东莞松山湖及周边镇区的统筹发展

胡青善

[摘要] 随着珠三角区域一体化和轨道交通的加快建设，尤其随着深圳城市外扩和产业溢出，松山湖及周边区域正成为新一轮发展热点，园镇统筹发展最有条件也最为迫切，应以规划统筹和行政统筹为主要手段，重点建设松山湖大高新区和东莞城市副中心。

[关键词] 松山湖高新区 周边镇区 园镇统筹发展

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0055-04

一、园镇统筹发展是东莞转型升级必由之路

（一）主动承接深圳产业溢出，加速东莞产业升级

东莞、惠州乃至中山（深中大桥开通后两者距离迅速拉近）受益于区位优势，成为深圳产业和城市外扩的主要受益者。东莞临深区域自然是深圳外扩首选之地，尤其华为终端总部进入松山湖，加速了深圳产业、人才、投资和消费向东莞转移，深圳由此也成为带动东莞转型升级的最强外部力量。在当前加工贸易退潮形势下，主动对接深圳、承接深圳产业溢出，必然成为东莞主要发展方向。但与惠州、中山比，东莞土地瓶颈制约突出，要克服短板，提高综合竞争力，最明智的选择就是加快统筹园区发展，提升园区、工业区和城市发展水平，高水平规划建设TOD商务区，主动承接深圳高科技产业、先进制造业和现代服务业的转移，承接深圳投资、消费和人才的溢出。其中，松山湖高新区在区位优势、发展基础等各个方面，无疑都是承接深圳产业转移的主阵地。但松山湖本部区域可用土地已非常有限，即使合并生态园，总规划面积达到103平方公里，且生态园与松山湖空间上隔离，松山湖要加速科产城融合发展，乃至定位于城市副中心，必须统筹周边镇区，拓宽城市发展空间，并与深圳无缝对接，才能更有效吸引承接深圳产业溢出。

从东莞自身看，推进产业转型升级急需发展以科技园区和工业园区双轮驱动的园区经济。尤其当前，东莞加工贸易持续退潮，产业转型升级压力巨大，必须改变过去依靠镇村分散发展加工制造业的格局，走创新驱动之路；必须加快发展园区经济，以园区平台支撑科技创新、支撑高技术产业发展，推动产业集约集聚发展。

（二）顺应城镇化发展趋势，加快市中心区扩容、构建多支点城市副中心

从城市发展趋势看，东莞前30年属于典型的工业化带动城镇化，城市进程包括基础设施及生产、生活服务都滞后于工业化进程。当前，服务业占比已超过工业，上升为主导地位，城市发展引领产业升级成为主流，产业转型有赖于城市升级。目前东莞镇村环境普遍只能承载劳动密集型的低端产业，难以集聚高端产业资源，亟需通过区域统筹，为产业转型营造良好的城市环境。

从城区扩容看，目前市中心区商业与人口饱和，城市更新改造困难，交通拥堵等城市病异常突出，不仅行车难，停车更难，向周边蔓延扩张空间也非常有限，必须依托轨道交通向外“裂变式”发展副中心区。无论从土地空间、区位优势和发展势头等各个方面看，相比市区周边其他区域，松山湖及周边区域无疑是建设东莞城市副中心区最现实可行的选择。松山湖及周边区域位处深圳、湾区与市区中间，是东莞名副其实的地理中心，拥有良好的生态环境和科技产业。莞惠城际开通后，松山湖及周边区域与市区时空距离将迅速缩短，将很快成为新一轮经济开发热点。整合松山湖及周边区域，有利于进一步依托寮步对接市区、整合生态园，通过大岭山无缝对接深圳和长安新区，通过大朗对接常平和惠州，带动原东部工业园区域加快发展，形成大高新区和科技新城格局。

（三）突破“各自为政”格局，实现区域一体化发展

当前，东莞处于各种传统优势弱化，新的竞争优势尚未形成之际，发展粗放、利益固化、产业低端、土地滥用、交通拥堵、城镇散乱、环境透支等诸多长期积累的问题逐渐暴露。其中，土地资源滥用、产城布局散乱和全市域范围交通混乱拥堵最为突出，深层问题则是长期“市辖镇”行政管理体制导致的“诸侯割据”和城市缺乏统筹规划、功能缺乏整合。要有效解决或者缓解这些问题，最根本的解决途径仍是强化区域统筹。而在目前行政主导体制下，区域统筹如果局限在“经济区”层面，不能在行政层面进行统筹管理，其力度非常有限。为此，必须强化行政统筹。有效破解松山湖受周边镇封堵而突出存在的“孤岛”困境问题，在更大区域范围而不是仅仅园区内进行资源配置，真正实现大区域范围的产城融合发展。

（四）提升综合实力应对外部竞争

园区发展已成为我国地方经济发展和竞争的关键和核心，园区竞争呈白热化态势，各地争政策、争资金、争科技资源、争外资和大项目非常激烈。为增强园区的综合竞争力，各地普遍加强了园区的统筹力度和集聚程度。包括苏州、宁波、珠海、惠州和广州等园区普遍扩张，园区与周边区域不断统筹发展。

与国内先进园区比，东莞的园区发展，无论在发展时机、发展力度、发展规模、管理水平、土地空間及政策优势诸多方面都存在较大差距。其中，最重要的原因在于园区之间、园镇之间的产业发展、核心功能及规划管理方面缺乏统筹协调。必须整合各大园区与周边镇街资源，加强园区之间、园区与镇街之间的规划、政策、产业和管理统筹，转“单打独斗”乃至“内斗内耗”为“握紧拳头”、“合作共赢”，切实打造核心功能突出、辐射带动能力明显、具有较强综合竞争力的现代化园区。

二、加快松山湖与周边镇

统筹发展的重点目标及路径

加快松山湖与周边镇区的统筹发展，应以打造国家级大高新区和城市副中心城区为主要目标，以无缝对接深圳和市中心区为主要方向，以区域统筹发展为主旨、规划统筹为引导和行政统筹为重点，发挥松山湖大园区、大平台、大项目、大品牌优势及周边镇区产业基础和综合发展优势，强化园镇产业合作，整合区域资源，构建互利共赢机制，在更大区域范围谋求科技、产业、金融和城市融合发展，建设全国真正有影响力的大高新区和东莞城市副中心。

（一）建设松山湖大高新区和国家级自主创新示范区

1. 积极承接深圳产业资金与人才溢出。应抓住深圳产业外溢机遇，充分发挥松山湖区位环境、产业基础和创新平台优势，在配套服务好华为及其上下游产业发展同时，重点针对深圳高端产业项目和中小创新型企业开展招商引资。其中，大型高端产业项目，可重点向台湾科技园和生态园布局；中小微创新创业类项目，尤其是深圳南山科技园区成功孵化的高科技和现代服务类项目，可引导其公司总部设在松山湖各孵化园，生产布局在周边镇区的工业园或由本土制造商为其提供代工生产。在积极引进深圳项目的同时，要着力引进资本和人才，以资本和人才反向带动项目引进。引进策略上，要有的放矢，针对不同类型企业的需求灵活制定政策。

2. 引导总部和现代服务类企业向园区集聚。目前松山湖已建成一批重大项目、科技平台和各类创新科技孵化器、加速器、金融园、电商园，尤其以华为终端为代表的一批重大项目的进入，奠定了其创新高地地位，对周边区域带动效应加快显现。但目前松山湖与全市尤其周边区域尚未构建有机产业链关系，园镇尚未融合发展，城市综合配套服务滞后，园内创新资源多处于闲置或者“半死不活”状态，“孤岛”困境突出，尤其北部工业园近年建设的包括中科创新园、创意设计园、光大WE谷、国际金融园、青年创业公社等一大批创新创业类“园中园”普遍处于起步阶段，大量物业资源空置。要破解“孤岛”困境，必须打破行政壁垒，在全市域范围构建园镇合作和税收分成机制，引导大型企业总部、高科技企业研发中心和中小创新型企业向松山湖集聚发展，激活松山湖创新活力，形成总部经济效应；引导穗港台深乃至市域各类金融创投、科技服务、文化创意、商务休闲等各类现代服务企业项目和高端人才向松山湖集聚，形成创新集聚效应。

3. 推动园镇创新合作方式。考虑到目前，松山湖本部区域可用于工业发展土地和空间已非常有限，而周边的工业园环境和服务档次普遍较低，难以吸引高端产业和高科技人才。应推动园镇合作，共同改造一批高档大型的创新型工业园，承载深圳产业溢出。操作上，可以松山湖控股公司、镇属控股公司和村组集体为主体，按股权方式共同组建投资主体，统筹整合园镇村土地空间，遵照“资源整合、利益共享和企业化运作”模式开展合作，以松山湖某某镇某某工业园为统一品牌，松山湖方面重点提供招商、创新、人才、政策、资金和高端服务配套，镇村主要提供部分资金、土地物业和公共服务支持，力求以科技园区提升改造工业园区，以工业园支撑科技园发展，真正实现园镇联动发展。

（二）打造东莞科技新城和城市副中心

目前，松山湖与周边镇区初步形成配合发展格局，但整个区域由于各自为政，分散发展，缺乏统筹规划，导致区域城镇化水平不高，商业服务以低端为主，松山湖与周边联动发展尚处于起步阶段。接下来，应抓住莞惠城际轨道交通发展机遇，跳出狭隘的园或镇概念，在更大区域范围综合考虑优化提升区域城市功能，提高城镇发展水平。重点应依托莞惠城际轨道交通的集聚功能，重新规划定位创意生活城的功能，着力把创意生活城打造成为TOD区域综合服务中心；应针对科研办公集聚区的白领阶层，尤其具有创新创业活力的年轻创客们，提供思想碰撞、人文交流和创新创业指导孵化等服务，营造良好的创新创业氛围；应着力优化提升松山湖周边区域商务服务功能，引导寮步、大朗和大岭山三镇城市更新改造，提升城市发展水平，实现错位发展、特色发展，与松山湖形成一体化发展。

三、以行政统筹管理为重点

加快推进园镇统筹发展

考虑到松山湖高新区及周边区域目前已是发展成熟区，要打造松山湖大高新区和城市副中心区，关键问题不是财政投入，而是要破解区划分割。应针对园镇融合突出存在问题，因势利导，在更大区域进行资源整合和功能布局，通过行政统筹、规划引导、资源整合并构建统筹协调机制，推动区域一体化与产城融合发展。

（一）强化行政统筹

综合考虑各方面因素，可分两步实施：

第一步：当务之急可借鉴虎门港与沙田镇、滨海新区与长安镇所实施的合一管理模式，不增设区级政府，只是在领导决策层实施园代管镇，由市委市政府相关领导兼任松山湖高新区书记、主任，管委会与镇区相关领导互相兼任，甚至重点部门的领导也实施互相兼任，形成区域统筹决策领导机制，其他机构根据发展需要进行调整变动。

应该说，这种做法已有成熟经验可循，容易操作，能够避免改革可能面临的阻力，也能够充分发挥市政府集中力量办大事的优势。但考虑到松山湖及周边区域与水乡经济区在开发程度、发展任务和复杂程度等方面都存在较大差异，尤其水乡经济区主要定位于规划控制区，而松山湖及周边区域主要定位为高新开发区，前者面对的主要问题是要加大基础投入，后者主要是解决区域合作问题。就此而言，两者在统筹力度和效果存在较大差异。领导层面的兼任一定程度上能够起到管理协调作用，但毕竟不是整体系统性的改革，因为缺乏有效的机制保障，往往短期效益强，长期效应弱，仍难以根本突破“各自为政”格局，难以有效解决关键问题。因此，建议在恰当时机着手推进区划调整，推动区域统筹发展。

第二步：从长远考虑，应借鉴广州南沙区和黄浦区、珠海高栏区、惠州仲恺高新区等周边城市的区划调整经验，设置松山湖大高新区区级行政机构，按照“决策统筹、办事集中、管理精细和园镇联动”的原则，统辖寮步、大朗、大岭山3个镇和松山湖、生態园2园，形成市-区-镇（园）-村四级管理架构。

具体实施中有三个环节要重点关注，一是在领导安排上，区委区政府主要领导可由市委市政府相关领导兼任，区级其他领导则兼任3镇、2园主要领导，由此在领导层面统筹管理架构；二是在机构设置上，建议以松山湖管委会为主体，参照深圳、顺德的大部制和国内其他园区先进管理经验，通过优化整合园镇相关部门职能和人员统筹组建区级政府，优化配置园镇管理职能，形成一体化服务和管理格局；三是在职能设定上，可参照广州南沙、黄埔区做法，实施经济与城市社会管理分离模式，大松山湖区级政府重点承担经济、科技和城市规划等方面领导决策和统筹协调职能，镇区应强化执行、服务和基层管理职能。

考虑到东莞长期实施“市辖镇”管理体制，增设区级政府，改革幅度和力度很大，会触动利益关系的调整，预计会有一定阻力。为此，建议先组织开展前期调研讨论和规划论证，形成思想共识后下决心实施行政统筹。在改革过程中，应注重市镇、园镇、镇镇之间的沟通协调，注重利益平衡和照顾弱势群体，支持欠发达村的发展，力求实现互利共赢、共同做大做强，推动东莞更高水平发展。

（二）强化规划统筹

参照水乡经济区做法，编制区域统筹发展总体规划和系列专项规划，以规划统筹推动资源优化整合。在战略定位上，应突出引导松山湖及周边区域与市区和深圳无缝对接，定位于大高新区和城市副中心区谋划区域发展；在规划方式上，应突出总体规划、城市规划与国土规划的有效衔接乃至“三规合一”；在规划重点上，应突出轨道交通引导和TOD区域的综合集聚，突出园镇相邻区域土地空间整合，突出产业合作和城市功能优化布局，在更大区域范围推动产城融合发展。

（三）強化土地资源整合

把“三旧”改造与城市存量土地资源整合、城市功能优化、城市产业升级有机结合起来；集中土地管理，打破镇街自行支配土地格局，创新区域土地资源统一调控；围绕公共交通导向和重大项目建设，科学配置土地资源。要以土地规划、开发、利用过程的执法保障为抓手，统筹部门利益，完善制度建设，着力构建园镇土地整备、集约利用机制，重点构建利益分成机制，保证重大项目落地，推动城市资源、空间和功能优化调整。

（四）加快公共服务功能优化整合

应进一步强化区域公共服务设施资源的统筹利用，着力推动公共文化设施、公共交通设施、慢行系统设施、医疗卫生设施、智慧信息设施等公共服务资源的优化整合，构建分工明细、布局合理、功能整合、利用高效的城市公共服务设施资源格局，提高公共服务资源的科学化配置水平和整体使用效率。同时，要以区域统筹为引领和平台，着力打通城市品牌资源节点，着力整合创新平台、旅游休闲、莞香文化和篮球城市等重点名片，形成区域发展亮点。

Coordination of Dongguan Songshan Lake and Surrounding Towns

Hu Qingshan

（Dongguan Academy of Social Sciences， Guangdong Dongguan 523083）

Abstract： With the speeding up of the pearl river delta regional integration and rail transit construction， especially as the shenzhen city expansion and industrial overflow， songshan lake and the surrounding area is becoming a new round of development hot spot， the town as a whole the development condition of the most are the most urgent. Should plan as a whole and administration as a whole as the main means， big large songshan lake high-tech zone， deputy center city and city development demonstration area.

Keywords： Songshan Lake High-tech Zone， The surrounding townships Development Park， Coordinate Development