“去地方化”与“去行政化”的博弈与平衡——2014年以来法检人财物省级统管改革再审视*

于晓虹

清华大学社会科学学院副教授

2013年党的十八届三中全会决定提出要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。2014年6月中央深改组《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）将法检两院人财物统一管理改革列为四项基本司法改革举措之一。随后最高人民法院、最高人民检察院先后出台具体意见，推动人财物省级统管改革的开展。这项改革也被普遍认为是突破司法地方化、确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权的重要抓手与突破口。1参见李林、熊秋红：《稳妥推进司法体制改革试点》，载《求是》2014年第16期。

2017年3月以来，最高法院、最高检察院相继发布系列文章，列举法检两院司改成绩单，宣告本轮司法改革如期完成。然则细究“两高”成绩单，相较于其他司法改革全面铺开、成果喜人的局面，法检人财物省级统管改革却相对落后，进度堪忧。从最高法院晒出的成绩单判断，各地人事统管与财物统管改革都有不同程度的妥协。最高法院指出，在目前中基层法院领导班子成员的管理方面，有的地方由省委组织部管理，有的地方由省委组织部委托当地地市级党委管理；在财物管理方面，吉林、安徽、湖北、广东、海南、青海等省份实行省级统一管理，有的省份则暂时还是以地市为单位实行统一管理。2《司改“成绩单”之法院人财物统一管理》，载 http://www.chinapeace.gov.cn/2017-07/10/content_11418859.htm，2017年8月20日访问。

为什么人财物统管改革进展缓慢，步履维艰？三中全会以来各地试点情况如何，具体措施怎样，地方差异何在，又遇到了哪些具体问题？如何进一步推动人财物统管改革？这些问题引发了学界关注，诸多学者也从个案出发剖析了省统管改革面临的困境。3参见左卫民：《省统管法院人财物：剖析与前瞻》，载《法学评论》2016年第3期；王亚新：《“省级统管”改革与法院经费保障》，载《法制与社会发展》2015年第6期；耿斜阳：《省级统管背景下的法官任免制度改革探析》，载《法律适用》2017第3期；左卫民：《中国基层法院财政制度实证研究》，载《中国法学》2015年第1期。然则这些研究多聚焦于一时一地的经验，多数是对省统管改革初期进展的探讨，尚不足以对人财物统管改革做一个全面及时的评估。

本文系统收集、梳理了各省人财物统管改革的公开资料，并在此基础上，检讨这项改革既有的发展路径与地方差异，剖析改革所遇到的阻碍，分析进一步推动改革的可能进路。本文认为，目前所进行的人财物省级统管改革，虽然剑指“司法地方化”现象，但在改革过程中，始终贯穿着“司法地方化”与“司法行政化”的张力。只有妥善处理“去地方化”与“去行政化”这两项改革目的，依托中央去地方化的决心，配合其他“去地方化”“去行政化”的司法改革举措，才能全面推动法检人财物改革，回归司法规律，创造中国改革的全新经验。当然，由于资料的可获得性，本文的分析视角略微偏重法院经验。

一、人事统管改革：实践与问题

（一）人事统管改革的省级实践

深改组《框架意见》明确规定，对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对人事统管的广义理解，既包括两院院长、检察长以及两院领导班子的任免，也包括法官、检察官任免。从这个意义上讲，人事统管改革涵盖了多项司改具体措施，如员额制改革、遴选（惩戒）委员会，甚至也辐射到了法官助理、书记员等司法人员改革。

统管改革之前，三十年来司法改革所形成的两院人事格局深嵌在“条条”和“块块”的复杂关系中。法检领导特别是法院院长的选任，多年来已经形成“多方参与但以上为主”的任用格局。上级党委行使决定权，上级法院和本级党委，分别行使协管、建议权。近年来，随着司法改革的进展，上级法院的话语权明显加强。有调查显示，中级法院党组对基层法院院长的选拔任用在相当程度上是确定基层法院院长人选的关键因素。而在普通法官的选任中，实质性任用权主要由法院内部掌握，而少有或几乎没有法院外部的权力主体参加。此外，法院内部的复杂职级关系与竞争上岗机制也使得院内权力结构向本院领导层倾斜。4参见左卫民：《省级统管地方法院法官任用改革审思》，载《法学研究》2015年第4期；刘忠：《条条与块块关系下的法院院长产生》，载《环球法律评论》2012年第1期。

人事统管改革在多大程度上改变了过去这套法检人事格局？从目前省级统管方案看，多数地方采取了分步走的策略，也就是区分了院长、院内领导班子和普通法官、检察官的选任机制。

首先，对法检两院院长、检察长的任命，《框架意见》规定了“省级统一提名，地方分级任免”的原则。广东较早地提出了贯彻这一原则的实施方案，中基层法院院长由省委统一管理，两级法检领导班子成员委托市委管理。5薛冰妮、尚黎阳：《广东司改全面铺开，3000法官面临分流》，载《南方都市报》2015年12月1日。这一模式被多数省份采用。当然，在实际操作中，考虑到院长、院领导班子提名、选任过程中的建议权、协管权，甚至地方人大的任命过程中地方可能的影响，目前的格局与之前的“条块”协商格局差别并不是很大。

其次，趁着员额制改革的春风，到2017年7月为止，全国各省份，包括最高法院、最高检察院都建立了遴选委员会，负责初任法官、检察官和“择优选升”法官、检察官（上级法院、检察院从下级法院、检察院遴选法官、检察官）的选任。此外，十几家遴选委员会同时也是本省的法官、检察官惩戒委员会。6在上海、宁夏、山东等10个省份，法官、检察官遴选委员会同时也是法官、检察官惩戒委员会。有趣的是，其中6个法官、检察官遴选（惩戒）委员会成立在深改组《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见》（2016年7月）和“两高”颁行的《关于建立法官检察官惩戒制度的意见（试行）》之前（2016年10月），特别是“两高”意见明确规定，在惩戒委员会中法官、检察官代表应不低于全体委员的50%，恐怕个别省份的遴选委员会和惩戒委员会的建制未来还需调整。应该说，相较于微调的两院院长、检察长任免格局，遴选委员会的组建与员额制的顺利推行是本次人事省级统管改革的最大亮点，改革中的地方差异性也主要体现在遴选委员会的构成与运作机制上。

我们通过系统搜集、清理各省司改的公开资料，整理了遴选委员会的组建状况（见表1）。自2014年12月上海率先成立省级法官、检察官遴选委员会以来，2015年，青海、吉林、湖北等12省也成立了法检遴选委员会；2016年，又有16个省份成立了遴选委员会；到2017年6月，最高检察院、最高法院先后成立遴选委员会，完成员额制改革，标志着遴选委员会已经在全国各省、直辖市、自治区内建立。7上海法官、检察官遴选委员会是第一个省级建制的遴选委员会。据报道，我国法院系统内第一个法官遴选委员会2014年10月25日出现在北京，这个由法官、学者、律师代表共同组成的委员会遴选了北京知产法院的法官。参见《全国法院系统首个法官遴选委员会在北京试水》，载http://www.chinanews.com/fz/2015/01-14/6966068.shtml，2017年8月10日访问。这个早期的法官遴选委员会与后期各省的遴选委员会差异很大。

表1 各省遴选委员会设置（2014—2017年）＊

续表

各省遴选委员会一般采取会议制度，按照少数服从多数原则进行票决。遴选委员会委员通常任期三年，有限连任。从各省实践来看，遴选委员会的主要区别在委员构成方面。

遴选委员会一般由专门委员和专家委员构成。专门委员是常任委员，多数省份采用职务委任式，由法官、检察官遴选过程中的重要党政机构委派代表参加。各省委员会一般有6—8名专门委员。从公开材料分析，专门委员通常来自各省省委组织部、省委政法委、人大、省高院和省检察院等各个机构 。上海、海南、云南、湖南、陕西、江西等省份有来自纪委的专门委员。云南、宁夏、陕西、辽宁、最高法院、最高检察院遴选委员会有来自政协的专门委员。另外，有些地区的委员会也包括来自省市人事部门，如人社厅、公务员局等的代表。四川遴选委员会中还有一位省司法厅委派的专门委员。

遴选委员会的专家委员从资深法学专家、律师代表、审判、检察业务专家中选任，他们体现了法官、检察官遴选过程中的专业性和社会性。专家委员又有常任与非常任之分。常任专家委员在遴选委员会组建过程中与专门委员同时推选产生，任期与专门委员一致。由专门委员和常任专家委员构成的遴选委一般人数较少，多在15—20人，是一个稳定且小而精的机构。上海、青海、吉林、云南、最高法院、最高检察院等采取这种组成方式。

湖北、海南、广东等省份选择了专门委员加非常任专家委员组成遴选委员会的模式。每次遴选委开会时，这些省份从非常任专家委员中随机抽取一定数量的专家委员参会。湖北的遴选委员会首次会议从专家库中随机抽取了9名专家委员参会。福建法官、检察官遴选委员会配置最为特殊，由8名专门委员、8名常任专家委员，以及随机抽取的7位非常任专家委员组成。这种方式组成的遴选委员会一般人数众多，广东的遴选委员会有60名非常任委员，河南的非常任委员专家库有80位专家。各省选择这种模式可能是为了最大限度地防范法官、检察官选任过程中的利益固化现象，但因为非常任委员无法制度性地参与遴选委的日常运作，这些遴选委员会的权力会过度集中到专门委员（或主任委员会议）及其办事机构中，恐怕难以确保遴选委员会运作的社会性。

（二）人事统管的“去地方化”与“去行政化”

纵观人事统管的省级实践，如何平衡和落实“去地方化”与“去行政化”的关系是进一步推动人事统管改革必须要应对的核心问题。

第一，如何切实落实人事统管的“去地方化”。

在“两院”领导班子和普通法官、检察官的选任过程中，仍需进一步落实“去地方化”的目标。首先，在“两院”领导班子的选任方面，各省虽然已经搭建了“省级提名，分级任免”的大框架，但在具体落实的过程中，地方仍可能对院长及其领导班子的选任施加可观的影响。一方面，地方在“两院”院长选任中的建议权，在“两院”领导班子中的协管甚至决定权仍然不可忽视；另一方面，在地方人大任免法官、检察官的法律框架下，必要时，地方仍可能利用地方人大的任命权施加一定影响。8参见耿斜阳：《省级统管背景下的法官任免制度改革探析》，载《法律适用》2017年第3期。

其次，就普通法官的选任而言，各省遴选委员会还远未制度化，多数公开资料对遴选委员会的归属都语焉不详。虽然各省都在建立遴选委员会的过程中同步制定了相关章程，但委员会的章程应如何制定，如何修改？委员会的日程设定如何确认？委员会审议结果的法律效力如何？如果发生审议结果与人大决议冲突的情况，如何解决？这些问题都有待从法律上给予解答。

从目前公布的资料来看，除个别省份的遴选委员会进行了大规模的面试外，多数遴选委员会选择的是会议审议并票决的方式，而且通常是在一次会议上审议数百名法官入额问题。在某省遴选委员会的首次会议上，刚刚当选的遴选委员会主任带领委员学习了委员会章程，并紧接着批准了800多名法官入额，这种情况在各地并不鲜见。即使是最高法院的遴选委员会，也同样在委员会成立的第二天，在第一次委员会全体会议上，审议通过了《最高人民法院法官遴选委员会章程（试行）》和《最高人民法院法官遴选委员会审议表决办法（试行）》两个文件，审议了387名建议入额人选，并差额确定其中的370名为入额建议人选。9周斌：《严把遴选关口 不辱职责使命》，载《法制日报》2017年7月5日。这些实践说明，多数省份的遴选委员会尚未充分发挥其作为普通法官、检察官选任机构的作用。要进一步落实人事统管过程中的“去地方化”目标，遴选委员会亟待进一步制度化。

第二，谨慎把握人事统管中的“去行政化”限度。

司法改革三十年，上级法院逐渐争取到了对地方法院的人事协管权。在司法实践深受地方保护主义影响的时代，这不可不谓是可观的进步。当前的人财物统管改革，人事统管一方面应防范过度的司法行政化，另一方面，也应该注意吸取过去司法改革的先进经验，在遴选制度中保证一定程度的来自法检的专业影响。从目前的改革进展来看，人事统管的“去行政化”应更谨慎地把握限度。

通观各省遴选委员会的设置与运作，各省遴选委员会不同程度地在地方化、行政化、社会化多个方案之间摇摆，发展趋势迥异。

首先，从目前各省遴选委员会的构成来看，法检代表比例较低。如我们之前所分析的，遴选委员会主要由专门委员和专家委员组成，专门委员基本采取职务性安排，由各机关推荐代表参加。各省有资格推荐专门委员代表的部门大致在6—8个，其中法检是各省的当然代表，但也仅占两席。在专家委员构成方面，在我们收集的33家遴选委员会材料中，有14家采取固定委员制，而其中只有上海、山东、江西、最高法院和最高检察院5家遴选委员会公布了专家委员名单。法检比例最高的是江西，在24名专家委员中有8名来自法检，在31人的遴选委员会中法检代表共计10人；最高法院、最高检察院15人的遴选委员会中，各有5人来自法检两院；山东遴选委员会中有2名专家代表来自法检，21人构成遴选委员会中共计4人来自法检机关。10山东省的法官遴选委员会与检察官遴选委员会分立，这里我们统计的是山东法官遴选委员会中的法检比例。上海有2名专门委员来自法检，8位专家委员全部由学者和律师构成。在另外的19家采取随机抽选专家委员的遴选委员会中，随机抽选的专家库中都有来自法检的代表，比例不一。

也就是说，从目前公开的资料来看，江西、最高法院、最高检察院的遴选委员会中法检代表能达到30%强，但多数委员会中的法检代表比例较低，个别遴选委员会来自法检的代表只有2位。

其次，遴选委员会究竟由谁主导？早在党的十八届三中全会决定提出“人财物省内统管”概念时，学界已经开始热议遴选委员会应如何组织，具体应该设置在哪个机构，争议的焦点是应该在人大还是政法委。据称，在最早广东、湖北等试点省份上报待批的司改方案中，遴选委员会均由政法委主导，要么是来自政法委的委员担任主任，要么是办事机构设在政法委。11任重远：《学者建议由人大主导法官遴选 司法改革：法官谁来选，怎么选》，载《南方周末》2014年9月25日。耐人寻味的是，上海遴选委员会率先在上海高级人民法院、上海市检察院设立办公室，似乎否定了早期热议的政法委主导模式。12李云芳：《七地司改试点方案均获批，政法委主导法官遴选委员会模式被否》，载澎湃新闻：http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1286732，2017年8月2日访问。然而从我们收集的公开资料看，上海模式并非各省遴选委员会的主流模式。各省遴选委员会有地方化、行政化、社会化等不同的发展路径。

从遴选委员会主任人选来看，各省遴选委员会的主任人选来自学者、人大或政法委。在全国33家法官、检察官遴选委员会中（包括最高法院、最高检察院），19位遴选委员会主任由学者担任。13为了归类方便，我们将体现遴选委员会社会性的法学会和社科联等情况也放在学者类别中。辽宁、河南遴选委员主任分别是省政协副主席和前省纪委书记，我们也把这两个案例计入学者类别。吉林、重庆、河北、甘肃、湖南5省的遴选委员会主任来自省人大常委会。山东、黑龙江、内蒙古、四川4省的委员会主任来自政法委。另有4省的情况未见于公开报道。

遴选委员会办事机构的设置主要有两种模式，一种是政法委主导，另一种是在日常运作中偏向法检。后者的典型是上海和湖北，遴选委员会分别在省法院和省检察院设立了法官、检察官遴选委员会办公室。政法委主导的模式通常将日常办事机构设在政法委。例如福建的遴选委员会在省政法委设立委员会秘书处，在省法院、省检察院分别设立办公室。但在这种“一处两办”的设置中，显然“在遴选（惩戒）委员会未召开会议期间，负责委员会日常工作”的秘书处将发挥主导作用。14参见福建省政法委：《福建省法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（试行）》，载http://dffyw.com/sifashijian/ziliao/201604/40335.html，2017年8月10日访问。

从主任人选与日常运作等方面考察，各省遴选委员会的设置与发展同时受到了地方化与行政化的影响。遴选委员会或者在法院、检察院设立办公室，由法检机关主持遴选委员会的日常工作；或者是由省级人大或政法委主导，弱化遴选委员会中的法检比例。当前，在人事统管“去地方化”任务尚未完成之际，“去行政化”的进程与限度需要妥当把握。可圈可点的是，上海、湖北在人事统管方面虽然倾向法检，但在财物统管改革中，都坚定选择了财物完全省级统管的道路。他们通过平衡人事统管和财物统管的方式，一定程度上削减了行政化忧思。

二、财物统管改革：实践与问题

（一）财物统管改革的省级实践

我们同样也搜集整理了财物统管的省级实践材料（见表2）。目前有资料可循的二十多个省份的财物统管，展现了两种模式：一种省份实行省级统一管理，如吉林、湖北、海南、青海等；另一种省份则暂时仍然以地市为单位实行统一管理，如贵州省的财物统管。据报道，截至2017年7月，贵州毕节已完成市级财物统管工作，9个市州已出台经费资产由市级统管的实施方案。15金晶、周杨：《司法体制改革的贵州法院样本》，载《人民法院报》2017年7月11日。

在实施省级统管模式的省份，所辖各地仍在财物统管的细节方面有不同但有益的摸索，又可以细分为“省级统管”和“省地联合”两种模式。具体说来，地方差异主要体现在法院预算、收入、资产、债务、编制管理等方面。

首先，在法院预算、收入管理方面，绝大多数法院做到了省级统管。各省将省内市县区各级法院作为一级预算单位，由省级财政统一管理。统一的预算管理也辐射到了法检两院的非税收入，例如青海省规定，自2016年1月起，全面取消省以下法院、检察院非税收入过渡账户，各项非税收入全部作为省级财政收入缴入省级国库。16卢海：《我省建立司法体制改革财物由省级统管机制》，载《青海日报》2016年3月25日。对法院预算、非税收入的省级统一管理，是各省的规定动作，但在实际操作中，这对信息技术能力要求较高。已经建立良好的预算管理网络系统的省份进展顺利，而在个别偏远省份，有法院抱怨目前政府采购程序非常复杂，要经常往返省会，增加了地方法院负担。17许聪：《改革出现的问题需要靠改革解决》，载《人民法院报》2016年9月24日。

表2 省级财物统管表格（2014—2017年）＊

其次，在资产、债务、编制等方面，各省的处理方式也有所不同。湖北、云南等省采取了“一揽子”省级解决的方案。湖北省财政新增基建投资3亿元，用于解决已建和在建法院的资金缺口。云南省则规定，全省三级法院基础建设项目统一纳入省发改委计划管理，纳入省级财政予以保障，基础建设债务统一由省级化解。18参见《司法责任制改革全攻略:如何推进人财物统管》，载“长安杂志”微信号，2016年10月13日。

多数省份采取了“分类处理”的方法。山西按照制止新债、核实底数、分清责任、分类处理的总要求，提出“谁举债，谁负责”“先清理后化解”“直接偿还到债权人”的化解原则，区分省级债务和市县债务，要求各试点院市县零债务上划。19同上文。海南要求明确责任，分类处理，规定历史旧账由原单位或同级财政负责；与外单位发生的各项债权债务，统一划转省级财政负责。20周斌、李豪：《司法改革亮点：探索省以下法院检察院人财物统管体制》，载《法制日报》2015年7月31日。在编制管理方面，多数省份同样采取了“分类处理”的方式。陕西省规定法检两院、派出机构和经编制部门批准设立的事业单位统一上划到省级管理。法检两院事业编制人员上划到省级管理；编制未经核定的未上划人员继续由原渠道提供工资待遇；凡违规进入法检两院的人员，由当地党委政府妥善安置。21李飞飞：《山西：法官、检察官等级晋升将与行政职务脱钩》，载《山西晚报》2015年9月9日。

此外，多个省份在总的省级统管原则下，也规定部分地区或部分经费由地方负责，更偏向一种“省地联合”的模式。广东在“统分结合”的总原则下规定，基本工资由省级统管，但地方津贴补贴则由地方财政负担。全省284家市县级法院作为一级预算单位，由省财政直接拨付资金；深圳则在市级层面统管两院人财物。22何悦等：《“人财物省统管”难中破题》，载《瞭望》2015年第38期。辽宁也规定，沈阳、大连两院经费资产由市级统管，其他12个市两院经费由省级统管。23白国军：《辽宁省司法改革领导小组安排部署近期司改工作》，载《辽宁法制晚报》2017年3月29日。这种省地联合的模式在其他省的方案中也并不鲜见。

（二）财物统管改革面临的问题与挑战

总体而言，财物统管改革进度落后于人事统管，时至今日，仍有多个省份的财物统管改革具体措施尚未公开。就已经试水的各省实践而言，财物统管改革仍面临诸多问题与挑战。

第一，各省是否能够保证省级财力、物力的投入程度。

法院经费改革由来已久，从20世纪90年代中期的收支两条线改革，到2002年以来的“政法经费保障体制”建设，都是为了解除法院在财物上的后顾之忧，加大中央和省级对政法机关的财政投入力度，减少不同地区之间法院经费上的差异。改革二十余年来，在中央政法转移支付、省级配套资金和同级财政投入三方支持下，法院经费问题大为缓解，“够用”已经是达到中等发展程度的一般地区基层法院的财政常态。24左卫民：《中国基层法院财政制度实证研究》，载《中国法学》2015年第1期。

但历年来，地方法院经费以同级财政投入为主要来源。以2009年全国法院经费收入总额为例，在467.77亿元经费收入中，中央政法转移支付资金79.8亿元，省级配套资金27.25亿元，同级财政投入360.72亿元，占总经费收入的77%。25参见唐虎梅、郭丰、李军：《全国法院经费保障体制改革情况调研报告》，载《人民司法》2011年第17期。唐虎梅、李学升、杨阳、 郭丰：《人民法院经费保障体制改革情况调研报告》，载《人民司法》2013年第21期。目前各省的省级统管改革主要还是制度上调整，未见中央与省级投入比例的明显调整，那么省级统管后如何解决70%左右的资金缺口？特别是经济欠发达地区的省级财政是否能够支持这种投入力度？前文提到的广东、辽宁等省，正是出于这种考虑，采取“省地联合”模式进行财物统管改革。即使是采用省级统管的省份，能否在后期财政安排中实现经费、资产、债务的统一管理，尚有待时间检验。

第二，财物统管人力、物力的投入能否及时跟上。

在财物统管模式上，目前已经进行财物统管改革的省份多数选择将省内三级法院、检察院作为一级预算单位纳入省财政预算框架内，这意味着省财政部门要应对的一级预算单位将有上百乃至数百的增长，工作量骤增。26据左卫民老师的调查，在某西部大省，省财政厅原本管理约120个一级预算单位，而省级统管后，将增加400多家一级预算单位，除非省级财政部门的相关职能处大幅扩张人员，否则无法实质性承担这一工作。参见左卫民：《省统管法院人财物：剖析与前瞻》，载《法学评论》2016年第3期。根据目前公开的资料，云南、青海等省份都对省财政部门进行了改造，建立了专门的政法处对接相关工作，如云南省成立了11人编制的政法处。多数省份也选择了“一处两中心”的做法，即同时在省高院、省检院设立财务管理中心，共同处理财物统管事宜，当然，这又引发了下级法院对司法行政化加剧的担忧。

此外，财物统管也有一个部门间统合的问题，各省在财物统管上的安排，除负责预算编制、执行与日常监督的省级财政部门外，也通常要求负责资产、债务清理与基建项目管理的发改委、计管部门的参与，以及负责编制管理以及其他配套措施的人社部门的合作。例如上海、重庆、宁夏等地的财物统管方案都明确要求发改委、人社厅等部门的参与。这也意味着，财物省级统管在牵涉多个部门时，必要时会由省级政府做出最终决策。

第三，如何在“去地方化”的同时防止“司法行政化”。

在过去的财物分配体系中，法院、检察院并没有太多的话语权。地方财政部门主要是按照因素分配法对中央和省级转移支付的资金进行分配，法院仅仅提供人员数、案件数、诉讼收费情况等。上级法院不参与分配，经常出现司法经费与实际需求脱钩的现象。在最高法院2011年的一份报告中，最高法院呼吁加强高等法院对资金分配的参与，真正落实省级政法机关与省级财政部门的会商机制。27唐虎梅、郭丰、李军：《全国法院经费保障体制改革情况调研报告》，载《人民司法》2011年第17期。

目前的财物统管改革在处理省级财政部门与省级司法机关的关系时，主要采取了两种模式。一种是前文提到的多数地方采用的“一处两中心”模式。例如，在安徽，省财政厅确立一个政法处，负责经费供给安排，预决算编制、审核、批复等工作。安徽省高院、省检察院各设立一个中心，负责全省法院、检察院预决算编制和资金初审、预算执行、日常监督等事项。省高院的财物统管中心与下级法院相关处室对接，发挥财物统管的桥梁作用。地方法院认为这是两利之举。“按照司改要求，省财政厅政法处需要对接全省法检两院，在现有的人员编制下，其人员力量很难管得过来。现在，我们直接对接省高院，沟通交流便利了许多。”28许聪：《舟至中流水深处 击楫勇进向前行》，载《人民法院报》2016年12月16日。在这种制度安排下，省级司法机关在汇总下级司法机关的经费、资产等情况时，已经获得了远超预期的会商权；但这也不可避免地会加重下级法院对上级法院的依赖，从而增加“司法行政化”之忧。

另一种模式是上海模式。为了平衡人事统管措施，避免在人财物改革中出现过度行政化倾向，上海采取了财物完全由省级财政部门（市财政局，市计管局）统管的进路。上海市把所有基层法院、检察院统统调整为一级预算单位，由市财政局直接管理。土地、房屋、办公用地等由市财政局、计管局直接管理，这样可以保证在财政的统管上，基层法院不会受制于上级法院。29《上海司改：法检预算由市财政局直管》，载《新京报》2015年1月19日。上海模式虽然较为理想，但上海作为财力雄厚的直辖市，其经验恐难以推广到地区差异较大的其他省份。

三、人财物统管改革前瞻

党的十八届三中全会以来，历经数年的砥砺建设，人财物统管改革已渐次展开。人事统管改革方面，各省都采取了分步走的策略，以“省级提名，分级任命”原则处理两院领导班子选任工作，由省级遴选委员会把关法官、检察官初任与“择优选升”的遴选工作，更有约半数的省份建立了法官、检察官惩戒委员会。财物统管改革进展相对缓慢，且地方差异性更大。多数省份根据具体情况施行了完全省级统管、省地联合和市级统管几个不同方案，但有部分省份包括个别经济发达地区在内，财物改革信息极少见诸报端。人财物省级统管改革何以进展缓慢？如何进一步推动人财物统管改革，完成“去地方化”的改革目标？要回答这些问题，需要从总体上把握司法改革与中国改革的联系，把握人事改革与财物改革之间的联系，需要在更为深远的历史与政治背景下，从我国党政体制“去地方化”的历史经验，从“地方化”“行政化”“社会化”的视角重新审视人财物统管改革的既有实践，并展望人财物统管的进一步发展。

首先，人财物统管是一项以“去地方化”为基本目标的改革，但从目前省级统管改革的进度来看，无论是在人事统管还是财物统管中，“去地方化”改革都未竟全功。从目前各省确定的改革方案看，在领导干部管理方面，省级虽然上收了“提名权”，但在具体的建议、协商乃至选任的过程中，地方影响仍不容小觑。在法官、检察官的遴选（惩戒）改革方面，各省的遴选委员会形成了鲜明的“权力共享”格局——省委、人大、两院，甚至政协与省政府人事保障部门等都进入了省级遴选委员会，形成了共同参与法官选任（惩戒）的格局。遗憾的是，除个别省份外，司法机关在各地遴选委员会中所占比例较低。同样，在财物统管改革方面，虽然各省采取了不同的财物统管方案，考虑到中央和省级财政投入比例尚未发生较大变化，在实际操作中各省可能都要回到“省地联合”的方式，即通过地方政府上解收入或承担额外津贴的方式将地方政府重新拉回到法检财物管理格局当中来，“去地方化”仍任重而道远。

其次，纵观中国三十年改革经验，“去地方化”这一目标并不鲜见，即使是在“去地方化”改革制度框架完备的情况下，仍有“再地方化”的可能。

新中国成立以来，我国在央地关系方面进行了多次大规模调整。特别是20世纪90年代中期以来，为了遏制地方主义势头，税务、银行、工商等部门相继从地方政府序列中退出，改为中央或省以下垂直管理体制。由此，我国党政体制中的“条块”关系形成了“双重领导”、“中央垂管”和“省内统管”三种基本形式。然而，以“垂直管理”为要义的改革引发了央地关系的进一步复杂化，2013年前后，工商、质检等部门相继恢复了双重领导体制。30高扩：《工商质监重新下放地方管理》，载《齐鲁晚报》2013年10月26日。十八届三中全会提出的在纪委、法检等机关进行省内统管改革，可以看作我国党政体制下对“条—块”复杂矩阵关系的重新调整，法检人财物省级统管改革是第三轮央地关系调整的重要组成部分。

细究前几轮条块关系调整的得失，可资借鉴的经验有二：一是不能简单地以“条”的关系取代“块”的监督。在质检、工商、税务等部门的垂直管理改革中，原本存在的掺杂使假现象、假冒伪劣商品、偷税漏税问题并没有得到根本性的改变，反而愈加凸显。甚至，由于垂直管理中缺乏了来自“块”的监督，反而容易滋生腐败，2000年以来的海南工商窝案、药监局腐败等现象说明了垂直管理缺乏监督所面临的挑战。二是要防范“再地方化”的可能。过去，垂直管理部门存在“央地通吃”的现象，据报道，有些垂直管理部门不仅从主管部门得到经费，也能从地方政府得到不少财政支持。在云南某县，个别垂直管理部门从地方财政得到的经费几乎与主管上级所拨经费持平，而这些经费绝大多数用于发放干部职工奖金福利。31李松：《吹向垂直管理的冷风》，载《瞭望》2009年第27期。在这种情况下，“去地方化”效果不彰可想而知。同样是剑指“地方化”痼疾的法检人财物统管改革，虽然迥异于过去的垂直管理改革，但“去地方化”过程中的反复与教训仍需警惕。即使人财物统管上收到省级，由于法官、检察官住宅、福利、就医、配偶就业、子女入学等诸多事项仍是地方化的，地方“虏获”司法机关的可能仍然存在，“去地方化”目标的实现仍需更细致的实操规则。

最后，在“去地方化”改革尚未完成，“再地方化”的可能依然存在之时，不宜过度强调人财物统管的“去行政化”目标。其一，在既往司法改革的经验中，司法行政化本身承担了相当的“去地方化”功能。无论是在上下级法院关系层面，还是在院内决策层面，上下级法院的交流与请示，审判委员会对疑难案件的讨论等都在实际上起到了协助抵御地方干预，为法官提供“保护伞”的功能。在“去地方化”尚未完成之际，过度的“去行政化”，降低法检在人事统管与财物统管制度中的作用与地位，结果可能适得其反。其二，人财物统管改革本身并非“去行政化”的主战场。目前正在进行的其他多项改革，特别是司法责任制改革，以及相关的法官奖惩保障体系的进一步完善，才真正剑指“司法行政化”，且已取得不俗进展。

推进人财物统管改革，必须要进一步平衡人财物改革，在改革过程中精心构建“去地方化”改革与“去行政化”举措之间的平衡。在人事统管方面进一步夯实、落实遴选中“权力分享”格局，适当扩大遴选委员会职责，增加遴选委员会运作中的专业性与社会性，并使遴选委员会的运作进一步制度化。在财物统管方面，各省应在中央加大补助的前提下，在信息技术的辅助下，尽快回到省级统管的模式中去。在“去地方化”未竟全功之际，适当依托两院系统，在人事、财物中赋予司法机关更高的协管、会商权，仍是目前这个阶段较好的方式。

总之，进一步推动法检人财物统管改革，有赖于中央真正的投入，切实减轻包括省级地方在内的财政负担，为法官、检察官解决财物之外的后顾之忧，建立更好的福利保障系统。此外，人财物统管措施的真正落地，也同样有赖于其他各项司法改革措施的相互支持和整体司法改革的全面推进，特别是司法责任制的推行与落实，使法检两院真正独立行使审判权和检察权。