从比较法视角谈经济公益诉讼制度的构建

刘敏敏

（中国政法大学 国际法学院，北京 100088）

从比较法视角谈经济公益诉讼制度的构建

刘敏敏

（中国政法大学 国际法学院，北京 100088）

经济公益诉讼制度作为一种突破传统诉讼理论的新型诉讼制度，在国外已取得长足发展，它具有自身所特有的内涵与特征，是一种能够彻底维护社会经济公共利益的诉讼制度。在我国，随着经济的飞速发展，侵害社会经济公共利益的经济违法问题日益凸出，经济法的独立地位及其可诉性缺陷和传统三大诉讼制度在维护社会经济公共利益方面的局限性要求必须建立经济公益诉讼制度，而我国《宪法》第2条的规定则为该制度在我国的建立提供了宪法依据。我国应从启动主体、审判组织、受案范围、动力和保障机制以及防止滥诉机制等方面构建经济公益诉讼制度。

经济公益诉讼；历史发展；内涵特征；存在依据；制度构建

近年来，在我国经济体制转轨和建立社会主义市场经济的过程中，伴随着经济的飞速发展，国有资产流失、环境污染、垄断和不正当竞争等经济违法问题日益凸出，社会经济公共利益遭到严重侵害。由于这类案件具有其特殊性，传统三大诉讼制度无法有效地发挥其司法救济功能。为此，一种突破传统诉讼理论的新型诉讼制度——经济公益诉讼制度被提上议程。

一、经济公益诉讼制度的历史发展

经济公益诉讼制度是由公益诉讼制度衍生出来的。“公益诉讼”又被称为“罚金诉讼”或“民众诉讼”，是指特定的主体为了维护社会公共利益，根据法律规定对侵犯社会公共利益的行为人提起特定的诉讼，依法追究该行为人法律责任的特定诉讼活动。①山文岑：《经济公益诉讼若干问题探讨》，《烟台师范学院学报》（哲学社会科学版）2005年第3期，第111页，第111-112页。公益诉讼制度滥觞于罗马法，在罗马法体系下，“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的的，叫做私益诉讼；以保护公共利益为目的的，就叫做公益诉讼。”②周枏、吴文翰、谢邦宇：《罗马法》，北京：群众出版社，1983年，第350页。其中，前者仅能由特定的当事人提起，而后者除法律有特别规定外，任何公民均可提起。然而，由于当时国家职权主义色彩比较浓厚，国家往往直接干预和处理侵害社会公共利益的案件，公益诉讼因而并未被广泛应用，再加上当时的法律带有“诸法合体”的显著特征，公益诉讼并没有按照法律部门或其他标准进行进一步的具体分类，因此，经济公益诉讼制度在当时也就未能发展成为一种独立类型的公益诉讼制度。③山文岑：《经济公益诉讼若干问题探讨》，《烟台师范学院学报》（哲学社会科学版）2005年第3期，第111页，第111-112页。然而，随着社会经济与法制的不断发展与进步，经济公益诉讼制度在现代逐步从笼统的公益诉讼制度中分离出来，发展成为一种拥有自己独特的制度结构与内涵特征的新型诉讼制度。

（一）英美法系的经济公益诉讼制度

美国是最早设置经济公益诉讼制度的国家。①刘江：《国外经济公益诉讼制度的理论与实践》，《贵州工业大学学报》（社会科学版）2005年第6期，第81-84页。为了保护美国政府财产，林肯总统于1863年颁布了《反欺骗政府法》，规定任何个人或者公司在发现有人欺骗美国政府、索取钱财时，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后能够分得一部分从违法方那里收取的罚金作为保护美国政府财产的奖励和报酬。为了禁止企业之间横向联合进行限制竞争行为，美国国会于1890年通过了美国历史上第一部反托拉斯法案——《谢尔曼法》，而后又于1914年制定了《克莱顿法》，规定针对托拉斯的行为，除受害人有权起诉外，检察官也可提起民事诉讼。与此项规定相适应，《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第17条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起。”从而为经济公益诉讼提供了程序保障。这是美国经济公益诉讼制度的雏形。经济公益诉讼制度在美国的正式确立是在20世纪60年代，那时候的美国正在经历剧烈的社会变革，其诸多社会制度均面临极为严峻的挑战，为了应对这些社会变革与挑战，美国尝试了各种改革方案，其中的一个方案就是设立诸多公益法律机构，由它们开展各种活动以维护环境、消费者、有色人种等各种类型的社会公共利益，而它们为此而开展的诉讼即被称为公益诉讼，其中专门为维护社会经济公共利益如为保护环境、维护消费者合法权益、反垄断等而开展的公益诉讼即被称为经济公益诉讼。迄今为止，作为最早设置经济公益诉讼制度的国家，美国已经发展成为经济公益诉讼制度最健全、最发达的国家。②刘江：《国外经济公益诉讼制度的理论与实践》，《贵州工业大学学报》（社会科学版）2005年第6期，第81-84页。

除美国外，近代西方发达国家也都建立了相应的经济公益诉讼制度。同属英美法系的英国非常重视包括纳税人诉讼在内的公益诉讼，根据其法律规定，有权代表社会公众针对公共性违法行为提起诉讼的主体只能是英国的司法长官，个人在正常情况下无权提起该等诉讼。只有在“不正常的情况”下，个人才有权提起该等诉讼，而所谓的“不正常的情况”具体是指同时符合以下四个条件的情形：①公共性违法行为已经直接损害或很有可能直接损害个人的合法权益；②该公共性违法行为已经引起英国司法长官的注意；③刘江：《国外经济公益诉讼制度的理论与实践》，《贵州工业大学学报》（社会科学版）2005年第6期，第81-84页。英国司法长官拒绝行使其提起该等诉讼的职权；④刘江：《国外经济公益诉讼制度的理论与实践》，《贵州工业大学学报》（社会科学版）2005年第6期，第81-84页。英国司法长官同意个人提起该等诉讼。此时需要注意的是，个人提起该等诉讼不是为了维护其自身利益，而是为了维护社会公众的利益，而且在该等诉讼中，英国司法长官才是名义上的原告，个人只能被列为告发人。因此，英国的经济公益诉讼是基于个人的告发通过司法长官提起的，也有人将其称为“告发人诉讼”。但针对环境污染公害案件，英国的环境污染法规定，任何人均可提起诉讼。③

（二）大陆法系的经济公益诉讼制度

大陆法系许多国家的经济公益诉讼制度也很发达。在德国，其民事诉讼法规定：检察机关可作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件提起民事诉讼。④这被称为公益代表人诉讼制度，是德国经济公益诉讼制度的典型形式；除此之外，德国的经济公益诉讼制度还存在另外一种形式——团体诉讼制度，该制度依托于“诉讼信托理论”而建立，将诸多具有共同利益的不特定主体的起诉权“信托”给某一以维护某种社会公共利益为宗旨的社会团体，然后由该社会团体根据其章程规定及设立目的提起诉讼，法院将针对该社会团体及被告作出判决，而法院所作出的有利判决（对该社会团体而言）的效力将间接及于将起诉权信托给该社会团体的不特定主体，产生“事实上的既判力”，考察德国的现行法律体系可以发现，德国的防止不正当竞争法、专利法、商标法等民事经济法对这一制度均有规定。法国的经济公益诉讼制度类似于德国，《法国新民事诉讼法》第423条规定，当公法秩序受到损害时，检察机关可以为维护公法秩序而提起诉讼；此外，法国还以判例形式确立了团体诉讼制度，赋予消费者团体以诉讼原告资格，以有效地维护社会经济公共利益。在日本，经济公益诉讼则被称为“民众诉讼”，民众为维护社会经济公共利益可“以与自己法律上的利益无关的资格提起诉讼”，其中以上个世纪90年代初兴起的以纳税人身份提起的要求公开交际费的诉讼最为突出。①刘江：《国外经济公益诉讼制度的理论与实践》，《贵州工业大学学报》（社会科学版）2005年第6期，第81-84页。

（三）发展中国家的经济公益诉讼制度

印度是第一个设置公益诉讼制度的发展中国家。②蒋小红：《通过公益诉讼推动社会变革——印度公益诉讼制度考察》，《环球法律评论》2006年第3期，第372-377页。1975年6月，英迪拉·甘地领导的国大党政府突然宣布国家进入紧急状态，在这之后的两年紧急状态期间，国家实行新闻审查，逮捕了成千上万的持不同政见者，无数弱势群体的利益受到侵害却无人顾及，公民权利和政治权利被大肆非法剥夺。紧急状态结束以后，新闻自由开始恢复，新闻媒体开始揭露社会中的镇压、暴力等侵害人权的行为，这些都引起了律师、法官和社会工作者的关注。受以上情况的激发，印度最高法院的两名大法官巴瓦蒂（Bhagwati）和克里斯纳·艾耶（Krishna Iyer）于1977年提交了一份报告，建议有必要建立一种维护公共利益的特殊诉讼机制，印度的公益诉讼制度自此确立。之后，这种诉讼制度越来越多地被用于对印度社会经济公共利益的保护，印度的经济公益诉讼制度因而不断发展与完善。印度的经济公益诉讼制度在发展过程中形成了自身独特的显著特点：一方面，放松了对诉讼主体资格的限制，印度的任何人和民间组织都有权提起经济公益诉讼，而不必证明与案件有直接利害关系；另一方面，独创了“书信管辖权”制度，印度法院可以依据任何人或者组织的书信（包括信件、明信片或者新闻报道等）对侵害社会经济公共利益的行为行使管辖权，这样，印度法院的大门向所有人敞开了，这对于维护社会经济公共利益是非常有利的。实践证明，经济公益诉讼制度在印度获得了相比美国更大的成功。③蒋小红：《通过公益诉讼推动社会变革——印度公益诉讼制度考察》，《环球法律评论》2006年第3期，第372-377页。

二、经济公益诉讼制度的内涵与特征

通过对两大法系经济公益诉讼制度以及发展中国家经济公益诉讼制度的分析，可以归纳出经济公益诉讼制度的内涵与特征。

（一）经济公益诉讼制度的内涵

经济公益诉讼制度是指由于行政机关或其他公共权力机构、组织及个人的违法行为或不作为，使社会经济公共利益正在遭受或行将遭受侵害，为维护社会经济公共利益，法律规定有关国家机关或允许其他不具有直接利害关系的公民、法人或非法人组织以自己的名义向法院起诉，通过法律程序，追究违法者的法律责任，以恢复社会经济公共利益的诉讼制度。

（二）经济公益诉讼制度的特征

经济公益诉讼制度作为一种突破传统诉讼理论的新型诉讼制度，在发展过程中展现出如下特征：

1. 诉讼目的的公益性

国有资产流失、环境污染、垄断和不正当竞争等经济违法案件的特殊性在于其所侵犯的客体是社会性的经济公益，其受害人一般具有不特定性或根本就没有直接受害人，也就是说它们一般并不直接损害提起经济公益诉讼的原告自身的私人合法利益，提起经济公益诉讼的原告与这些经济违法案件并不存在直接的利害关系。原告针对这些与其无直接利害关系的经济违法案件提起经济公益诉讼的目的是维护社会经济公共利益，而不是维护特定某个人的合法权益。

2. 起诉主体的广泛性

经济公益诉讼的原告主体资格突破了“唯有直接利害关系者方可起诉”的传统诉讼理论，经济公益诉讼的原告可以是与侵害社会经济公共利益的后果没有直接利害关系的任何组织或个人，换句话说，只要某一违法行为可能侵害或已经侵害了社会经济公共利益，那么任何组织或个人均可以针对该违法行为提起经济公益诉讼。因此，经济公益诉讼的起诉主体范围得到了最广泛地扩大，具有广泛性。

3. 诉讼效能的预防性

启动经济公益诉讼的前提条件是“社会经济公共利益为违法行为所侵害”，需要注意的是，这里的“社会经济公共利益为违法行为所侵害”具有比较广泛的范畴，既包含了“社会经济公共利益已经为违法行为所侵害”的情形，即违法行为已经对社会经济公共利益造成了现实的损害，也包含了“社会经济公共利益可能为违法行为所侵害”的情形，即违法行为尚未对社会经济公共利益造成现实的损害，但是具有损害社会经济公共利益的可能。一言以蔽之，经济公益诉讼的启动及最终裁决并不以损害事实的发生为基本要件，只要根据有关情况能合理判断出某一违法行为有侵害社会经济公共利益的潜在可能，便可以针对该违法行为提起经济公益诉讼，追究相关责任人的法律责任，从而把可能会侵害社会经济公共利益的违法行为消灭在萌芽阶段，使社会经济公共利益不致受到侵害。

4. 经济法的社会本位属性

经济法的本质特征是国家干预和社会本位，经济公益诉讼则以维护社会经济公共利益为其基本目的和根本宗旨，这一点与经济法内在的社会本位属性具有某种天然的契合性。因此，“经济公益诉讼制度是与经济法本质精神完全一致的诉讼制度，是经济法的实施机制，是经济法维护社会经济整体利益功能的重要渠道，从某种程度上说是适应经济法要求的诉讼程序法。”①翦继志、刘江：《论我国经济公益诉讼制度的构建》，《贵州民族学院学报》(哲学社会科学版)2006年第2期，第93页。

三、经济公益诉讼制度在我国的存在依据

经济公益诉讼制度在国外已取得了长足发展，在维护社会经济公共利益方面体现出无可比拟的优越性。就我国目前的社会经济与法制状况而言，经济公益诉讼制度在我国有其存在的必要性和可行性。

（一）经济公益诉讼制度的存在与发展缘于经济法的独立地位

随着我国社会主义市场经济体制的建立和社会主义法制建设的不断深入，我国的经济立法工作成绩斐然，经济法在理论界与实务界均已被公认为是法律的一个独立部门。“诉讼制度的发展历史表明，诉讼形式是实体法律制度的必然派生，特定类型的实体法律制度是相应诉讼形式产生的逻辑根据。”②顾培东：《经济诉讼的理论与实践》，成都：四川人民出版社，1988年，第4页。因此，经济法的独立地位为经济公益诉讼制度的存在提供了逻辑根据。“衡量一项法律制度在一个国家的法律体系中是否构成独立的法律部门，其主要标志不仅要看某些重要的相应法律是否颁行，而且还要看是否有相应的诉讼程序与之相适应。尽管并非任何实体法都必须有一部相应的程序法，但作为宪法下面的一级基本的实体部门法，要成为独立的法律学科必须要有相应的程序法与之相匹配。”③陈运华：《经济公益诉讼若干问题研究》，《当代法学》2002年第4期，第30页。作为宪法之下的一个独立的法律部门，经济法必然需要有相应的程序法与之相匹配。经济公益诉讼制度以维护社会经济公共利益为其基本目的和根本宗旨，完全能够与经济法的社会本位属性相匹配，其存在与发展，将有助于处理经济违法行为，解决经济纠纷，维护社会经济公共利益，从而使经济法的独立法律部门地位更加明确。

（二）经济公益诉讼制度的存在与发展是弥补经济法可诉性缺陷的必然要求

“法的可诉性是指法所必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性。”①谢晖：《独立的司法与可诉的法》，《法律科学》1999年第1期，第22页。没有救济就没有权利，“权利确认和设置的根本目的在于实现权利，因此，法律上实体权利的设置，就已经为该权利的实现预留了空间，也就是说，在创设实体权利的同时，实际上也创设了实现该实体权利的权利，其中就包括诉讼权利。”②王力、颜运秋：《论公益经济诉讼的独立》，《重庆交通大学学报》（社会科学版)2006年第3期，第30页，第30页，第31页。这就为法的可诉性提供了正当性根据，经济法的可诉性也由此得以说明。经济法理所当然地应具有可诉性，这就是“经济法的应然可诉性”③王力、颜运秋：《论公益经济诉讼的独立》，《重庆交通大学学报》（社会科学版)2006年第3期，第30页，第30页，第31页。。然而，在现实法律生活里，不是所有的法律及法律权利都能得到法律的救济，实体法与相应的程序法的脱节在立法实践中是不可避免的，这就牵涉到法的实然可诉性问题，“法的实然可诉性是指法律及其保护的权利通过诉讼得以实现的现实可能性。”④王力、颜运秋：《论公益经济诉讼的独立》，《重庆交通大学学报》（社会科学版)2006年第3期，第30页，第30页，第31页。显然，法的应然可诉性与实然可诉性之间有着本质区别，前者表达的是理想状态，而后者则代表了现实存在。法的实然可诉性常常是不足的，经济法同样不可避免地面临这样的问题，这种经济法的实然可诉性与应然可诉性之间的差别即为“经济法的可诉性缺陷”，这种可诉性缺陷使得数量庞大的经济违法行为逃脱制裁，社会经济公共利益受到严重侵害却无法救济，究其原因，非常重要的一点就在于经济法缺乏相应的诉讼机制。经济公益诉讼制度以维护社会经济公共利益为基本目的和根本宗旨，通过对侵害社会经济公共利益的行为提起诉讼，使社会经济公共利益得到切实维护，从而使经济法的可诉性得以落实。因此，经济公益诉讼制度是弥补经济法可诉性缺陷的重要途径和必然要求。

（三）经济公益诉讼制度的存在与发展能够克服传统三大诉讼制度在维护社会经济公共利益方面的局限性

程序是实现实体精神的最后手段，因此实体法与程序法在价值观上是一一对应的，具有一致性，正如马克思所言：“审判程序与法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和动物的联系一样。审判程序和法律应当具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现。”这表明，一种程序保障的是特定实体法所确认的有特定内容的权利（权力），而不能给与另一种异质的权利以保护，即“不同的诉讼法分立的内在原因在于解决不同性质的纠纷的需要”⑤陈运华：《经济公益诉讼若干问题研究》，第31页。。就民事诉讼而言，其目的在于解决特定主体之间的民事纠纷，使民事主体之间的权利义务关系恢复到一般人所认为的合理状态，个人本位是其基本价值观；行政诉讼的目的则是为解决国家与私人之间存在的冲突，使国家的政治权力能够顺利运作，保障国家的利益不至于在与私人的冲突中受到损害，国家本位是其基本价值观；刑事诉讼则作为兜底诉讼，保证在民事诉讼与行政诉讼不能奏效的情形下，能够以国家的强制力恢复社会秩序。经济违法行为所侵犯的客体并不只是某个特定民事主体的合法权益，而是不特定的众多主体的合法权益以及社会经济的正常秩序，因此，经济违法行为具有反社会公益性。经济违法行为的这一特殊性，决定了对这一类行为应有特殊的程序予以解决，这一特殊程序必须以社会本位为其价值取向，民事诉讼的个人本位与行政诉讼的国家本位显然不符合这一要求。除此之外，经济违法案件的利害关系人不特定或者根本就没有直接利害关系人，而传统诉讼制度却规定“无直接利害关系便无诉权”，这直接限制甚至阻断了社会经济公共利益的救济途径。所有这些都表明，传统三大诉讼制度在维护社会经济公共利益方面具有局限性，根本无法完成解决经济纠纷、处理经济违法行为以维护社会经济公共利益的重任，因此，必须建立一种新型的诉讼制度以克服这种局限性，以维护社会经济公共利益为基本目的和根本宗旨的经济公益诉讼制度便成为首选。

（四）经济公益诉讼制度的存在与发展有其宪法依据

《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”根据该条规定，在我国，人民是国家的真正主人，人民有权在宪法和法律允许的范围内，通过一切合法、正当的途径，采取一切合法、正当的方式，参与管理国家的各项经济事务。毋庸赘言，法治国家的一项非常重要的基本原则是司法最终解决原则，根据该项原则，司法是法治国家的人民维护合法权益以及追求公平和正义的最后一道屏障。因此，以司法领域的诉讼手段，对人民在国家经济事务方面的参与管理权进行保障，是行之有效又非常切实可靠的合法、正当途径。经济公益诉讼制度作为一种新型的诉讼制度，体现了宪法的人民主权和法治原则这两个基本理念，能够为人民合法、正当地参与管理国家的各项经济事务提供有效的司法保障，相对应地，这也使其自身的存在与发展获得了宪法依据。

四、我国经济公益诉讼制度的构建

综上所述，经济公益诉讼制度在我国有其存在的必要性和可行性，我国应借鉴国外的立法经验和司法实践，结合我国的具体国情，构建独立的经济公益诉讼制度。具体而言，应从以下几个方面对我国的经济公益诉讼制度进行构建：

（一）经济公益诉讼的启动主体

“无直接利害关系便无诉权”的诉讼理论使得在社会经济公共利益遭受侵害时，因无适格启动主体而无法启动诉讼救济程序，因此，经济公益诉讼制度的建立首先要做的就是突破这一诉讼理论，扩大原告资格范围，使无直接利害关系者亦可提起经济公益诉讼。具体而言，我国经济公益诉讼的启动主体可以有以下几类：①高晓楼：《论公益诉讼原告的多元化》，《山西省政法管理干部学院学报》2006年第2期，第11-13页。

1. 检察机关

建立经济公益诉讼制度的国家一般都会赋予其检察机关以提起经济公益诉讼的职权。在我国，检察机关作为经济公益诉讼的启动主体具有无可替代的优越性：一方面，检察机关作为经济公益诉讼的启动主体与其他国家机关相比具有优越性。在社会经济公共利益受损的情况下，国家公权力适时介入，以自身力量来维护社会经济公共利益成为必需。然而，法院作为中立审判者，基于“任何人不能作为自己的法官”的原则，不能直接以公益代表的身份提起诉讼而再由自己进行审判；而行政机关受部门利益的影响，在国家利益和部门利益发生冲突时，不能承担起公益最后保护人的角色；唯有检察机关作为法律监督机关，其权力行为不具有实质处分的性质，而是处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害时，能忠实地维护公共利益。另一方面，检察机关作为经济公益诉讼的启动主体，与公民相比更具有优越性。在经济公益诉讼中，作为被告的违法行为人通常是在金钱、人力和资源等方面实力雄厚的垄断企业甚至是国家政府机关，如若对作为被告的违法行为人有利的现存利益格局有被打破的风险，那么与普通诉讼相比，作为被告的违法行为人往往会为应对经济公益诉讼投入更多的金钱、人力和资源，公民个人与之相比，无论在哪一方面都处于劣势，而且这类案件一般涉案金额较大，诉讼费用较高，公民个人往往无力负担。检察机关作为国家公权力机关，不但有国家强制力作后盾，而且还有强大的国家财政作依托，足以与强势被告抗衡并最终完成诉讼。由此可见，检察机关是经济公益诉讼的最佳启动主体。

2. 社会公益团体

社会公益团体的主要功能是维护成员利益和社会公共利益，它“使作为独立利益体系的社会利益有了最终的载体和归依，使得经济法具有了坚实的物质基础，不再是空中楼阁”①翦继志、刘江：《论我国经济公益诉讼制度的构建》，第94页。。经济违法行为的实施者往往是大企业、大公司，在人力、物力、财力等方面都具有明显的优势，而受害方一般是弱势群体，根本无法与之抗衡。以维护某个方面的公共利益为存在目的的社会公益团体与公民个人相比，力量相对强大，组织较为严密，对本团体相关的公益事务比较熟悉，在行使原告权利和承担相应义务方面更加方便，因而更具有诉讼能力优势。基于此，应将经济公益诉讼的启动主体资格直接赋予以维护某一群体利益为基本宗旨的社会公益团体，由相关社会公益团体代表受害群体开展经济公益诉讼，从而有效地平衡经济违法行为的实施者和受害方之间悬殊的诉讼力量，进而真正实现对社会经济公共利益的切实保护。在我国，有关的社会公益团体主要有消费者协会、工会、妇联等。

3. 包括公民、法人和其他组织在内的任何私主体

经济公益诉讼的启动主体资格扩大至与案件无直接利害关系的任何人是现代经济公益诉讼制度的发展趋势之一，尽管作为私主体的法人和其他组织均以营利为目的，在与自己并无直接利害关系的经济违法行为发生时，一般不会花费大量的诉讼成本去启动经济公益诉讼以维护所谓的社会经济公共利益，但是“无直接利害关系”不代表就毫无利害关系，只不过并不明显而已，这就不能排除有些法人或其他组织因为这种并不明显的利害关系去提起诉讼以维护自己的利益，而这个过程客观上能够起到维护社会经济公共利益的作用，而且这些法人或其他组织一般都具有能够与经济违法行为实施者相抗衡的资本和实力，赋予其经济公益诉讼的启动主体资格对维护社会经济公共利益有利无害。至于将经济公益诉讼的启动主体资格赋予公民个人，在国外最早是基于“私人检察总长”的理论发展起来的，其基本内涵是：作为检察机关以公权力机关身份启动经济公益诉讼的补充，在某些经济公益诉讼中，公民个人可以承担“私人检察总长”的角色启动经济公益诉讼。在我国，虽然由公民个人提起经济公益诉讼存在诸多劣势，但是它也有一个其他启动主体所不具有的优势——能够对经济违法行为形成最大范围的监督和威慑，在其他启动主体怠于提起经济公益诉讼时，能够承担起维护社会经济公共利益的重任。

（二）经济公益诉讼的审判主体

经济公益诉讼的具体实施不仅需要有相应的主体启动这一程序，还需要有相应的主体适用这一程序审理案件，因此，需要确立经济公益诉讼的审判主体范围，确立起适合经济公益诉讼的审判主体制度，具体可以进行如下设计：②郭俊芳：《试论我国的公益诉讼制度》，《法制与经济》2006年第8期，第47-48页。

1. 确定受理经济公益诉讼案件的管辖法院

经济公益诉讼的开展首先需要确定其地域管辖与级别管辖。就地域管辖而言，经济公益诉讼可继续采取传统的“原告就被告”原则，由被告即经济违法行为实施者所在地的人民法院管辖。就级别管辖而言，建议由中级人民法院管辖，这主要是基于以下两个方面的原因：一方面，侵害社会经济公共利益的案件，往往覆盖面广且影响力大，可以被归入“重大、复杂的案件”，按照传统诉讼制度级别管辖的规定，理应由中级人民法院对其进行管辖；另一方面，从法官素质来看，与基层人民法院相比，中级人民法院对法官的学历和审判经验有更高的要求，更能满足经济公益诉讼对法官高素质的需求。

2. 确立审理经济公益诉讼案件的审判组织

经济公益诉讼的开展必须依托于特定的审判组织。在我国法院体系的原来建构中，存在四大审判庭即民事、行政、刑事和经济审判庭，但在2002年，最高人民法院以“使审判庭与我国现存的三大法律体系相对应”，建立大民事审判格局为由，取消了原来经济审判庭的建制，改经济审判庭为民二庭，所有的经济违法案件都被纳入民事审判庭的审理范围。然而，在市场经济条件下，侵害社会经济公共利益的经济违法行为通常具有严重的反社会性，往往会给社会经济的健康发展带来潜在的致命威胁，因而排解难度较大，不宜由当事人依据民事诉讼的相关规定进行和解、调解或仲裁，而且随着现代社会经济关系的日益复杂化，侵害社会经济公共利益的经济违法行为愈发具有综合性，同一侵害社会经济公共利益的经济违法行为经常兼备民事、行政及刑事属性，因此，侵害社会经济公共利益的经济违法案件并非“特定类型的民事违法案件”，其在本质上与纯粹的民事违法案件具有显著区别，这也导致了传统民事诉讼在处理侵害社会经济公共利益的经济违法行为时具有局限性，再规定由民事审判庭审理经济公益诉讼案件显然不妥，因此需要恢复经济审判庭的建制，以适应采取经济公益诉讼审理经济公益诉讼案件的特殊需求。

（三）经济公益诉讼的受案范围

作为一种以维护社会经济公共利益为基本目的与根本宗旨的诉讼制度，经济公益诉讼有其特定的受案范围，具体而言，主要有以下几类：①范毅飞：《经济公益诉讼若干问题浅析》，《经济师》2006年第6期，第92-93页。

1. 侵犯国家经济利益的违法案件

这主要是指国有资产流失案件。在我国，国有资产的运营受到国家的特殊保护，但是在现实生活中，浪费、破坏国有资产甚至是侵吞国有资产的现象时有发生，国有资产因此大面积流失。然而，由于国有资产所有权属于国家，其流失并没有危及到特定的人的利益，因此，对国有资产进行保护的诉讼启动环节就很薄弱，这使得大批实施不法行为致使国有资产流失的责任人逍遥法外。基于国有资产的国有属性，国有资产在本质上是属于全体人民所有的财产，其流失所侵害的是社会经济公共利益。因此，对国有资产流失案件应导入经济公益诉讼机制，允许任何人可以为防止国有资产流失而直接向法院起诉，从而启动司法这一最后的正义救济机制。

2. 扰乱市场经济秩序的案件

这主要是指垄断案件和不正当竞争案件。“有竞争才能有发展”，良好的竞争秩序是经济健康发展的有力保障，然而随着我国市场经济的发展和市场竞争的加剧，经济垄断和不正当竞争现象屡禁不止，这已成为制约我国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。对于这一类案件，我国一直采用行政管理的方式加以解决，但现实中由于行政监督的缺位与低效，很难承担起维护社会经济公共利益的重任。因此，应对其导入能够吸收公众参与市场竞争秩序管理的经济公益诉讼制度，充分发挥公众管理社会经济生活的作用，使垄断和不正当竞争行为受到应有的制裁，从而保障市场经济秩序的稳定和有序发展。

3. 消费侵权案件和产品质量案件

在我国，这类案件主要是通过代表人诉讼进行救济，但由于“搭便车”心理的存在，再加上消费者自身的维权意识不强，这一类案件并不会被及时起诉；即使有人主动起诉，也会因消费者自身力量的劣势而无法胜诉，曾经在国内引起巨大反响的宝洁SK-II案就说明了这一点。因此，这一类案件需要通过经济公益诉讼这一完整的诉讼机制来解决，在这一机制下，存在一系列有利于原告的动力和保障机制，能够使这一类案件及时被起诉且能够保证胜诉，从而使消费者的合法权益得到切实的维护。

4. 环境公害案件

在经济和社会的高速发展过程中，受“先发展、后治理”这一发展理念的影响，环境污染、生态破坏等环境公害问题在我国时有发生，不仅严重侵害人民的生命健康安全和正常社会生活，而且还严重制约我国经济的发展、影响社会的稳定。尽管我国政府目前已经投入了大量的人力、物力和财力治理环境公害问题，并采取了一系列保护生态环境、预防和惩治生态环境破坏行为的经济的、行政的和法律的措施，环境公害问题得以缓解，但环境的保护和治理仍是不尽如人意，因此，将其纳入经济公益诉讼的受案范围，发挥社会大众的力量，让广大群众积极参与到环境公害的治理中来将具有十分重要的意义。

（四）经济公益诉讼的动力机制和保障机制

在构建经济公益诉讼制度时，为了确保经济公益诉讼的有效开展与顺利实施，针对检察机关以外的其他启动主体需设立相应的动力和保障机制。具体可以设计如下：①范毅飞：《经济公益诉讼若干问题浅析》，《经济师》2006年第6期，第92-93页。

1. 确立经济公益诉讼的原告胜诉奖励机制

提起经济公益诉讼需要花费大量的时间、金钱和精力，一般民众尤其是在与自己无直接利害关系时很难会有提起经济公益诉讼的积极性，因而需要建立一种原告胜诉奖励机制，从而使其产生因追求奖励而为保护社会经济公共利益提起经济公益诉讼的动力。这一机制可以追溯到罗马法时期，当时的罗马法规定如果市民提起公益诉讼且获得胜诉，那么所收取的罚金归提起公益诉讼的该市民所有。在现代，美国的经济公益诉讼原告胜诉奖励机制尤为典型。其《反欺骗政府法》规定：任何个人或公司如果发现有人欺骗美国政府、索取钱财，则均有权代表美国政府以美国政府的名义对该违法行为人提出控告，并且在胜诉后有权分得一部分罚金作为奖励和报酬。此外，作为一种允许个人或公司代表美国政府起诉违法行为人并追究该违法行为人责任的公益诉讼制度，美国的告发人诉讼制度也设置了原告胜诉奖励机制，规定私人告发人在其所提起的告发人诉讼胜诉后，有权参与对赔偿额的分配。实践表明，这一机制使得告发人诉讼在美国成为对付欺诈的最有效、最成功的手段。我国应借鉴以上经验，建立经济公益诉讼的原告胜诉奖励机制，以充分调动社会大众提起经济公益诉讼的积极性。

2. 实行有利于原告的举证责任制度

举证责任的分担是否合理是经济公益诉讼能否进行到底并且最终能否胜诉的关键。在经济公益诉讼中，对“侵害社会经济公共利益”的认定具有非常强的技术性，而经济公益诉讼的原告除了检查机关外，证据收集能力非常有限，而且还往往不具备必要的专业知识与技能，再加上证据大多为实力雄厚的经济公益诉讼被告所掌控，此时让经济公益诉讼的原告承担举证责任是极其困难且极不公平的。因此，为实现原被告双方力量的均衡，经济公益诉讼应实行举证责任倒置——由经济公益诉讼的被告承担主要的举证责任，经济公益诉讼的原告只需负责证明存在经济违法行为的事实即可，法院据此就应立案并责成经济公益诉讼的被告举证，如若被告未能举出反证，那么便可判定被告的行为违法，须依法追究其相应的法律责任。

3. 建立对原告有利的诉讼费用承担机制

侵害社会经济公共利益的案件不仅涉及面较大，而且还涉及诸多复杂的专业性知识和技能，在这种情况下，经济公益诉讼的原告即使只需承担较轻的举证责任也往往需要承担极其昂贵的技术鉴定费用，而这笔费用通常是一般组织或个人所难以承受的，因此，应当采取措施减轻民众开展经济公益诉讼的费用负担：可以在有关诉讼费用承担的相关立法中作出对原告有利的规定，例如，经济公益诉讼不实行诉讼费用预交制，待案件审理完结后，由败诉方（通常是经济公益诉讼的被告）承担该经济公益诉讼的相关诉讼费用；也可以设立经济公益诉讼专项基金，该项基金由政府财政拨款、社会性捐助以及历次经济公益诉讼胜诉罚金的一部分组成，当提起经济公益诉讼时，诉讼费用可从中缴纳。

（五）经济公益诉讼的防止滥诉机制

如前所述，经济公益诉讼的保障机制使得经济公益诉讼原告获得胜诉的可能性大大提高，再加上胜诉奖励机制，难免会有人滥用这种诉权，因此，在构建经济公益诉讼制度时，有必要建立配套的防止滥诉机制。

1. 设立审前预审机制

法院在正式受理某一经济公益诉讼案件之前，应当仔细审查所收到的起诉申请，以确保原告所指控的侵犯社会经济公共利益的行为具有事实根据和法律依据，不受理没有任何事实根据和法律依据的起诉。如若必要，可以由收到起诉申请的法院将经济公益诉讼的原被告召集到一起，通过立案前的质证与辩论，判断和决定是否予以正式立案。

2. 设立防止滥诉保证金制度

由于启动经济公益诉讼的原告与经济公益诉讼案件本身之间并不存在直接的利害关系，因此原告便缺乏相应的动力追求其在经济公益诉讼中获得胜诉的最终结果，甚至极有可能中途随意退出或无故缺席，进而导致法院审理程序的瘫痪，造成司法资源的浪费。有鉴于此，必须采取措施防止原告在启动经济公益诉讼后中途随意退出或无故缺席。具体而言，可以设立防止滥诉保证金制度：法院在受理经济公益诉讼案件时，可以向原告收取适当数额的保证金，以此物质制约手段保证原告完整地参加整个经济公益诉讼过程，如果原告完整地参加了诉讼，则将保证金全额返还，而不论其胜诉与否，否则将由法院予以没收。

3. 设立恶意滥诉责任惩罚制

如果经济公益诉讼的原告明知被告没有侵害社会经济公共利益的违法行为，却故意起诉被告以陷害该被告或给该被告制造麻烦，进而扰乱其正常的生产秩序或生活秩序，那么应当追究该原告的侵权民事责任，由其对被告因此所遭受的全部损失承担赔偿责任，情节严重者，要追究其行政责任甚或是刑事责任，以此来威慑那些企图利用经济公益诉讼达到不良目的的人。

Abstract：As a new type of litigation system which breaks through the traditional litigation theory, the economic public interest litigation system has made great progress in foreign countries. This system, which includes the public interest element of litigation purpose, the broadness of litigation subject, the preventive effect of litigation function and the connotation of economic law, can fully safeguard the economic public interests. In China, with the rapid development of economy, illegal acts that infringe the economic public interests have become increasingly prominent. On the basis of the independence of economic law, it is necessary to establish an economic public interest litigation system to make up for the actionability defect of economic law and to overcome the limitation of the three traditional litigation systems in the maintenance of the economic public interests. The Article 2 of the Constitution of our country provides a constitutional basis for the establishment of this system in our country. China should construct the economic public interest litigation system from the following aspects: the starting subject, the trial organization, the scope of cases, the motivation and safeguard mechanism and the mechanism to prevent abuse.

Key words: economic public interest litigation; historical development; connotation and characteristics;existence basis; construction of system

[责任编辑 常伟]

Research on the Construction of Economic Public Interest Litigation System from the Perspective of Comparative Law

LIU Min-min
（International Law School, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China）

D912.29

A

1672-1217(2017)04-0080-10

2017-05-19

国家留学基金“2016年国家建设高水平大学公派研究生项目”（留金发[2016]3100号）：欧盟跨界破产立法与司法实践中的价值考量与平衡。

刘敏敏（1986-），女，山东潍坊人，中国政法大学国际法学院博士研究生，瑞士比较法研究所（Swiss Institute of Comparative Law）联合培养博士研究生。