土地确权的内涵、效应、羁绊与模式选择：一个综述

杨宏力

（聊城大学 商学院，山东 聊城 252059；山东大学 经济研究院，山东 济南 250100）

土地确权的内涵、效应、羁绊与模式选择：一个综述

杨宏力

（聊城大学 商学院，山东 聊城 252059；山东大学 经济研究院，山东 济南 250100）

基于研究主题和研究思路演进，对农村土地确权的研究发展进行了系统梳理。结果表明：对土地确权“稳定所有权、明晰承包权、放活经营权”内涵的认识有待深化；对于确权的政策效应理论研究和实证分析结果差异较大；对于确权中主体缺位、确权效应差等矛盾揭示较为一致；确权模式选择主要有“确权确地”和“确权确股不确地”两种看法；确权方案选择分化为现状确权、重新确权和微调确权三种观点。在土地确权的成本-收益分析、确权效果推演与政策评价、确权模式的区域适配性和农户群体适配性研究等方面研究仍有待深入。

土地确权；农地承包经营权；三权分置；确权模式

土地确权是当前农村工作的一项重点和核心工作，因为包括2013年一号文在内的几份中央和部委文件明确提出的土地确权5年期限的时间节点日渐临近，尤其是几个明确提出要比全国其他地区提前完成确权的省区如山东省2015年已是该项工作的收官之年，确权更成为基层政府工作的第一要务。事实上，建国后我国的农村土地确权已开展过多轮，但由于条件不成熟或后续没有跟进均效果不彰。实践是理论的先导，因前几轮农村土地确权工作并未实质性开展，故较长的一段时间内，土地确权问题并没有成为三农研究者们的研究对象。文献检索可知，关涉确权问题的研究上世纪80年代初期既已出现，但成果数量较少，而且严谨的学术成果不多，仅有些作者在探讨农村工作实践和司法裁定问题时对此有所涉及，这种状况一直持续至本世纪初。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之后，成都农村产权制度改革先行先试，各地也逐步启动农村土地确权工作，农村土地确权工作的实践推动了确权理论研究的繁荣，农村土地确权逐渐进入学者们的研究视野并成为诸多文献的研究主题。相比前几轮确权，此轮确权在中央及各部委多项政策文件的安排部署下更为正式，推动的力度更大，确权得以在全国农村普遍铺开，因而近几年理论界涌现的以土地确权为主题的学术成果也最多。那么，既有成果主要针对土地确权的哪些问题展开研究？获得了哪些重要的结论？在研究中还存在着哪些薄弱环节和亟待深入研究的问题？本文拟以研究土地确权的文献为基础，系统梳理国内土地确权研究的现状，有利于我们把握当前理论界研究的前沿，认识研究中尚存在的不足，指导后续研究。

一、确权的内涵界定

研究土地确权，有两个问题必须有明确的答案，第一个问题“确权”具体要确什么权？第二个问题权利要确定给谁？对于所确定权利束的范围和边界，虽然具体表述有所不同，但大部分研究者认为农村土地确权是一项将农村土地相关权利归属和权能结构予以清晰界定的举措。严冰认为“确权”就是将原本属于集体的“非排他”的多种土地财产权利逐项“排他性”地界定（“量化”）给农户的改革举措①严冰：《农地确权》，《经济体制改革》2010年第3期，第99页。。土地确权并不等同于土地所有权确权，“使用权”和“转让权”等权利保障也很重要②周其仁：《确权不可逾越—学习〈决定〉的一点体会》，《经济研究》2014年第1期，第21页。，从农村土地确权实践来看主要包括土地所有权、集体建设用地使用权、农地林地和草原承包经营权的确权③钱龙、洪名勇：《农地产权是“有意的制度模糊”吗—兼论土地确权的路径选择》，《经济学家》2015年第8期，第24页。。而对于土地确权是“新一轮农村产权制度改革”和“还权赋能”的说法，有些学者显然并不认可，他们认为对农村土地进行确认、确定的一系列权利《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等相关法律早就给予了明确保障，因此确权不是赋予村集体和农民个体的新权利④王连合：《农村集体土地确权无法解决的现实问题》，《青岛农业大学学报》（社会科学版） 2015年第2期，第54页。。钱龙和洪名勇直指此次确权的实质是“稳定所有权，明晰承包权”，当前农地确权重心已经转移至对承包经营权的明晰化，确权政策沿着不断强化农民土地承包权和塑造农民土地使用权主体地位的方向在持续演进。

而对于要将土地权利界定给谁，学者们各执一词。有些学者从地权稳定角度出发主张赋予农民完整的土地产权即农地私有化或准私有化⑤秦晖：《中国农村土地制度与农民权利保障》，《探索与争鸣》2002年第7期，第15页；党国英：《当前中国农村土地制度改革的现状与问题》，《华中师范大学学报 》（人文社会科学版）2005年第4期，第8页；文贯中：《市场畸形发育、社会冲突与现行的土地制度》，《经济社会体制比较》2008年第2期，第45页；郑建华：《农地确权与农地流转互动机制初探》，《农村经济》2009年第8期，第23页。。另一些学者则从中国农地的保障功能出发建议维持并强化土地的集体所有⑥姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学》2000年第2期，第54页；贺雪峰：《农村是中国现代化的稳定器—当前中围农村形势与政策调整建议》，《“非传统安全—世界与中国”论坛第三届会议》2009年，第158页；黄延廷：《农地确权：化解人地矛盾的根本途径—兼谈我国农地产权制度改革的路径选择》，《北京行政学院学报》2012年第1期，第20页。。而废除土地集体所有制，实行一切土地国有，同时赋予农民永佃权的产权安排方案也不乏拥趸⑦张德元：《新型土地租佃制度刍议》，《经济前沿》2003年第4期，第36页；周天勇：《对农地国有的一种设想》，《农村工作通讯》2004年第4期，第42页；周天勇：《城市化加速下的中国土地战略》，《中国土地》2004年第Z1期，第33页。。还有些学者综合思考如何兼顾地权稳定、规模经济、保障功能等几个方面的需要，因而建议将农村土地所有权界定给村级集体经济组织或村民小组并拓展农民的土地权利⑧刘晴、王冬艳、叶鑫、李茗薇：《明确产权主体为前提的农村集体土地所有权确权发证研究—以吉林省农安县为例》，《农村经济》2013年第4期，第42页。。

二、土地确权的政策效应

在很多研究者看来，地权界定不清、不稳定等导致的混乱和低效显而易见：减弱了农民进行中长期投入的激励，限制了农地改良的进行①Yao， Y．∶Arrangements， Tenure Insecurity and Agricultural Productivity in Post Reform Rural China， Working Paper，Department of Agricultural Economics， University of Wisconsin， Madison， 1995；Li， G．; Rozelle， S． and Brandt， L．∶Tenure， Land Rights and Farmer Investment Incentives in China， Agricultural Economics，19∶ 63-71， 1998；姚洋：《农地制度与农业绩效的实证研究》，《中国农村观察》，1998（6）：1-10；Jacoby， H． G．; Li， G． and Rozelle， S．∶ Hazards of Expropriation∶ Tenure Insecurity and Investment in Rural China， American Economic Review， 92∶ 1420-1447， 2002；叶剑平、蒋妍罗伊•普罗斯特曼、朱可亮、丰雷、李平，《2005 年中国农村土地使用权调查研究—17 省调查结果及政策建议》，《管理世界》2006年第7期，第77-84页。龚启圣、刘守英：《农民对土地产权的意愿及其对新政策的反应》，《中国农村观察》1998年第2期，第20页。，阻碍了土地流转的顺利进展、影响了农村土地交易市场的发育②叶剑平、罗伊•普罗斯特曼、徐孝白、杨学成：《中国农村土地农户30年使用权调查研究-17省调查结果及政策建议》，《管理世界》2000年第2期，第163页。。这些批评顺理成章地形成一个结论：土地确权有助于提高地权稳定性并进而会带来农业投入激励增强和农业生产效率提高，也有助于促进农村金融等事业的发展。诸多研究结论和实证结果似乎也支持这种观点，姚洋对浙江和江西两省449个农户的研究证明了地权稳定性对农民的绿肥施用面积有显著的正面影响，兰虹和冯涛的历史分析得出了稳定的土地产权才可以保证土地长期的使用权和收益权的结论③兰虹、冯涛：《路径依赖的作用∶家庭联产承包责任制的建立与演进》，《当代经济科学》2002年2期，第8页。，马贤磊的研究证明减少自然村土地调整次数和提高自然村土地证书发放比例均能提高农地产权的安全性，从而激励农户进行自发的土壤保护性投资④马贤磊：《现阶段农地产权制度对农户土壤保护性投资影响的实证分析—以丘陵地区水稻生产为例》，《中国农村经济》2009年第10期，第31页。。黄季焜和冀县卿研究发现，由于农地使用权确权提高了土地使用权的稳定性，从而激发了农户长期投资意愿，提高了有机肥的施用量⑤黄季焜、冀县卿：《农地使用权确权与农户对农地的长期投资》，《管理世界》2012年第9期，第76页。。Alston 等和Saint-Macary等对巴西和越南的研究也支持上述结论⑥Alston，L． J． Libecap，G． D． and R． Schneider，1996，“The Determinants and Impact of Property Rights∶ LandTitleson the Brazilian Frontier”，Journal of Law，Economics and Organization，Vol．12，pp．25-61;Saint-Macary，C．Keil，A． Zeller，M． Heidhuse，F． and P T M． Dung，2010，“LandTitling Policy and Soil Conservation in the Northern Uplands of Vietnam”，Land Use Policy，Vol．27∶617-627.。国外的研究结果对土地确权有助于促进农村金融发展的观点给予了较好的支持⑦Frank F．K． Byamugisha，1999，“How Land Registration Affects Financial Development and Economic Growth in Thailand”． World Bank Policy Research Working Paper No．2241.。胡方勇论证了土地确权提高土地的流动性使得农民拥有能够被金融机构所接受的有效抵押品的作用⑧胡方勇：《完善我国农村金融体系的经济学研究》，《金融发展研究》，2009(9)：71-74。。

虽然大部分学者认为土地确权与农业生产效率、农民福利保障等方面存在系统性关联，但对此种观点的质疑和反证始终都存在。Feder等认为无法证实中国地权稳定性与农户投资之间存在显著关系⑨Feder， G．; Lawrence， J． and Lin， J． Y．∶The Determinants of Farm Investment and Residential Construction in Post-reform China， Economic Development and Cultural Change， 41(1)∶ 1-26，1992。，Kung的分析表明土地产权不稳定导致农民投资积极性下降所带来的低效率并不明显⑩Kung， J．∶Equal Entitlement Versus Tenure Security under a Regime of Collective Property Rights∶ Peasants Preference for Institutions in Post-reform Chinese Agriculture， Journal of Comparative Economics， 21(1)∶ 82-111， 1995。。龚启圣和刘守英在实地调研中了解到，虽然农民对于农村土地集体所有制较为认同，但对于将土地确权并禁止调整并不赞同，因而他们对农业的增产和发展主要取决于地权稳定性的观点表示出质疑①Yao， Y．∶Arrangements， Tenure Insecurity and Agricultural Productivity in Post Reform Rural China， Working Paper，Department of Agricultural Economics， University of Wisconsin， Madison， 1995；Li， G．; Rozelle， S． and Brandt， L．∶Tenure， Land Rights and Farmer Investment Incentives in China， Agricultural Economics，19∶ 63-71， 1998；姚洋：《农地制度与农业绩效的实证研究》，《中国农村观察》，1998（6）：1-10；Jacoby， H． G．; Li， G． and Rozelle， S．∶ Hazards of Expropriation∶ Tenure Insecurity and Investment in Rural China， American Economic Review， 92∶ 1420-1447， 2002；叶剑平、蒋妍罗伊•普罗斯特曼、朱可亮、丰雷、李平，《2005 年中国农村土地使用权调查研究—17 省调查结果及政策建议》，《管理世界》2006年第7期，第77-84页。龚启圣、刘守英：《农民对土地产权的意愿及其对新政策的反应》，《中国农村观察》1998年第2期，第20页。。杨学成等人指出，由于我国地权凭证法律地位不彰降低了其激励效应，农地确权无法进一步激发农民对土地进行长期投资的积极性①杨学成、罗伊•普罗斯特曼、徐孝白：《关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估》，《中国农村经济》2001年第1期，第55页。丁琳琳、孟庆国：《农村土地确权羁绊及对策：赣省调查》，《改革》2015年第3期，第56页。。钟甫宁和纪月清的看法是，由于农业用地的价值低、农户土地规模小，即使完善抵押制度和土地产权，金融机构也不愿意将农业用地作为抵押物而向农户贷款②钟甫宁、纪月清：《土地产权、非农就业机会与农户农业生产投资》，《经济研究》2009年第12期，第43页。。张迎春等通过问卷调查农村产权融资供需双方, 发现土地确权并没有推动农村融资难问题取得实质进展③张迎春、吕厚磊、肖小明：《农村产权确权颁证后融资困境解决了吗—以成都市为例》，《农村经济》2012年第5期，第74页。。贺雪峰直言农村土地确权应慎行，因为这有可能降低农民的权利意识，而且也无益于农民获得更大土地权利，更严重地是可能导致所谓“反公地悲剧”④贺雪峰：《农村土地确权应当慎行》，《决策》2014年第7期，第15页。。胡振华和余庙喜以农地确权为政策变量，对比分析2007-2011年已确权的成都四县与未确权南昌四县和西安四县农村关键指标5年变化，研究发现，农地确权对改善农业经济绩效和提高农民人均收入影响并不显著⑤胡振华、余庙喜：《基于“企业—政府”视角的农地确权绩效分析》，《广西大学学报》（哲学社会科学版）2015年第5期，第57页。。王连合认为土地确权仅是对农村土地进行确认、确定的一系列权利，不是赋予村集体和农民个体的新权利，如果不进行真正的农村产权制度改革，将不具有实际意义。

三、确权中的羁绊与难题

随各地土地确权工作的推进，各种各样的问题逐步显现出来，研究者们在经验归纳的基础上结合理论分析对此进行了细致的总结，目前来看，主要包括以下方面的问题。集体土地所有权主体缺位或模糊的问题。于建嵘指出集体土地长久以来的三级所有架构导致了对于村民集体行使主体的重大争议，成为引发纠纷的关键⑥于建嵘：《农民是如何失去土地所有权的》，《经济管理文摘》2007年第24期，第24页。。刘晴等从法理视角详细梳理了我国农村集体土地所有权主体的现状，得出了当前农村集体土地所有权主体的特征不仅没有使产权更加明晰, 反而加深了农村集体土地权属的混乱、导致了确权登记发证过程中一系列权属纠纷的结论。土地权证颁证率低、确权效应差的问题。郑泰安和黄泽勇在对成都市确权工作的调研中发现存在新旧产权证部分没有颁发、颁发了新旧权证但配合利用难、土地收益与权证直接挂钩少农民意见比较大等问题⑦郑泰安、黄泽勇：《农村土地流转确权颁证问题研究》，《农村经济》2011年第6期，第32页。。张沁岚等在推行了土地股份改革的广东省佛山市和东莞市的农户入户调查数据也显示当地存在土地承包合同和证书到户率低的问题⑧张沁岚、杨炳成、文晓巍、饶炯：《土地股份合作制背景下推进承包经营权确权的农户意愿、难点与对策—以广东省为例》，《农业经济问题》2014年第10期，第81页。。土地权属争议问题。何虹和许玲基于苏南农村的调研数据表明，土地确权中土地权属争议问题是一种较为普遍的存在⑨何虹、许玲：《农村土地承包经营权确权登记制度的法律完善—基于苏南农村视角》，《农村经济》2013年第6期，第44页。。王超基于吉林省的确权实践指出了围绕多地、无地少地和机动地引发的各种矛盾和纠纷⑩王超：《农村集体耕地和建设用地确权问题研究—以吉林省为例》，《农业经济问题》2014年第3期，第15页。。丁琳琳和孟庆国基于江西省南昌县的调查结果证实，在样本村庄中有30.0%曾因土地权属不清发生过土地纠纷。政策界线与民意冲突的矛盾①杨学成、罗伊•普罗斯特曼、徐孝白：《关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估》，《中国农村经济》2001年第1期，第55页。丁琳琳、孟庆国：《农村土地确权羁绊及对策：赣省调查》，《改革》2015年第3期，第56页。。罗峰重点关注了湖北省土地二轮延包过程中逃税户返乡要田引发的纠纷，认为政策只有和民意相容才能被良好执行，政策体系要有严肃性但不可僵化①罗峰：《追缴税费与确权确地： 土地二轮延包中的政策界限与民意冲突》，《调研世界》2005年第10期，第30页。。李祖佩等人甚至发现，由于政策与农民需要和实际脱节，土地确权过程中出现了损害农民利益的“被产权”现象②李祖佩、管珊：《“被产权”：农地确权的实践逻辑及启示—基于某土地产权改革试点村的实证考察》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2013年第1期，第80页。。于传岗的研究揭示了由于无视土地确权的经济和政治属性僵化实施，忽视农户地权诉求、缺乏创新导致农地违规案件多发出现所谓“农地确权悖论”的机制③于传岗：《确权颁证产权创新视角下农村集体土地违规问题研究—以平顶山市为例》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2015年第2期，第22页。。土地流转收益分配机制不健全问题。杨静指出当前确权登记工作在流转收益分配机制未明确的情况下己经全面展开, 埋下了三方利益后期纷争的根子, 在强大的政府公权力面前, 村集体和农民通常处于弱势地位, 很有可能使这一轮的确权登记工作变成地方政府新一轮的“圈地运动”，带来更多不稳定因素④杨静：《农村集体土地确权工作中存在的问题及其对策》，《人民论坛》2013年第3期，第108页。。

此外，农民确权态度不积极、确权经费不足、专业人员缺乏等问题也引起了研究者们的注意。

四、确权模式比较与选择

在学者们的研究视野和农村土地确权实践中，在坚持土地承包经营制度的政策框架下，土地确权模式已日益明显地分化为两种主流模式即“确权确地”模式和“确权不确地”模式。而两种模式孰优孰劣的相关争论一直是土地确权研究的热点之一。何晓星曾对2009年之前理论界对于该问题的争论进行过综述，结果发现大多数研究者并不认同确权不确地模式⑤何晓星：《双重合约下的农地使用制度—论中国农地的确权确地和确权不确地制度》，《管理世界》2009年第8期，第53页。。但有些学者对此有不同看法，他们虽然坦承确权不确地有一定的风险，从公平和效率角度看却不失为一个好的选择⑥陈美球、李志朋、卢丽红：《 “确权确股不确地”的优劣与风险防范—以江西省修水县黄溪村旳实践为例》，《中国土地》2014年第8期，第40页。。夏柱智描述的皖中“虚拟确权”的经验也为确权不确地模式具有可行性提供了实践支撑⑦夏柱智：《虚拟确权∶ 农地流转制度创新》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2014年第6期，第89页。。

另一些学者显然认为土地确权模式是土地生产关系和区域经济发展动态匹配的结果，因而是不唯一、不稳定的，不能在“确权确地”模式和“确权不确地”模式之间做出非此即彼的选择。何晓星认为一切合约都是内外合约相结合的“双重合约”，基于这一理论框架，作者指出在中国不平衡发展的国情基础上，在大多数一般农村将长期存在确权确地制度，即分户使用的内私外私合约；而在少数发达农村，也将长期并存确权不确地制度，即农地组织使用的内公外私合约。郎秀云指出“确权确利不确地”在保障集体成员权、满足农民公平诉求、推动规模经营等方面有其优势，对于此类确权方式的合理性应该实事求是予以肯定，应倡导多样化的确权模式⑧郎秀云：《确权确地之下的新人地矛盾—兼与于建嵘、贺雪峰教授商榷》，《探索与争鸣》2015年第9期，第44页。。

除了在地方具体操作层面探讨确权究竟应采取确权确地模式还是确权不确地模式，也有些学者从其他视角切入该问题。钱龙和洪名勇的研究在确权顶层设计的层面阐释了确权模式选择，作者从中央政府能力和目标导向、制度绩效视角对何•皮特中国农村土地产权制度系中央政府“有意的制度模糊”的观点提出了质疑，指出中央政府的目标在于建立“归属明晰、权责明确”的农村土地制度，但选择的路径并非是明晰土地所有权，而是采取“稳定所有权，明晰承包权”的办法，即将农地确权重心由所有权向承包经营权的明晰化转移①钱龙、洪名勇：《农地产权是“有意的制度模糊”吗—兼论土地确权的路径选择》，《经济学家》2015年第8期，第24页。。于传岗并没有重点讨论究竟采用哪种确权模式更优，而是更多关注了政府主导型确权模式由于没有充分关照农户的地权诉求导致了确权中违规问题多发，由此作者建议要规避政府主导型确权模式而培育农户主导型确权模式②于传岗：《确权颁证产权创新视角下农村集体土地违规问题研究—以平顶山市为例》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2015年第2期，第22页。。

除此之外，在学者们的研究和描述中还出现了其他一些确权模式，如黄延廷倡导的“股权农地+保障农地”模式③黄延廷：《农地确权：化解人地矛盾的根本途径—兼谈我国农地产权制度改革的路径选择》，《北京行政学院学报》2012年第1期，第20页。；严冰介绍的成都市“长久确权”+“全面股份化确权”模式等④严冰：《农地确权》，《经济体制改革》2010年第3期，第99页。，具有独特的理论价值。

五、确权经验借鉴与比较

虽然土地确权的政策效应具有一定的理论相通性，但由于所有制根本不同和国情的重大差异，中国的农村土地确权是具有中国特色的事物已成为共识，体现了当代中国的体制特色和乡野运行逻辑。在此意义上，国外甚至中国早期的土地产权制度变革经验可能对于当前的农村土地确权缺乏强的指导价值。鉴于此，本文重点关注各地土地确权实践中累积起来的指导性经验。

成都市是最早进行农村地区新一轮产权改革的地区，也因此成为土地确权研究的重点对象。北京大学国家发展研究院综合课题组通过对近年来成都市农村土地确权流转的案例研究指出，合法转让权是财产权的核心，是农民获得财产性收入的基础。政府应该在界定和保护产权的同时，逐渐从直接参与土地交易中抽身而出，完成向“公共服务提供者”角色的转变⑤北京大学国家发展研究院综合课题组：《合法转让权是农民财产性收入的基础—成都市农村集体土地流转的调查研究》，《国际经济评论》2012年第2期，第127页。。严冰总结了成都市的两项土地改革举措-“长久确权”和“全面股份化确权”，认为长久确权弱化或取消了农户的土地使用权时间期限，全面股份化确权则赋予了农户对全部集体经济资源的权益分享权，这两项确权改革逻辑上将在新型农业经营体制下逐步确立农民的生产资料所有权。

陈美球等以江西省修水县黄溪村旳实践为例详述了“确权确股不确地” 做法的优势与风险，指出确权确股不确地只有在一系列的保障条件下才能成为确权时的一项重要选择⑥陈美球、李志朋、卢丽红：《 “确权确股不确地”的优劣与风险防范—以江西省修水县黄溪村旳实践为例》，《中国土地》2014年第8期，第40页。。赵勇也结合山东省淄博市的土地确权工作对确权确股不确地进行了探索与反思，提出农村土地承包经营权确权登记颁证工作只能以“确权确地”为主，以“确权确股不确地”作为有益的补充方式，不宜大面积推行⑦赵勇：《确权确股不确地探索与反思》，《农村经营管理》2015年第5期，第31页。。何虹和许玲基于江苏省金坛市的研究经验表明，我国现行法律体系在保障农村土地确权效力方面尚存重要缺陷，可以通过制定《集体土地登记法》予以完善⑧何虹、许玲：《农村土地承包经营权确权登记的困境及制度完善—以金坛市为例》，《唯实》2013年第5期，第45页。。

六、土地确权的路径选择

对于农村土地确权操作的最佳方案学界和基层工作者一直争论纷纷，主要可分野出三种政策取向：第一种取向以土地关系稳定为要旨因而主张按现有人口和土地使用状况确权①于建嵘、石凤友：《关于当前我国农村土地确权的几个重要问题》，《东南学术》2012年第4期，第4页。；第二种取向以土地权益分配公平为圭臬故推崇打破现状按人口重新确权②朱宁宁：《土地流转确权前应重新调整分配制度》，《法制日报》2015年2月3日03版。；第三种取向兼顾稳定和公平奉行折衷方案认为基于现状微调后确权为佳③郎秀云：《确权确地之下的新人地矛盾—兼与于建嵘、贺雪峰教授商榷》，《探索与争鸣》2015年第9期，第44页。。在土地确权实践中，虽然以上三种方案均可找到例证，但主流方案还是第一种方案。不过，实证数据表明，相对于“增人不增地, 减人不减地”直接确权的方案，农户们似乎更倾向于微调后再确权的做法。郎秀云的豫东土地确权调查也发现，“确权确地”作为当前农村土地确权登记发证工作的主要方式，在强化对既有农户承包权的保护的同时，也引发了农户争夺承包权、承包权与所有权、承包权与经营权之间的矛盾。

对于确权的实践操作学者们显然受到了社会多边治理主义的影响也认识到了非正式制度的强大力量，即农村土地确权实践中在不突破政策框架的情况下绝不可生搬硬套，一定综合考虑乡规民俗的重要影响。胡燕针对成都某村土地确权中用村规民约调节“流转收益分配” 的做法引发的争论，指出在确权实践中既要避免对法律规定的触碰又要尊重村规民约④胡燕：《农村产权制度改革中村规民约的效力与适用—以成都某村土地确权中的“流转收益分配”约定为例》，《农村经济》2009年第5期，第30页。。陈明等研究证实农民的土地权属意识受多种因素影响，因而在确权中要尊重利用好地方性知识形成的土地分配格局⑤陈明、武小龙、刘祖云：《权属意识、地方性知识与土地确权实践—贵州省丘陵山区农村土地承包经营权确权的实证研究》，《农业经济问题》2014年第2期，第65页。。钱龙和洪名勇指出农地产权制度并非只取决于中央政府意愿，也与农民推动密切相关⑥钱龙、洪名勇：《农地产权是“有意的制度模糊”吗—兼论土地确权的路径选择》，《经济学家》2015年第8期，第24页。。王毅杰和刘海健认为农民的产权认知是产权建构的社会文化基础，在土地确权中农民对确权文本和相关法规会进行有利于自身的解释，并可能与现行法律法规存在一定冲突，因而土地确权必须要充分考量农民的生活实践⑦王毅杰、刘海健：《农地产权的地方化实践逻辑—基于Q 村土地确权风波的考察》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2015年第3期，第52页。。

七、土地确权研究瞻望

文献梳理可见，虽然大家对土地确权的关注点不同，但除贺雪峰等少数学者外大部分学者肯定土地确权的价值，也在确权研究方面达成了诸多共识。对于“确权”的政策内涵学界似乎倾向于认可其是包括所有权、承包权和经营权在内的一束权利的界定，而在目前的政策框架下其重点在于所有权以外的诸项权利的配置。至于此轮确权能否称之“还权赋能”，学理分析并不支持“还权”，“赋能”似乎得到一致认可。钱龙和洪名勇对此轮确权的定性应是较为科学的，即其实质是“稳定所有权，明晰承包权”，不过，本文认为更科学的认识应是按照中国特色社会主义政治经济学原理的要求，建立以“稳定所有权、明晰承包权、放活经营权”为特征的中国特色的现代农村土地产权制度，通过所有权、承包权和经营权的三权分置，做实承包经营权物权，撬动土地流转和规模经营，激活农村要素，提高农业效率。虽然目前理论界关于确权政策效应的讨论并未取得一致意见，但从实践层面看，确权的确在刺激投入、推动规模经营等方面功效甚微，很多学者的分析也表明，中国农地问题的症结不在是否确权，在于确权是否有助于增加农民获得收益的渠道和能力。而对于确权中显露的各种问题，虽表述有所差异，但集体土地所有者缺位、确权效果差、土地权属争议多等问题多数学者均有提及。确权模式的选择是研究者们争议较大的一个问题，虽尚无定论，但本文主张对确权模式选择采取灵活态度，土地确权模式是土地生产关系和区域经济发展动态匹配的结果。就确权经验方面的研究来说，目前的经验展现了多样化的地域特色，但在确权中政府应如何做好定位、采取什么原则处理和对待确权模式选择此类问题上学者们的研究仍具有普遍意义。在确权实践中，按土地现状确权、打破现状重新确权和土地微调后确权各地执行方案不一，学者们对此也无成熟看法，但提示方案选择要尊重地方特色和民意基础。无疑，学者们的上述研究为土地确权问题研究提供了丰富的资料，奠定了进一步深入研究的理论基础。

当前的土地确权研究仍存在一些薄弱环节，是为土地确权研究后来者们的主攻方向和研究重点。第一，关于土地确权的成本-收益分析仍然缺乏。虽有一些成果研究了确权的政策效应等问题，但系统梳理土地确权的经济与社会成本以及确权收益的理论分析和实证成果较为缺乏。第二，确权政策效果推演与政策评价亟待进行。政策评价在国外已是惯常做法，国内却刚刚起步，但限于财政货币政策、环境政策等方面，对于土地确权政策的评价亟需进行，以便调整完善，降低政策推行成本。第三，不同确权模式的区域适配性和农户群体适配性研究。有些成果提及确权模式的区域适配性问题但未做深入研究，而对于与区域适配性并行的确权模式与农户群体的适配性研究尚未涉及，适配性问题关乎确权实效，应予重点关注。第四，确权的配套改革方案设计。改革从来都是系统工程，土地确权亦不例外，土地确权应有财税体制、人才培养、法律规范、金融体制等方面的改革予以配套才可确保顺利推行，但这方面的研究仍然不足。第五，确权各方主体行为影响因素的分析不全面。土地确权涉及到农户、农民集体、基层政府等利益相关者，有哪些因素如何影响了其中主体的行为？又有哪些措施有助于改善这些因素的影响机制值得深入全面研究。第六，确权政策效应发挥关键撬动因素不明确。确权政策绩效提升取决于其关键撬动因素，那么其关键撬动因素有哪些？又如何激发这些撬动因素？答案必须到土地确权工作一线去寻找。

Abstract: Based on the evolution of research topic and the research approach, this paper systematically reviews the research and development of rural land approval. The results show that the understanding of the connotation of rural land approval needs to be deepened, which includes “Stabilizing the ownership”, “Clarifying the contract right” and “Liberalizing the management right”. There are great differences between the theoretical research results and empirical analysis results of the policy effect of rural land approval. The announcement of the contradictory about the subject vacancy and the poor effect of rural land verification is comparatively consistent.Mode selections of rural land approval mainly consist of two kinds of perspectives: “the verification of right &land”, and “the verification of right and shares but not the land”. The selections of the rural land approval projects are divided into three kinds of opinions: “the approving based on present situation”, “reconfirming approvals” and “adjusting approvals”. The cost-benefit analysis ,deduction of approval effect , policy evaluation,regional suitability and farmers group suitability of rural land approval still need further research.

Key words: rural land rights confirmation; agricultural land contractual rights; division of three rights; mode of property rights certification

[责任编辑 山阳]

The Connotation, Effect, Fetters and Mode Selections of the Rural Land Approval: a Broad Overview

YANG Hong-li
(School of Business，Liaocheng University, Liaocheng 252059，China;The Center for Economic Research Shandong University, Jinan 250100，China)

F321.1

A

1672-1217(2017)04-0121-08

2017-05-13

中国博士后科学基金项目（2015M572001）：“三权分置”原则下农村土地收益分配制度改革研究；山东省社科规划基金项目（14CJJJ02）：我国农村土地收益分配的制度安排与路径优化研究；“山东省产业升级与经济协同发展”软科学研究基地资助。

杨宏力（1979-），男，山东单县人，聊城大学商学院副教授，博士；山东大学经济研究院博士后。