城区“二孩”政策实施效应及跟踪评估研究

宋佳栋

【摘要】十八届五中全会提出了全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，这是党中央站在中华民族长远发展的战略高度提出的，完善人口发展战略，积极开展应对人口老龄化行动的重要举措，有利于优化人口结构，减缓人口老龄化压力，促进经济持续健康发展，更好地落实计划生育基本国策，促进家庭幸福与社会和谐。怎样让全面二孩政策顺利落地，我们需要时刻冷静，实时评估并正确地对待生育政策的完善和调整，以积极务实的心态迎接政策调整带来的问题。

【关键词】人口 人口发展

一、基本情况

该县位于山东省最南部，处于山东和江苏两省三市交界、是地域大县、人口大县、农业大县和商贸物流大县。总面积1724平方公里，山区和平原各占一半，136.4万人，目前城区人口约15.8万人，纳入管理城区育龄妇女（20-45已婚妇女）5000人。2015年出生婴儿15385人，其中新出生城区户口的婴儿269人。

二、存在的问题

（1）影响生二孩的因素分析。排在前四位的是经济因素、传统观念的影响、产假制度和从众心理。其中，在回收的98份调查问卷中，这四大影响因素中，57.7%的人认为经济因素是首要因素，传统观念（19.2%）排在第二位，产假制度（13.5%）排在第三位，从众心理（9.6%）排在第四。从上述调查中我们可以得出一个初步结论，客观因素（经济和制度因素）能够占到71.2%，起到了主要作用；主观因素，如传统观念和从众心理只占到18.8%，当然这不能忽视一个家庭传统观念和营造良好的氛围对生育二胎重要作用。在回收的42份不愿意生二孩的因素中，产假太短和小孩无人照看并列都为23.7%排在首位，生孩子麻烦占到22%，担心影响到工作和事业的占到13.6%，高龄产妇占到6.8%，有更多精力的抚养一个孩子和身体因素比例相同、都占到问卷人数的5.1%。

（2）影响二孩政策落实的制度分析。1、产假天数。在调查中我们发现，除行政事业（不含医院）单位能够保证正常产假158天外，企业女职工休产假（含医院）一般在98天到150天，而且很多企业产假期间只发基本工资。2、事业单位的编制因素。截至2016年9月城区机关事业单位育龄妇女3361人，其中381人已怀孕，怀孕率11.3%。虽然从面上看怀孕率不高，但是对小单位和男女比例失衡的单位而言，影响不容乐观。某行政单位共8人，男女比例1：1，育龄妇女4人，其中怀孕3人，休产假1人，50%的人员无法开展高强度执法工作。某小学职工164人，育龄妇女108人，占到编制的65.9%。某公立医院编制69人，育龄妇女31人，占到编制的44.9%。3、上班时间接送孩子。幼儿园和小学放学时间为三点半到四点半，一般单位下班时间为5点30分到6点。如果办理托管每个月要300元，老人接孩子没法检查督促作业，如果自己经常上班时间接孩子属于违反有关规定。4、高龄产妇增加与基层妇幼技术力量薄弱的矛盾。多年来，乡镇计划生育服务站没有招录计生相关技术服务人员，乡镇卫生院在妇女儿童看病就医向大医院集中的前提下妇幼保健职能有所弱化，虽然，对乡镇计划生育服务站和卫生院进行了整合，但技术力量仍然是薄弱环节，在承担孕前保健、孕期保健、住院分娩、儿童保健、妇科疾病治疗等方面捉襟见肘，尤其是35周岁左右的育龄妇女显得尤为迫切，她们中的大多数将很有可能成为第一批二孩生育政策的执行者。这样，高龄产妇的数量将在一定时期内有所增多，生育安全的压力将会增大。截至10月，县内各医院产科门诊人数激增，比去年同期提高约50%以上，如大排畸筛查已经预排到3个月以后。

（3）生二孩的成本分析。怀孕生产成本。孕妇的营养费用、各项检查费用等等，共1万元；顺产一般需要费用在3000元，破腹产5000元，如果选择较好产房1000元/天，大约在1万左右。怀孕生子成本在2万元左右。婴幼儿日常开支。奶粉支出将近1000元/月，尿不湿500元/月，再加上孩子的衣服或其他消费，月支出在2500元左右。教育成本。一个孩子从2岁上幼儿园到6岁上小学，早教班、幼儿园、玩具衣服，每个月1500元。额外购房成本。考虑到小孩性别不同至少需要不同的卧室，如果增加20平米，3500元/平方米，大概7万元。新装修和增添新家具的成本5000元。一共在7.5万元。聘请保姆的成本。在兰陵调查的问卷中，95.6%的小孩是由父母照看，4.4%的小孩有保姆照看。其中40.5%的未到法定退休年龄（男60岁，女55岁），那么随着延迟退休的实行和内退政策的取消，这个数字还会提升。以某人65岁退休（24岁结婚）为例，其子女此时年龄区间应该在30岁-40岁之间，第一胎和第二胎都需要保姆，每个保姆每个月2500元/月（月嫂5000元/月起）。如果不考虑房贷、换房成本、和产前成本，产后每个月花费在6000元左右。收入损失。因为产假，一些在企业的母亲在产假期间收入减少，只保留基本工资每个月至少减少1000元。额外养育一个孩子需要投入的时间精力会影响到父母的职业发展，女方一般不能加班，男方出差加班也受影响。

三、政策建议

（1）宣传教育与计划生育服务工作同步进行。一是强化宣传，营造氛围。一方面做好群众的宣传。围绕国家和省计划生育新法、新规、新要求，利用群众听得懂的语言、易于接受的形式，引导群众正确认识当前的人口形势、全面了解计划生育政策，提高实行计划生育的自觉性。另一方面做好干部职工的宣传。重点宣传中央“三个不变、四个到位”，宣传全面两孩和特殊情形再生育政策，做好新旧政策的有效衔接，使广大干部理直气壮地教育引导群众有计划、负责任、按政策生育。二是扩大育龄群众免费服务项目。要对辖区内育龄人群、生育意愿、实际生育情况等进行预测、统计、分析与研判，为后续制定相关政策及推进各项工作提供强有力的依据。充分发挥乡镇（街道）、村两级计生服务网络作用，强化村级月访查和月工作例会制度，利用手机随访系统做好月访查登门服务工作，动态掌握育龄人群的婚孕育信息。对符合政策生育人群，全面提供免费健康查体、孕前优生健康检查、补服叶酸、产前筛查、孕期保健和产后访视等“六免”服务，最大限度为群众提供优质服务。在目前开展国家免费孕前优生健康查体、孕前和孕早期叶酸发放、孕产期保健等服务內容的情况下，拓展育龄群众全程免费服务项目，如唐氏筛查，让育龄群众生的出、生的好。三是兑现奖励，政策引导。根据“老人老办法、新人新办法”的原则，对政策调整前的独生子女和农村计划生育双女家庭，继续实行现行奖励扶助政策。加大对特殊困难家庭帮扶力度，妥善解决生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题。完善计划生育家庭奖励扶助制度和特别扶助制度，实现应奖尽奖、应助尽助，真正让计划生育家庭在经济上得实惠、政治上得光荣。

（2）加强基层医疗体系建设。一是全面加强基层医疗。要针对“全面二孩”政策可能带来的生育人群增多、高危孕产妇增多等情况，进一步提高基层医疗机构在指导服务、分级服务、逐级转诊等方面的应对能力，尤其是要加强妇产科、新生儿科、妇幼保健等相关配套设备的配置工作，适当增加新生儿科等科室的床位数，为顺利实施“全面二孩”政策奠定坚实基础。二是人员培训到岗到位。针对全面二孩政策后，计划生育服务管理工作内容更丰富、要求更高的预期，现在就要着手基层计划生育工作者的培训工作，要将计划生育日常随访服务、医疗卫生公共服务、高龄产妇生育安全、婴幼儿健康护理知识等内容作为培训重点，不断提高基层计划生育技术服务能力，保证各项计划生育服务管理工作落到实处。三是加大儿科、产科等相关专业人才引进力度。通过高层次人才引进，医生外派交流深造，邀请上级妇幼保健专家来兰陵就诊等措施，提升儿科和产科医疗水平。

（3）衔接二孩政策，推进基础教育协调发展。一是加快发展学前教育。认真贯彻落实《山东省学前教育规定》，制定实施第二个学前教育三年行动计划，扩大公办学前教育资源和规模；加强幼儿园内部设施配备，年内建成使用150所公办幼儿园，力争公办园入园儿童占比比去年提高十个以上百分点；组建学前教育中心教研组，以去“小学化”为重点，开展“走进示范园”、“送课下乡”、“集体研讨”等活动，进一步规范公民办幼儿园办园行为，加快提升全县幼教总体水平。二是提高义务教育均衡化水平。建立完善义务教育教学质量综合评价体系，引导学校树立全面的教育质量观，促进学生全面协调发展。加强对村小的调研与指导，强化村小的教学评比，积极推行课堂达标活动和村小教学示范学校验收工作。坚持因材施教、分层教学的教学理念，把培养优秀学生和大面积提高教学质量结合起来，在助优扶强的同时，更加关注边缘生和学困生的教育，让所有学生都能有所提升；加快薄弱學校建设步伐，建立强校帮扶弱校制度，扩大优质教育资源的规模和使用效益，提升全县义务教育水平。三是规范发展民办教育。加强对民办学校规范管理的服务与指导，全面推进民办学校实施标准化建设工程，进一步改善民办学校的办学条件。采取切实措施，进一步规范办学行为，加强师生德育管理，积极改进民办学校教学教研工作，提高教学效率和学生学习效益，加快提升民办教育办学水平。四是着力缓解城区“大班额”问题。严格实行划片招生、就近免试入学制度，采取切实措施制止义务教育阶段学生择校。进一步优化城区学校布局，调整学段结构，扩增小学和初中招生规模，缓解城区 “入学难”和“大班额”问题。

（4）健全制度建设，抓好二孩政策落实。一是针对男女失衡的单位，可采取跨单位调整，医疗教育单位自主聘人等方式解决现阶段育龄妇幼多男员工少的情况。二是建立长效制度均衡男女比例，如公务员事业单位招考，可采取大部门招考，单位个人双向选择的方式缓解本单位女职工较多的情况；在一些边远、艰苦单位和执法部门设置男女比例警戒线，加大男性的招考比例；对一些企业歧视女生就业的行为，劳动监察部门要加大打击力度。三是单位在为职工解决“孩子问题”。单位可以员工报销入园、托管等费用；确需请假接送小孩的人员建立动态档案，调整工作分工和超时加班制度；有条件的单位在寒暑假可聘请专人看护小孩，在不影响工作的情况下，实现了工作与生活的精准对接。