李健
摘要 以石屏县牛街镇为研究对象,深入调查研究其土地承包当中存在的问题,进而对问题原因进行深入分析,并提出相应的建议,以期为缓解或解决传统农村土地承包中存在的问题提供有力帮助,为发展现代化农业提供借鉴。
关键词 农村土地承包;经营纠纷;调解仲裁;现状;建议;云南石屏;牛街镇
中图分类号 F321.1;D925.7 文献标识码 A 文章編号 1007-5739(2017)01-0294-02
传统的土地承包是一种在一轮承包基础上进行延包的形式,经过多年的实践总结,其中存在很多问题。首先,大部分地方土地承包制度体系不完善,存在档案不全、关系不稳定、四至不清、利益遗留问题难以解决等诸多问题。其次,由于没有完备的制度体系保障,随着时间的推移、人口流动,以及土地价值的变动,导致土地纠纷问题不断增多。当前农村社会管理中,最突出的问题是土地矛盾和纠纷问题。土地问题处理不好,损害的是农民利益,伤害的是农民的感情,影响的是党和政府形象。为此,本文进行详细分析,并提出相应建议。
1 牛街镇农村土地承包经营的基本情况及原因
1.1 基本情况
1.1.1 家庭承包经营面积与实际面积不一致。牛街镇共有11个村委会,123个自然村,158个村民小组,农户9 746户,人口30 895人,家庭承包经营的农户数6 425户。家庭承包经营耕地2 828.8 hm2,国土二调公布的最新面积为8 609.55 hm2,家庭承包经营面积与实际面积相差很大。
1.1.2 土地承包流转面积加大,涉及农户数增多。2010年牛街镇农村土地承包流转面积135.87 hm2,涉及农户数246 户,人口718人。2011年牛街镇农村土地承包流转面积167.2 hm2,涉及农户数369户,人口1 056人。2012年牛街镇农村土地承包流转面积227.2 hm2,涉及农户数429户,人口1 201人。2013年牛街镇农村土地承包流转面积2 73.87 hm2,涉及农户数629户,人口2 066人。2014年牛街镇农村土地承包流转面积353.87 hm2,涉及农户数749户,人口2 098人。2015年牛街镇农村土地承包流转面积453.87 hm2,涉及农户数939户,人口2 629人[1-2]。
1.1.3 纠纷数量多,增长趋势明显。随着时间推移、人口变化、土地升值,许多被弃耕、撂荒的土地开始有人争相耕种,农村土地承包纠纷数量日益增加。以牛街镇为例,牛街镇2010年调处农村土地承包纠纷19件,2011年调处农村土地承包纠纷23件,2012年调处农村土地承包纠纷29件,2013年调处农村土地承包纠纷33件,2014年调处农村土地承包纠纷36件,2015年调处农村土地承包纠纷42件,农村土地承包纠纷数量呈逐年大幅上升的趋势。
1.2 原因分析
导致以上情况的原因可归纳为以下3点:一是土地承包合同内容不规范纠纷,第二轮土地承包过程中,由于时间要求紧、任务重,个别工作人员工作不认真,部分土地承包合同四至界限不清,合同面积不实。有的同一块承包土地重复登记入2份承包合同;二是土地流转合同约定不明,纠纷农户在土地流转过程中,未以合同形式对权力义务关系加以约束,多以口头承诺形式进行商定,为后续土地承包中发生纠纷埋下了隐患;三是接边地区纠纷,牛街镇东邻建水县青龙镇、官厅镇,南与红河县隔江相望,西与玉溪地区元江县仅一河之隔,北与本县的异龙、坝心镇接壤,国土面积611.2 km2。但在接边具体界定方面,由于没有明确的证书或图纸,接边很难明确划分,加之存在诸多历史遗留问题,很难顺利化解矛盾[3-4]。
2 当前农村土地承包矛盾与纠纷情况
土地承包当中存在的矛盾纠纷多种多样,主要包括如下几个方面。
2.1 合同效力纠纷
合同形式不规范、存在重大漏洞,不合法或无效等,都隐藏着纠纷隐患,一旦发生,调解难度较大。
2.2 合同履行及侵权纠纷
如未按合同规定强行解除土地承包合同,或利用职权变更等强迫原承包人放弃土地承包等。
2.3 承包地征收补偿纠纷
随着工业化、城镇化建设的不断推进,大量的农户土地被征收,由于土地已经过承包,所以在土地征收补偿利益分配方面常常涉及多方面的利益冲突,一旦发生很难调解处理。
2.4 承包权继承矛盾纠纷
此类矛盾纠纷多发于家庭、家族之间,如兄弟姐妹争夺父母生前的土地承包权、公婆与丧偶儿媳之前争夺死者生前的土地承包权,也涉及在父母死亡后,其子女要求解除父母生前与他人签订的土地承包合同等。
2.5 接边土地纠纷
接边地区的森林和土地等自然资源相互穿插,边界分界不清,加上历史遗留问题,从而成为土地纠纷的频发区域。
2.6 历史遗留问题
如因拖欠农业税、提留统筹而被收回至今又无地可发包的问题;一部分村民多地、另一部分少地,村组织机动地多年发包而引发的土地矛盾与纠纷;因地界不清或历史原因引发的土地纠纷等。
3 纠纷原因分析
3.1 相关法律不完善
由于我国在农村土地承包相关法律规定过于原则,有的条款规定不具、不明确,实施起来具有一定困难。加之相关法律法规颁布不久,有待在实践中检验,并且相关配套的司法解释较少,面对非常复杂的土地承包纠纷案件很难加以解释、约束,调解和仲裁工作非常困难。
3.2 农民维权意识不强
由于农民的文化水平普遍不高,在纠纷发生时不能选择合适的维权形式,不能及时向相关部门反映,使部分农村土地承包的矛盾与纠纷不能得到及时解决。有的农村土地承包矛盾与纠纷,过了十几年才向相关部门反映,加大了调解和仲裁工作的难度。
3.3 农村土地二轮承包合同不规范
由于农村土地二轮延包工作时间紧、任务重,多数地块没有实地丈量,只是在一轮承包的基础上进行延包。二轮承包合同内容不具体、不明确、不完善。多数地块的面积不实、四至界限不清。此外,合同不规范,缺乏重要条款、要素,有的合同只有简单的地块名称,连最基本的总面积、承包期限都没有,由于约定条款不明,一旦发生糾纷,双方就会各执一词。
3.4 农户间相互流转土地、对外转包土地未签订书面合同
农户间土地流转、农户对外转包土地时,基本上不签订书面合同,只是双方口头协定,发生纠纷时,双方难以说清,会以没有合同为由进行反悔。
3.5 “四荒地”不按法律规定的程序发包
根据法律规定对外承包土地等重要事项需经过民主议定程序,应当在村民代表2/3以上对决议同意的前提下,并经当地政府批准方可完成。但实际落实起来难度非常大,村民大会、代表大会很难召开,更提不上民主决议。因此,很多农村土地承包并没有按照法律规定进行,甚者只是有几个主要村干部决定后便对外承包。
3.6 土地调整未严格执行政策规定
由于村干部自身能力有限且素质不高,在工作中不按照政策规定办事,存在分配不公平、办事偏倚等问题。此外,更有少数村干部滥用职权钳制农民,直接或间接进行受贿、索贿行为,或违规暗箱操作,为关系人输送利益、帮助。
3.7 土地承包过程中存在歧视女性思想
在农村土地承包具体实施工作中,存在歧视女性的老旧思想,损害或剥夺妇女应有的承包权力。《农村土地承包法》中明确规定,在宅基地、口粮田、责任田的划分过程中,男女权力平等。但具体执行过程中存在明显不公平情况,比如剥夺离异妇女、出嫁女性的土地承包经营权。
4 建议
4.1 尽快出台相应法规
建议有关部门尽快根据《中华人民共和国农村土地承包法》出台适合当地的地方法规,根据具体情况制定更有针对性的实施意见或实施细则,以便提供更完备的法律依据,为妥善解决土地承包纠纷做准备,切实提高可操作性。
4.2 加强教育投资力度
不断提升农民的自身文化素养,加强法律法规宣教,通过开展一系列的培训活动、科普活动等切实将农业教育融入到本地经济和社会发展规划当中。
4.3 引导农村劳动力转移
政府要加强农村劳动力市场体系建设,引导农村劳动力合理有序地流动。对缺地或无地农民优先进行非农岗位技能培训,不断提升他们的工作技能和文化素养,将其输送到更多的非农岗位中去,提升家庭的整体收入。发展乡村企业,加快小城镇建设,为农村劳动力转移和无地农民创造大量就业岗位。
4.4 建立健全的指导监督管理体系
上级政府应当积极探索并制定对村委会工作的监督机制,尤其在土地承包方面应当做到全程监督,切实做到以村民的利益为重,切实维护他们的根本权益。此外,规范土地合同样本,明确合同责任范围、细化合同条款,尽量保证合同的专业性、合法性。
4.5 开展确权登记颁证工作
把承包地块、面积、空间位置和权属证书全面落实到户,把土地承包关系用法律的、凭证的形式固定下来,强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位,为保持现有土地承包关系长期稳定提供强有力的制度保障。
4.6 充分利用传统民间纠纷解决机制
自古以来,德高望重的人通常具备重要的地位或较强的影响力。因此,在纠纷调解过程中充当着重要角色,他们出面通常能够使矛盾化解、纠纷平息。因此,应当有效利用这种民间特有的纠纷解决机制,为当今社会治理提供重要手段。
4.7 尊重并注重经村民讨论认可的村规民约,充分利用当地民族民俗文化资源
积极探索社会治理模式建设,由以往政府管理改为村民积极参与,充分发挥信息治理模式的先进性、有效性。在党支部的领导下,充分发挥村规民约的作用,实现地方民主自治与法制之间的有效衔接,切实处理好国家与乡村之间的关系,最终实现农村社会治理的健康发展、实现基层群众自治与政府治理的良性互动。
4.8 建立接边地区联防、联调、联谊、联创工作制度
建立和完善接边地区县乡村各级联席会议、联排联调、联防联治、联谊联创等工作机制,不断提高边界地区矛盾纠纷联防联治工作水平,实现接边地区经济社会的和谐发展。
5 结语
农业、农村、农民“三农”问题是近年来党和政府关注的热点和焦点问题,也是关乎国计民生和社会和谐稳定的关键问题。在农村土地承包合同的订立、履行、变更和解除过程中,政府应当发挥主动能动性,明确各方义务与权力,切实保障村民依法行使参与权、知情权、监督权。为维护农户的土地承包经营合法权益、完善土地承包关系、维护农民的最根本利益保驾护航。
6 参考文献
[1] 中华人民共和国农村土地承包法[A/OL].[2016-11-10].http://www.lawlib.com/law/law_view.asp?id=41400.
[2] 李正华.土地承包经营纠纷仲裁工作中存在的问题及对策[J].现代农业科技,2013(4):342-343.
[3] 陶怀颖.积极推进农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作[J].农村经营管理,2012(1):10-12.
[4] 郑琪.开展土地纠纷调解仲裁 切实保障农民合法权益[J].内蒙古农业科技,2011(6):12.