基于整体性治理的精准扶贫体系优化研究

□樊友凯，周理

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

基于整体性治理的精准扶贫体系优化研究

□樊友凯，周理

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

整体性治理要求协调和整合不同层级政府、不同功能性部门以及公私部门形成整体型治理框架，从而破解公共服务中职权分散、政策冲突、功能重叠、组织分割、服务真空等碎片化难题。精准扶贫在治理目标、治理主体结构、治理价值三个层面与整体性治理高度耦合，摆脱扶贫资源碎片化、扶贫主体碎片化、扶贫政策碎片化等困境应在整体性治理理念指导下对精准扶贫体系进行优化。具体而言，通过行政放权扩大县、乡政府整合扶贫资源的自主权，向社会赋权以激活市场组织、社会组织、贫困人口等扶贫主体的活力促成多元扶贫主体的精诚合作，增强跨界合作，打破部门、制度、政策之间的壁垒，完善精准扶贫信息系统，为精准扶贫整体性治理模式的构建提供技术支撑。

精准扶贫；碎片化；整体性治理

1 问题的提出：精准扶贫中的碎片化困境

自精准扶贫政策出台以来，各级政府积极贯彻中央精神，扶贫工作被上升为中心工作，扶贫任务被视为政治任务，扶贫成为当下各级政府甚至整个社会最为关切的问题之一。精准扶贫通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核有效保证扶贫的精准度进而提高了扶贫绩效。但是，在精准扶贫具体实践过程中也遭遇到了一系列碎片化困境，一定程度上限制了扶贫效应的最大化。碎片化困境可以大致概括为以下三点：

1.1 扶贫资源的碎片化

第一，扶贫资金的使用分散。自上个世纪80年我国开始有计划地帮扶贫困人口脱贫以来，扶贫瞄准层级和对象不断下沉，由区域演变为村庄，再到现阶段精准到户，经历了不断细化的过程，精准到户原则一方面符合贫困人口由区域分布到零散分布的变化规律，另一方面能够保障扶贫资源的精准靶向，防止扶贫资源的靶向偏移，提高扶贫工作的精准度。与此同时，在精准到户原则指导下，有限的扶贫资金必须被分割至各个贫困户，造成了扶贫资金使用的分散化，不利于汇集资金解决部分贫困人口面临的“集体贫困”问题，在某些情况下会稀释扶贫资金的使用效果。此外，专项扶贫资金面临严格的管理规定和刚性结构约束，必须专款专用，制度设计上是为了防止项目资金被挪用、侵占，但“管理过死”客观上造成用于扶贫的财政资金呈现条块分割的格局；自上而下通过条条下发的行业扶贫资金则过于分散。故“管理过死”与过于分散都不利于扶贫资金通过整合形成“洼地效应”。

第二，扶贫资源的不均衡分配。在扶贫实践中，扶贫资源不均衡分配的现象比较突出，某些对口支援机构因为拥有雄厚实力或掌握丰厚资源而将大量资源输入到结对帮扶的村庄或贫困户，上级领导定点抓包的村庄往往成为扶贫“示范村”，扶贫资源源源不断地向“示范村”输入，形成“垒大户”现象，而结对机构为“清水衙门”的村庄和贫困户则沦为资源分配的“局外人”。扶贫资源分配的不均衡导致某些村庄和贫困户因为要消化丰厚的外部资源而无暇或者无心自主脱贫，并造成资源的浪费，而大多数贫困村和贫困户却面临扶贫资源不足的困境，不均衡的资源分配加剧了村庄之间的分化程度。

第三，扶贫项目之间缺乏整合。扶贫项目由不同的部门制定、发包、考核，项目之间相互重叠或互相冲突的现象时有发生，造成扶贫资源的浪费。突出的例子是不同部门拥有相同的项目，譬如提升贫困人口人力资本的培训项目，农业、扶贫、人社、职教、移民等部门均有这一类项目，还有如道路建设项目，除交通部门以外，发改、扶贫、财政、移民、民宗、林业等没有道路建设职能的部门也承接此类项目，同一项目多个不相隶属的部门参与势必造成管理混乱、效率低下、重复建设、浪费资源等问题。

1.2 扶贫主体的碎片化

第一，政府内部的碎片化。首先是部门之间缺乏协作。扶贫工作主要由扶贫办牵头和具体实施，其他部门并不负有主体责任，在部门本位的行为逻辑下，其他相关部门欠缺足够的扶贫动力。而精准扶贫工作是一个系统性工程，涉及多个部门，需要部门之间积极配合，形成多部门扶贫开发的联动机制。以产业开发为例，扶贫办能做的是前期的资金投入，但是产业后期的技术指导、管理咨询等离不开农业、林业、科技等部门的支持，现实是“在很多地方的产业扶贫过程中条块化、碎片化的治理格局使得产业扶贫只注重前期的资金投入、而在后期的经营过程中缺乏扶贫部门与当地农业、林业、科技、民政等部门的有效衔接”［1］。其次是乡镇政府与上级职能部门之间难以有效协调。税费改革以后乡镇一级政府形成“悬浮性”政府或“空壳”政府，自身缺乏经费来源，日常工作的开展依赖条线部门的项目经费，并主要是完成上级条线下达的任务，一方面乡镇政府疲于应付上级检查，所谓“上面千条线，下面一根针”就是对乡镇政府工作状况的生动描述，另一方面乡镇政府掌握的财政资源与其承担的事务和责任极不对称，其后果是乡镇政府扶贫精力不足，可用于扶贫的自主资金十分有限，加上乡镇政府与上级职能部门间的不平等地位使得乡镇政府难以根据贫困的实际情况与上级职能部门进行协商，在扶贫中，乡镇政府的功能往往被压缩到落实上级职能部门的各类项目，乡镇政府在扶贫中的灵活性和自主性受到限制。最后是政府成员在扶贫工作中职责不清。扶贫开发中的政府力量包括县级以上政府下派的村第一书记、扶贫工作队、乡镇干部，广泛意义上还包括村级两委，政府成员各自在扶贫过程中职责不清或者职责交叉容易造成政出多门或者管理缺位的情形。比如，扶贫工作队的传统角色是拉项目、找资源，而拉项目、找资源也是乡镇政府的重要职责，在当前精准扶贫政策背景下，国家向贫困地区输入了大量资源，扶贫工作队的主要职责应该是在村庄内部帮助项目落地、参与产业规划、提供技术指导，而非向外部争取资源，扶贫工作队角色转变的滞后性就会产生角色重叠和角色缺位。

第二，政府与社会、市场之间合作机制不健全。综合性扶贫治理体系要求在发挥政府主导作用的前提下，充分利用市场和社会的力量，三者优势互补、形成合力，在扶贫实践中，市场力量和社会力量都有一定程度的参与，但是政府主导下的扶贫治理结构中，市场力量的扶贫功能还有待进一步激活，社会组织的独立性也受到一定压制。参与到扶贫中的市场力量主要包括合作社、农业企业等龙头企业和金融部门，但是它们与扶贫都有一定程度的脱嵌。合作社、农业企业等龙头企业往往自身力量就比较薄弱，难以承担起帮助一定数量贫困人口脱贫的责任，充分发挥龙头企业的扶贫功能需要国家在资金、技术、管理、风险承担等方面给予更多的扶持［2］。金融部门则面临扶贫动力不足的困境，尽管中央在十八届三中全会中提出了发展普惠金融的目标，在部署精准扶贫战略时，也明确要求金融部门发挥积极作用，由于地方政府未能建立健全针对金融扶贫的风险分担机制和利益补偿机制，金融部门缺乏足够动力积极扶持农业这一弱质产业和帮扶风险承担能力不足的贫困人口稳定脱贫。在农业扶贫贷款中普遍出现了金融排斥的现象，扶贫贷款倾向于村庄内经济基础好、有风险承担能力的人群而非贫困人口；而贴息贷款扶贫项目往往需要国家公职人员作为担保。参与到扶贫中的社会性力量则十分有限，当然，这与我国公民社会本身发育不成熟相关，但是有限的社会力量在扶贫过程中的自主性却受到限制，参与到扶贫中的社会力量主要是一些公益性组织，公益组织在扶贫过程中往往演变成落实政府项目的执行方，限制了其专业优势的发挥，并导致社会组织在扶贫过程中作为第三方应有的监督、评价功能式微。

第三，基层政府与贫困人口的隔阂。扶贫攻坚作为当前最重要的政治任务，为顺利完成上级考核任务、增加自身政绩，基层政府行政干预代替贫困人口自身意志的现象比较普遍。尽管精准扶贫政策要求充分发挥贫困人口的主体性作用，但是在实际运作过程中贫困人口的参与往往只是形式上的参与或者是被动参与。为了在有限的时间内取得扶贫绩效，政府官员倾向于将扶贫资源投入到周期短、见效快的项目或者打造“政绩工程”“形象工程”，不仅与贫困人口的意志相悖，而且背离精准扶贫政策的初衷，诸如整体搬迁、修葺房屋等短、平、快的项目所需配套资金往往加重了贫困人口的经济负担，其结果不是有效消除贫困而是诱发或加深贫困。造成基层政府与贫困人口隔阂的另一方面原因是部分贫困人口缺乏公民精神，自身欠缺脱贫积极性，靠、等、要等思想严重，并不愿意从事生产发展型扶贫项目，甚至为了长期占有贫困补助而拒绝脱贫。

1.3 扶贫方式、制度、政策的碎片化

第一，扶贫方式的碎片化。精准扶贫要求根据致贫原因精准帮扶无疑将极大地提高扶贫效率，但是，现阶段贫困人口往往呈现结构性贫困特征或表现为多维贫困，贫困不仅是经济资本匮乏的表现，而且是经济资本、人力资本、社会资本等多种资本的欠缺，很难将贫困原因归结于是某一种资本的缺失，从而给精准帮扶提出了更高的要求。帮助贫困人口稳定脱贫需要多维度去改善贫困人口的生活状态，但是扶贫实践往往局限于改善贫困人口某一方面的困难，未能实现多种扶贫方式的有效整合。

第二，扶贫制度之间衔接不够紧密。在制度衔接上存在衔接不够与衔接不畅的问题。2009年，我国实施了《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》，简称为“两项制度衔接”，要求两项制度实现信息互通、资源共享进而形成扶贫的整体效益，现实操作层面表现为民政部门为扶贫开发部门提供详细低保信息，由扶贫部门对具有劳动能力的低保户进行帮扶。从综合性扶贫治理体系来说，两项制度的衔接是远远不够的，扶贫绩效的提升需要扶贫开发政策、最低生活保障制度、医疗制度、养老保险制度等多项制度有效衔接。另外，已经推行的两项制度衔接也遇到衔接不同步的困境，根据“两项制度”要求，扶贫资金必须“打卡到户”，但是产业扶贫的内在要求是资金聚合，在产业扶贫实践中往往通过分红、利润或获得生产资料等形式让贫困人口受益，但是这与“打卡到户”的原则要求是相悖的，在监管部门看来，这是违规使用资金［3］。

第三，扶贫政策之间存在相互矛盾或冲突。以“连片开发”和“扶贫到户”政策为例，“连片开发”要求从整体出发，“扶贫到户”要求从个体出发，在扶贫资源有限的情况下，并不能兼顾两者，将资源分配倾向于一方造成另一方资源输入的减少，在政策执行过程中还有可能发生抵牾，如产业开发需要大面积的土地整治、生态保护可能会暂时牺牲一部分贫困人口的利益，这就与“扶贫到户”的理念背道而驰了。

第四，扶贫政策缺乏长效机制。上文已经指出，在考核压力和政绩冲动的驱使下，政府倾向于上马短期项目，侧重短期效果和片面发展，导致扶贫政策缺乏长期性、系统性、完整性。针对周期比较长的项目如产业扶贫，各个职能部门考虑的是产业落地的一系列前期工作，对于产业的后续发展则缺少持续性扶持，而产业的顺利成长需要多个部门长时期在技术、资金、管理上协同、追踪帮扶。此外，扶贫政策并未与区域发展政策、农村长期经济、社会建设规划充分结合。

2 整体性治理：精准扶贫的理论底色和优化路径

整体性治理的兴起源于对新公共管理运动衍生的碎片化现象的反思和回应，新公共管理运动倡导分权化、市场化、私有化，造成了政府行政过程碎片化、服务分散化，进而导致职责不清、目标重叠、效率低下、公民需求得不到及时回应等问题，为此，英国著名学者佩里·希克斯对新公共管理运动引起的“碎片化”现象进行了系统性分析，并率先提出了“整体性治理”这一新的行政范式，以破解公共行政中的“碎片化”困境。他认为碎片化的治理会带来以下问题：成本转嫁、项目冲突、项目重复、目标冲突、缺乏沟通使得缺乏干预或干预结果不理想、各自为政、服务真空、服务差距等［4］。要避免碎片化治理的问题，必须重塑治理方式，引入整体性治理，不同于新公共管理旨在提高行政效率，整体性治理更加关注解决公众问题，坚持以公共问题为导向，核心机制是协调与整合，实现不同层级政府的整合、不同功能主体的整合、公私部门间的整合，以提供无缝隙的公共服务。实现整体性治理的技术条件是现代信息技术的发展，通过数字协同为协调和整合提供信息资源。在治理价值层面，要求公众的回归，改变新公共管理运动视公众为消费者、纳税者、顾客的角色假设，强调公众在治理过程中的积极参与。

考察精准扶贫政策背景及其主要内涵，可以发现它带有鲜明的整体性治理色彩，精准扶贫与整体性治理高度契合。现阶段，我国贫困人口的分布主要集中在少数自然条件异常艰苦的片区或者零星散落在某些村庄或社区，受艰苦的自然条件、天赋的不平等、教育资源的匮乏、自然灾害或身体疾病等因素的影响而致贫或者受其制约而不能脱贫，呈现结构性贫困的特征，贫困的复杂性决定了扶贫任务的艰巨性，要帮助这些贫困人口稳定摆脱贫困，靠单一的政府力量是远远不够的，需要在政府主导下，积极引入多元扶贫力量，并注重提高贫困人口自身的脱贫能力，实现多个主体的协同、联动帮扶；贫困的深度向扶贫的精准性提出了要求，必须充分挖掘贫困人口的真实需要，进行有效帮扶。基于此，《中共中央、国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》明确要求“坚持政府主导、增强社会合力。强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富。构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局”，“坚持群众主体，激发内生动力……增强贫困人口自我发展能力”，“坚持精准帮扶，提高扶贫绩效”，“坚持因地制宜，创新体制机制。突出问题导向，创新扶贫开发路径……创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。”从《决定》的具体内容可以看出精准扶贫与整体性治理在以下三个方面高度契合：（1）在治理目标上，精准扶贫要求以解决贫困人口的现实难题为导向与整体性治理强调解决公众关心的问题相契合；（2）在治理主体结构上，精准扶贫要求形成政府、市场、社会大扶贫格局与整体性治理强调协调和整合不同部门的理念相契合；（3）在治理价值上，精准扶贫要求充分发挥贫困人口的主体性，与整体性治理强调公众参与相契合。从一定程度上说，精准扶贫政策蕴含了整体性治理的底色。

所以，构建精准扶贫的整体性治理模式既符合精准扶贫的理论底色，也是解决扶贫实践中碎片化难题的现实需要，具体而言，就是要在精准扶贫体系中实现不同层级政府的整合、不同功能的整合以及公私部门的整合，并充分借助现代信息技术实现信息共享、信息互动，为有效整合提供信息资源。

3 精准扶贫“逆碎片化”的优化路向

3.1 不同层级的整合：行政放权以扩大县、乡（镇）政府的自主权

在扶贫体系中，县、乡两级政府是责任主体，但是县、乡两级政府却没有足够的权力整合扶贫资源，所以不同层级的整合关键是要保障县、乡两级政府充分的自主权，实现扶贫权责统一。在现阶段的扶贫管理体制中，省市两级政府主要负责扶贫资金和项目监管，扶贫项目审批管理权限下放到县，实行目标、任务、资金和权责“四到县”制度，“四到县”改革增强了县级政府的自主权，但是，县级政府自由裁量权仍然有限，按照规定可以对扶贫资金和扶贫项目进行整合，实际上，各个部门的扶贫资金都是“条线管理”，各个部门在考虑自身利益的前提下安排扶贫项目和资金，县级政府审批的项目大多是预先规定的“带帽项目”，难以进行修正和更改［5］。在各种扶贫项目仍然由各个条线决定的情况下，县级政府实际上是在做选择题，在既定的项目范围内进行选择、搭配，扶贫资源的整合权限并没有完全落地。

相对于县级政府而言，乡镇政府在扶贫中的主要角色是执行者而非决策者，实际上乡镇政权作为政府的神经末梢，对贫困和贫困人口有着更加清晰、深刻的认识，提高扶贫资源的使用效益需要充分发挥乡镇政府的自主性和灵活性。现在乡镇政府可以更改资金分配比例，但是局限于既定的项目之间，并且更改幅度必须限制在一定范围内，在强大的审计和问责压力下，乡镇政府把遵守资金使用规定放在首位，是否充分发挥扶贫资金的效益放在第二位［6］。为此，提高基层政府对扶贫资源的整合能力，必须在加强省、市监管责任的情况下，要进一步扩大县、乡（镇）政府的自主权，赋予基层组织更大的资源支配权。一是要完善县级政府的项目审批权，落实县级政府的项目决定权；二是要增强乡镇政权的灵活性，切实保障其自主使用扶贫资金的权限，实现“所有投入到某一地区的资源由基层组织牵头，会同各投入主体进行统一的使用安排，以发挥资源的整体效应”［7］。此外，还必须强化县、乡（镇）扶贫开发领导小组职能，增强其协调和统筹能力，进而能够有效整合扶贫资源。

3.2 公私部门的整合：社会赋权以激活多元扶贫力量

精准扶贫要求积极引入市场力量和社会力量进入扶贫工作领域并充分激发贫困人口脱贫积极性，形成多元主体分工协作、有机结合的扶贫大格局，在强国家弱社会的结构条件下，激活多元扶贫力量就必需进一步向社会赋权。从宏观制度上讲，迫切需要制订《扶贫法》，厘清政府与市场在扶贫工作中各自的边界，明确和规范政府、市场、社会组织、贫困户等各类扶贫脱贫主体的责任与义务，在发挥政府主导作用的同时，对其他扶贫主体的扶贫功能、合法地位、合法权益给予法律确认和保护。在扶贫功能定位上，政府的主要功能应该是制定目标、整合资源、工具创新、监管监督等，市场组织决定扶贫资源的具体去向，对资源进行优化配置，社会组织发现贫困人口的真实需要，发挥第三方评价、监督的功能。从微观机制上讲，要优化市场力量、社会力量、贫困人口积极参与扶贫工作的动力机制，增加对合作社、农业企业等龙头企业的优惠和奖励，如税费减免、涉农补贴等；完善金融扶贫政策，建立健全金融扶贫风险承担机制和补偿机制；在扶贫工作中放开对社会组织的限制，并保障其独立地位；发扬基层协商民主，尊重和保护贫困人口在扶贫决策中的话语权，为贫困人口参与扶贫工作创造条件，培育贫困人口的公民精神，激发贫困人口参与扶贫工作的热情。

3.3 不同功能的整合：实现部门、制度、政策之间的有效衔接

一是加强部门之间的合作与协调，在扶贫办的牵头下，建立多部门参与的扶贫治理联动机制，发挥信息技术的优势，实现部门之间的信息互通、资源共享，避免项目重叠、冲突。二是扩大制度衔接范围，在“两项衔接制度”基础上，扩大制度衔接范围，涵盖农村新型合作医疗制度、养老保险制度、教育救助制度、灾害救助制度等，形成制度合力攻坚“多维贫困”。三是做好政策之间的衔接工作，在扶贫中制定的具体政策应与区域发展战略、产业布局、城乡一体化、公共服务均等化等宏观政策相对接，通过强化不同政策之间目标的协同性产生扶贫的整体效益，推进贫困人口脱贫进程和乡村社会的长远发展。

3.4 数字协同：建立健全扶贫信息共享机制

精准扶贫要求建档立卡并录入全国性扶贫信息监测系统，提升了中央的监管能力，为具体扶贫举措的制定提供了一定量的大数据支持，但是现代信息技术在精准扶贫工作中还有巨大的可为空间，应进一步推进扶贫信息公开和扶贫信息共享机制建设，为精准扶贫的整体性治理模式提供技术支撑。一是要进一步扩大扶贫信息系统的涵盖范围，也即扩大扶贫信息公开范围，不能仅仅局限于贫困户的具体信息，应囊括整个扶贫进程的决策、实施、验收等全程信息，并以信息公开为民主监督提供条件，防止扶贫资源的浪费，及时发现和查处扶贫中的腐败现象，确保扶贫的公平性和正义性；二是建立统一的门户网站和数据库，实现充分信息共享，避免重复统计和“信息孤岛”现象，节省行政成本，以有效信息沟通协调部门决策，避免重复决策或决策冲突；三是建立扶贫信息网络互动平台，将其打造为上级与下级、政府与贫困人口信息交流的重要窗口，保障民意的畅通，保证扶贫工作中的问题和不足能够得到及时反馈，从而为扶贫工作科学决策、民主决策提供依据。

总之，现阶段我国贫困人口呈现结构性贫困特征，即多维贫困，贫困问题的复杂性决定了必须构建扶贫大格局，引入多元扶贫力量，实现多种制度、政策的协同，精准扶贫的政策理念与整体性治理理念高度契合；同时，精准扶贫实践面临一系列碎片化困境，精准扶贫的政策底色和现实困境决定了必需借鉴整体性治理理论的有益养分，对精准扶贫体系进行优化设计，形成扶贫的整体效益。

［1］［2］李博，左停.精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策执行逻辑的探讨:以Y村大棚蔬菜产业扶贫为例［J］.西南大学学报（社会科学版），2016（4）：70，71.

［3］廖小东，滕湘君.精准扶贫的现实难题与方略要务［J］.华侨大学学报（哲学社会科学版），2016（2）：51.

［4］竺乾威.从新公共管理到整体性治理［J］.中国行政管理，2008（10）：52-53.

［5］许汉泽.贫困治理转型与“治理型贫困”的兴起:以滇南南县调查为讨论中心［J］.中国延安干部学院学报，2016（3）：121.

［6］徐加玉.农村基层精准扶贫实践问题分析:基于云南邓镇的调查［J］.中国延安干部学院学报，2016（3）：134.

［7］许源源，彭馨瑶.基于系统思维的精准脱贫实施机制：一个分析框架［J］.行政论坛，2012（3）：18.

责任编辑梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.027

C913.7

A

1004-0544（2017）05-0150-05

国家社科基金重大项目（105-210800005）。

樊友凯（1990—），男，湖北潜江人，武汉大学政治与公共管理学院博士生；周理（1988—），男，贵州贵阳人，武汉大学政治与公共管理学院博士生。