家人”现象，历史上的客家人由于迁至南方后，在与当地居民的资源分配中占有劣势，很多客家人由于土地欠缺，只有从事“生意”的行当，而在当时的中国，“经商”被视为一种低等的行业。改革开放后，随着中国政策形势的转变，带给传统以经商为生的客家人以重大的发展转机，在广东、福建、浙江等客家人聚集较多的地方，市场经济也在此先行发展，社会组织在这些地区的发展也较为兴盛。如果说市场培育是市场组织重要的外在社会推力，那么文化环境的塑造就是社会组织能够顺利成长的重要因素。文化虽然在推动社会组织发展中起到的是一种慢效应，但如果缺乏相应的文化支撑，或者存在文化上的冲突，公民社会则必然从根本上无法得到真正发展。作为社会主导者和治理决策者的国家，定位上应该以改革的姿态，推动以上要素的形成和巩固。“改革驱动”将以上要素整体推进，起到了联动效应，并在某些环节重点突破、引领发展。应该说，“改革”是当前社会组织培育各种环节及要素的重要路径选择，应该坚持不懈地推动前进。

三、进一步讨论

“权力转移”是一个短期内实施的改革战略策略，“权力变移”则是基于事物基本发展规律的长期性、阶段性的科学发展观。它将权力转移单纯的“放”，发展为注重“放、管、用”结合的效果。通过长期性积累来突破旧体制的束缚，并逐步实现新制度体系的建立。它以时间换空间的策略，通过阶段性发展过程、迂回上升的发展路径，实现社会组织权力的真正确立。但是，越是宏观性和根本性的战略发展，越要考虑其发展的方向性和趋势。在短期性战略策略“权力转移”的实施中，实施者可以及时发现问题，予以纠正，但在“权力变移”过程中，因为涉及根本性权力的培育和权力结构的重组，一旦改变就很难进行改动，因此，在“权力变移”的初始阶段，必须确定权力变移的正确方向，严格按照中国特色社会主义道路的制度演进路径和模式。在“权力变移”的中期阶段，建立改革跟踪机制和纠错机制，及时发现变移中的问题，纠正并总结原因，避免新的问题的蔓延扩散。在“权力变移”的后期阶段，将前期操作性的策略和战略行动，上升到制度化层面，并通过法律的形式进行规范。

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[责任编辑：王雅莉]

2016-10-15

国家社会科学基金项目“新形势下我国社会组织界别协商建设研究”(15BZZ075)；教育部人文社会科学青年项目“善治图景下政社分开与社团管理创新研究(13XJC810001)”

王栋(1979—)，男，山东淄博人，副教授，政治学博士，从事社会组织与社会治理研究；乔耀章(1954—)，男，江苏扬州人，教授，博士生导师，从事政府理论研究。

D035.1

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1007-4937(2017)01-0028-08