国家治理现代化视阈下公正行政诉讼的反思

□张鲁萍

（西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

国家治理现代化视阈下公正行政诉讼的反思

□张鲁萍

（西南政法大学行政法学院，重庆 401120）

国家治理体系、治理能力的现代化不仅需要静态层面治理制度体系的完善，更依赖于治理结构的现代化。自1989年《行政诉讼法》颁布以来，我国的行政诉讼就在争议与期待中曲折发展，肩负着监督行政权、保障行政相对人合法权益的使命，但行政诉讼却始终未能突破理想与现实的失衡困境，而如何走出这种困境亦成为国家和社会、学界与实务界长期关注的焦点。作为国家治理有机组成部分的行政诉讼，走出困境局面之关键亦在于实现诉讼结构的功能归位、制度背后司法理念的回归，行政诉讼“法”与“治”关系的清晰界分是公正行政诉讼的可能路径。

国家治理体系；国家治理能力；行政诉讼

自1989年《行政诉讼法》颁布以来，我国的行政诉讼就在争议与期待中曲折发展，肩负着监督行政权、保障行政相对人合法权益的使命，但行政诉讼却始终未能突破理想与现实的失衡困境，而如何走出这种困境亦成为国家和社会、学界与实务界长期关注的焦点。在已经过去的两年，无论是行政诉讼具体制度的修改，还是十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中一系列司法改革举措的提出，都给公众带来了不少的期待。无疑，这些努力是值得肯定的，也是非常艰难的。然而，在为这些成绩点赞的同时，我们是否也应该冷静下来思考：我国行政诉讼陷入困境的关键原因到底是具体制度本身，还是制度背后的司法理念问题？特别是在倡导社会治理、国家治理现代化的大背景下，作为国家治理主体之一的法院亦需藉由诉讼活动的开展参与到国家、社会治理活动中来。那么，司法如何参与国家治理，处于政治权力结构中的司法权之运作边界为何，在具体个案中行政审判与政府治理间又应保持何种关系，这些问题的澄清也许才是新时代条件下行政诉讼走出困境的关键，在此基础上给出的方向指引方是行政诉讼良性运作的基础。

正如有学者所言，作为“老问题”的行政诉讼与作为“新视野”的国家治理体系现代化的结合，并非偶然，亦非牵强。从一定程度上看，正是作为解决行政争议最终途径的行政诉讼制度的失灵，致使以行政机关为代表的政府治理陷入困境［1］。另一方面，国家治理体系现代化丰富的理论内涵，也有待法学界尤其是公法学者的深入挖掘与呼应，唯有将抽象的“治理”理念和宏大的国家治理现代化目标放置某一具体的领域（例如行政诉讼的运行），才有可能获得具体且可操作的制度和程序的支撑，治理的目标亦才可能转变为现实。基于此，本文在界定国家治理体系、国家治理能力现代化的基础之上，围绕行政诉讼立案难、审理难、执行难的困境，从国家治理现代化的视角对完善行政诉讼制度提出些许建议。

1 国家治理现代化与行政诉讼的审视

1.1 国家治理现代化的内涵解读

自十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标后，不同领域的学者对国家治理体系和治理能力现代化展开了广泛的研究，进行了多元的解读，也试图探讨有效的实现路径。有的学者从静态的制度层面来界定国家治理体系，认为国家治理体系本质上就是国家制度体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度①参见江必新：《推进国家治理体系和治理能力的现代化》，《光明日报》2013年11月15日；张文显：《法治化是国家治理现代化的必由之路》，载《法制与社会发展》2014年第5期。；有的学者是基于动态的系统论视角，认为国家治理体系是由治理主体、治理客体、治理目标、治理方式等要素构成的完整体系［2］，是一个在国家治理进程中逐步形成的由多层次、多因素有机结合而成的系统架构［3］。与国家治理体系概念分歧较大所不同的是，学界对国家治理能力现代化的理解较为一致，大多认为它是运用国家制度管理国家和社会各方面事务的总体能力②参见韩振峰：《怎样理解国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2013年12月16日；魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，载《法学论坛》2014年第2期；许耀桐、刘祺：《当代中国国家治理体系分析》，载《理论探索》2014年第1期等。。针对国家治理体系和治理能力这一聚讼纷纭的话题，我们认为国家治理体系和治理能力是一个有机整体，较好的国家治理体系有利于形成较高的国家治理能力，较强的治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能，国家治理能力现代化的关键在于国家治理体系的现代化。而基于国家治理的复杂性和系统性，国家治理体系的现代化不仅应涵盖静态层面的治理制度体系，更强调动态层面各治理主体间形成的多元、合理的治理结构体系，后者甚至是更为重要的要素。那么，何为国家治理结构，又如何实现国家治理结构的现代化呢？对此问题的清晰界定需要回溯到结构主义的视角。

所谓结构（structure），从一般语义的角度来看，是指事物内部各个组成部分的搭配和排列［4］571，即构成一个事物整体的各要素间的配合或构成方式。这一从静态层面来认识结构的观念伴随着社会学研究的兴起而发生改变，社会学的先驱者们开始将静态层面的结构与社会秩序和社会发展联系起来，努力探寻社会结构的概念。既然社会是由人与人的互动以及在互动中所形成的各种关系，那么，社会结构（social structure）则指社会内部各要素之间的比较持久、稳定的相互关系和联系方式［5］。而作为社会结构的一个子系统，国家治理结构的基本内涵则是指在国家治理的场域中，各治理主体之间的地位及其相互关系。正如人虽是由不同的器官、组织所构成的，但这种构成并不仅仅是各种器官、组织聚集性的简单相加，而是依据某种系统有机地形成，因而要实现国家治理结构的优化或现代化也不仅仅需要各治理主体的简单参与，更强调多元治理主体应在法治化的轨道上形成一种有序、系统地参与。具体来说，国家治理结构现代化至少意味着以下几点：

其一，国家治理结构现代化的前提是治理主体的多元化。在英语中，治理一般表述为Governance，而管理则表述为Government，两者很重要的一个区别是主体的不同，前者的主体是多元的，后者的主体是单一的。与传统国家治理的主体只有政府所不同的是，现代国家治理呈现出多元化、多层次的趋势——各种社会组织，非盈利性机构、私营机构乃至私人等其他社会力量亦是社会治理的重要成员。在治理的语境下，“国家不再是最高权威，它变成了多元制系统中许多成员之一，而且为谈判过程贡献自己独有的资源。随着网络、合伙组织以及其他经济和政治治理模式的扩大，官方机构最好也不过是同辈中的长者。”［6］因而，国家治理应从碎片化的一元治理模式逐渐转变为网络型多元治理模式，“政府、社会、公民间形成一种共生与互补的关系形态，并在相互耦合中形成一种整体性的制度结构模式”［7］。

其二，国家治理结构现代化的核心是治理主体间的有序参与。在合作治理的理念下，无论是执政党，还是作为国家机关的立法机关、行政机关、司法机关，抑或是社会组织、普通公民都是国家治理结构体系的有机组成部分，都应当分担一定的国家治理责任。然而，多元主体的共治并不意味着群治、乱治，而应是一种有序的治理。鉴于每个主体性质、社会功能不同的客观事实，它们参与国家治理的方式亦应有差异：立法机关所具有的民主正当性决定了它是规则的制定者，其主要职责是为国家治理提供制度支撑；行政机关所具有的主动性、积极性特性决定了它是社会秩序的最佳促进者、判断者和维护者，其主要职责在于通过公共政策的推行维护公共利益；司法机关所具有的被动性、中立性决定了它是纠纷、争议的解决者，其主要职责在于通过“援法裁判”让个案中的公民感受到公平、正义；而公民、社会组织所具有的广泛参与性决定了它是社会治理的检验者，通过自觉的守法和监督权的有效行使来履行自己作为治理者的义务。在这一幅辽阔的治理版图上，唯有秉持各治理主体不缺位、错位和越位的原则，尤其是要实现政府职能的合理定位，政府权力的清晰划分，方能真正构建有效的合作治理模式，实现国家治理的现代化。针对当下大多学者一味强调参与而忽视有序参与的现象，有学者就明确提出，在当前中国制度体系需进一步健全和完善、社会规则意识和责任意识尚未完全建立、认识还没有完全统一的情形下，过度强调合作参与，而忽视硬性的制度规定和强制性监督机构，很可能会加剧责任体系的混乱，导致多元主体间责任边界不明确，诱发相互推诿扯皮、争功避责，削弱其共识与合力。因而，事前的强制性约束以及清晰的责任划分，虽然在一定程度上可能削弱对整个过程的灵活性、参与性与适应性，但却可以保障其可持续性以及适用范围，显然更加有利于当前中国推进治理体系和治理能力现代化的要求［8］。

其三，国家治理结构现代化的保障是法治。法治国家的目标指引必然要求国家治理应当在法治化的轨道上进行，法治是衡量国家治理现代化的标准和基本方式。国家治理结构现代化的法治保障意味着国家治理结构中的一切权力主体或权利主体都必须在法律规则的约束之下实施各自的职能活动或权利行动，由法律规则调节相互之间关系，实现规则约束下的作用互动。也就是说，无论是作为国家权力行使者的行政机关、司法机关还是守法者的普通公民、社会组织，都必须将自己的行为统一于法律规范。各方主体平等遵守法律应当是法治保障的底线。

综上，我们认为国家治理结构的现代化是实现国家治理能力的关键，而国家治理结构现代化的达成不仅强调多元治理主体参与治理的这一现实本身，更重要的是要在法治化的轨道上，实现国家治理主体功能的合理定位，形成既相互依存，又相互独立，既相互支撑，又相互制约的合作治理框架。

1.2 国家治理现代化视域下行政诉讼的审视

作为抽象目标的国家治理现代化需要藉由各具体领域的稳步推进，司法既然是国家治理的有机组成部分，国家治理现代化的实现亦有赖于司法的良性运作。那么，作为司法环节之一的行政诉讼的现实运作如何？此次《行政诉讼法》的修改又能否从根本上帮助行政诉讼走出困境呢？

1.2.1 我国行政诉讼的现实运作。基于国家治理结构现代化理论，不同的治理主体不仅要积极参与国家的治理，而且要实现各治理主体间职能清晰划分、功能合理定位的科学治理体系。行政诉讼作为国家治理的一个环节，其良好的运转亦需要诉讼过程中各参与主体间角色的合理定位。从原告的起诉行为开启了诉讼程序的角度观之，行政诉讼似乎分享着与民事诉讼相同的诉讼主体结构。然而，从当事人在国家权力结构中的地位出发，行政诉讼的行为结构则更为复杂：虽然原告的诉讼行为启动了行政诉讼程序，但却不是生成行政诉讼结构的惟一因素，作出行政行为的行政主体的存在，是行政诉讼结构生成的另外一个因素，并且是更为重要的因素——正是因为行政主体作出的行政行为引起公民不满，才使得公民向法院起诉以期获得救济，也正是公民的起诉，才使得法院有了裁判行政主体与公民在行政程序中产生行政纠纷的权力。因而，整个行政诉讼法的逻辑结构并不是以诉权与司法权之间的关系为基础展开，而是由原告的起诉行为勾连的行政权与司法权的关系为逻辑起点展开的。行政诉讼结构最为基础的关系是行政权与审判权的关系［9］。

独特的行政诉讼结构意味着要实现诉讼过程中主体角色的合理定位则要求享有审判权的法院和行政权的行政主体应在法治化的轨道上各占其位，各尽其职。通俗地讲，当政府的治理后果被诉诸于法院时，法院就对其被诉行政行为，依据依法行政的标准进行合法性审查，实现对行政机关在个案中遵守、执行国家法律情况的监督，进而保障公民的合法权益。至于裁判的后果会对行政机关在将来的治理活动中产生何种实际性的影响，法院应当在所不论。而作为被告的行政机关在行政诉讼程序框架下，也只能服从法院指挥，执行法院生效裁判，在诉讼结构中处于服从司法权主导的地位。法院不得代行行政权应成为行政诉讼的底线规定。

然而，行政诉讼的现实运作是如此吗？事实上，在很长一段时间里，无论是对行政诉讼功能的争执不下还是能动司法政策的甚嚣尘上都将行政诉讼不仅看作是一个把法律适用于具体事实的程式化活动，更是将其视为实现社会治理、追求社会整体利益的具体实践。在这一过程中，法院被赋予了过多的角色期待，承担起了社会治理与制定公共政策等多项延伸性功能，“服务型法院”亦成为与“服务型政府”共生的目标。“服务，既是一种工作内容，也是一种工作态度。作为一项工作内容，服务意味着司法不单是运用法律判断是非的过程，更是贯彻落实社会治理目标的过程；作为一种工作态度，服务还意味着法官不能做消极的裁判者，而应当积极主动为地方经济发展提出建议、创造环境、提供保障。”［10］而法院为了实现超越自己本职工作的“治理”目标，必然要求其在案件的审理过程中，除了对具体的规则予以适用外，还需对诸如案件判决的可接受性、社会稳定等多重价值予以权衡和考量。［11］多重价值判断标准的不确定性或流动性只可能鼓励非法律的因素合理、合法、制度性地进入司法程序，导致纠纷解决与规则之治的无法厘清，付出的代价则可能是选择性司法①所谓的选择性司法，是指法院在案件的受理、审理和执行的过程中，依据法律规则之外的因素，来作出是否受理，如何判决和怎样执行的决定。很多案件是经由选择性司法被过滤掉了的，以致于完全没有进人司法的流程。选择性司法由于其所依据规范的不确定性，导致当事人对于法院行为的完全的无法预期，从而可能形成比没有法律还要糟糕的结局。选择性司法所带来的最大问题在于，它可能会以司法的名义和权力站在一起，从而彻底消解民众对于法治的信心。参见汪庆华：《中国行政诉讼：多中心主义的司法》，载《中外法学》2007年第5期。的产生以及由此引发的公众对司法公信力的丧失。行政诉讼在不断迎合多变的价值诉求甚至现实的利益诉求过程中迷失自己，法院亦与通过“规则之治”的司法逻辑而获得内生性权威的目标渐行渐远。

1.2.2 《行政诉讼法》修改的反思。长期以来，针对行政诉讼立案难、审理难、执行难致使公众对行政诉讼的信任大打折扣，政府和司法部门的合法性也面临着不断受到质疑的危险，学术界和实务界不断呼吁启动《行政诉讼法》的修改和推动司法改革的进程。虽然此次修法来得有些突然，但却是大家期盼已久的。抛开学界对于此次修法内容多还是少、力度强还是弱的争议不论，客观而言，在一定程度上，新《行政诉讼法》有它的积极意义——通过行政诉讼目标的修改明确了切实解决行政争议的重要性；通过确立立案登记制度缓解了“立案难”的问题；通过扩大行政诉讼范围、加强对复议机关的监督加大了对行政相对人权益的救济；通过加强对拒不执行行政判决、裁定、调解书的行政机关直接责任人的处罚力度缓解了“执行难”的困境。而2015年5月1日起开始施行的《行政诉讼法》若干问题的解释也进一步对以上制度的落实作出了细化的规定。无疑，这些制度层面的完善具有理论的正当性与现实的可行性，也是学者长期呼吁的结果。

然而，在欣慰地看到法院“扩权”的同时，也为当下行政诉讼结构中失衡的法院能否担当起如此的重任而担忧。一方面，如何理解行政争议的解决，到底是法律上的解决还是事实上的解决，事实上解决的标准又在哪？是否限于当事人的满意？另一方面，如果法院不能明晰自身的角色定位，更多考虑的是作为被告的行政机关能否接受，自己的审判行为又会给行政机关的治理带来何种积极或消极的影响，即便赋予法院再强的审查权，法院也很难做到援法而断，公正裁判。相反，越是赋予法院更强的审查权，法院可能面临的压力和阻力越大。在如此的情境下，如果我们只是在制度层面上精雕细琢，只关注具体制度的完善抑或是“法内”问题的解决而忽略了制度背后的司法理念或者是“法外”问题，这样的改革很难达到最初的目标，“现在人们没有充分认识到‘法外’问题对行政诉讼的影响，在一定程度上存在通过解决‘法内’问题带动解决‘法外’问题的企盼。而事实上，‘法内’问题的解决，带动不了‘法外’问题的解决；相反，‘法外’问题的解决却能够带动‘法内’问题的解决。”［12］

在此需要重申的是，我们无意否定具体制度的改进，相反，我们认为，具体制度修改的点滴进步是必要的，也是来之不易的。我们只是认为，察觉不到行政诉讼独特的诉讼结构错位问题，忽略具体制度背后的司法理念问题，行政诉讼走出困境的诸多努力只可能是事倍功半。也唯有将行政诉讼的改革放置在整个国家司法改革的背景之下，转变司法理念，同时在制度上保障这样的司法理念转化为我们的司法行为并指导我们的司法实践，行政诉讼才可能有一定的机会走出困境。

2 国家治理现代化视域下公正行政诉讼的路径选择

基于上述的分析，我们发现深深嵌入在权力网络中相对弱势的法院与政治的过密“耦合”导致其角色的错位，负担过重的司法偏离了原先的功能定位。行政诉讼的真正困境是政治文化与司法文化冲突的反映，是法院作为司法者却承担了治理任务结构错位的表现。在国家治理现代化的大背景下，行政诉讼的发展应注意以下几点：

2.1 明确法院是政府治理监督者的角色定位

自1989年《行政诉讼法》颁布以来，学界就行政诉讼应然和实然层面上的功能定位进行过广泛的讨论——提出了“单一功能说”“二重功能说”“三功能说”和“四功能说”，不一而足。而新修改的《行政诉讼法》将其功能定位为“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”，从而确立了现行行政诉讼“四功能说”的地位。在一个价值取向日益多元和利益诉求明显多样的现代社会，行政诉讼多功能的并存是正常的，但行政诉讼多元功能的立法表述是否意味着每一种功能的地位是并列的，还是应当具有层次性？之所以要思考这个问题，一方面是因为具体个案中四种功能的同时实现本身是非常困难的①例如“监督行政”目标的实现只需要藉由法院对行政机关行政行为的审查，合法的予以驳回，违法的予以撤销。但行政诉讼实践中服判息诉率低的事实从一定层面上显示出行政诉讼的简单撤销判决并不能从根本上“解决行政争议”。，另一方面则是因为不同位阶的功能定位会影响一个国家整个行政诉讼程序的设计以及具体制度的构建，亦是行政诉讼制度运行的逻辑起点和内控因素。基于独特的行政诉讼结构——与民事诉讼和刑事诉讼所不同的是，行政诉讼的本质是审判权对行政权的一种事后审查，根本目的在于藉由监督行政的方式实现公民权利的救济。因而，行政诉讼的首要功能应是监督行政。既然是监督行政，就意味行政诉讼应重在依法行政标准的坚持，关注的是公民权利的保障，而不是行政机关社会治理任务是否实现，秩序是否得以维护。法院应当通过行政诉讼成为政府治理的监督者，而不是政府治理的直接介入者。“司法是社会治理体系的有机组成部分，作为微观社会矛盾纠纷的灵敏显示器和社会治理状态的预警机，为法治的发展提供反思机制，发挥制度变革的（微调器）功能，促进社会制度变革与社会发展的平稳结合，是其发挥社会治理功能优越性之所在。”［13］

2.2 法院通过行政诉讼判决的波及力影响政府治理

法院作为政府治理监督者的角色决定了其应与政府直接治理保持一定的距离，那么，法院应当通过何种方式来引导政府治理呢？我们认为在现有的制度框架下，法院可以通过行政判决的波及力来实现这一目标。行政判决不仅是法院对行政案件审理终结后就实体问题作出的处理决定，而且承载着法院对政府治理的肯定或否定性评价，一份论证严密、内容详实的行政判决书可以为行政机关之后的治理行为提供有效的指引。然而，反观我国的行政判决书，常因叙事空洞、说理不力、内容杂糅甚至前后矛盾而饱受诟病。作为被告的行政主体很难从粗疏的判决书中获取提高自身依法行政制度化、明确化的指引，而作为原告的行政相对人亦很难对过于苍白的判决书产生真正的认同，进而树立起对行政诉讼应有的信任。为了更好地完善行政判决书的制作，同时也为了倒逼法院提高行政审判能力，应推动行政判决书的改革，强化判决书的说理与论证能力，让行政判决书更能够客观、真实、准确地体现行政审判的特点和规律，为政府治理提供有效指引。同时，在行政纠纷多元化、复杂化的背景之下，为促使行政执法活动程序化、规范化、科学化，提高行政执法工作的效率和质量，充分保护行政相对人的合法权益，也应重视司法建议这种柔性处理方式，对于那些在行政裁判文书之中难以表述但又与案件系争对象有关的问题，法院在作出裁判的同时应当提出司法建议，作为对行政裁判内容的有益补充。

2.3 法院通过行政诉讼机制的革新倒逼政府治理

我国传统的行政诉讼是纠问式的审判方式——从调查取证到庭审判决，法官被放置在了决定性的地位，几乎包办了所有的诉讼活动。在这个相对封闭且较为单一的程序化的诉讼过程中，法院并没有提供给无论是在诉讼知识还是诉讼能力上都处于相对弱势的原告有效的法律指引，让实际上地位并不平等的原被告在诉讼过程中权利实现得更为不平等。为了保障双方当事人尤其是原告诉权的有效行使，增强行政判决的认同感，我们可以进行行政诉讼机制的改革，发挥法官对诉讼的引导和促进作用，构建立体化的事前诉讼指导制度、事中法院释明制度以及事后法院答疑制度，通过疏通和完善诉讼主体间的交流对话，以建立有节有制、合法律化的、彼此容易理解的沟通机制。此种从“封闭对抗性行政审判模式”到“开放合作型行政审判模式”的转变不仅能够缩小原被告间攻击防御能力的差距，而且有助于实现实质正义，提高诉讼效率，也从一个侧面倒逼行政机关依法行政。当然，具体制度的构建需要更精细化的研究，但思路的提出不失为公正行政诉讼的有益探索。

3 结语

自国家治理体系和治理能力现代化提出以来，不同领域的学者对其内涵进行了多元的解读，从法学，尤其是从公法学的角度观之，我们认为其核心要旨乃是实现治理结构的现代化。作为国家治理有机组成部分的行政诉讼走出困厄局面的关键亦在于实现其诉讼结构的功能归位，实现司法的归司法，治理的归治理。法院树立起对法律的信仰、藉由法律的忠实适用不仅能产生解决个案纠纷的效果，更能在规范层面引导社会的行为，逐步形成治理主体对于特定行为较为稳定、一致的心理预期，进而产生个案裁判的“溢出效应［14］。这是司法参与和推进国家治理的最为主要的渠道与方式，也是新时代条件下行政审判能够良性运转，切实实现最高法院顶层设计的关键。当然，摆脱这个局面，走出这种困境非一日之功，需要持续努力。

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责任编辑赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.019

DF3

A

1004-0544（2017）05-0104-06

西南政法大学2014年度校级科研项目（2014XZQN-32）。

张鲁萍（1987－），女，江苏镇江人，西南政法大学行政法学院讲师。