中国计划生育政策渐进变迁：动因与发展

刘亚娜，费 欢

(首都师范大学 管理学院，北京 100089)

中国计划生育政策渐进变迁：动因与发展

刘亚娜，费 欢

(首都师范大学 管理学院，北京 100089)

人口问题是社会发展的基本问题，计划生育是为了适应客观环境和人口自身发展规律在社会范围内采取的调节生育行为，计划生育政策是中国的基本国策。政策演进契合“改革、发展、稳定”的渐进式制度变迁逻辑。政策变迁逻辑中人口问题是政策调整的直接原因，国际国内政治经济环境、教育、文化、社会价值观等构成了复杂的政策生态。随着配套政策的不断充实、生育观念与生育行为的变化、政府职能转变并推进资源整合，作为国家战略的计划生育政策有进一步调整完善的空间，其基本导向旨在实现人口与社会的长期均衡。

计划生育政策；渐进变迁；政府职能转变；国家战略

人口问题是制约国家全面协调可持续发展的重大问题，也是影响经济社会发展的关键因素。中国不同历史阶段人口问题各异，围绕人口问题，中国政府进行了长期的探索，有关政策随着时代的发展不断更迭。人口和计划生育工作对中国综合国力提高、经济发展、社会进步和人民生活的改善具有积极意义。计划生育政策从“有计划的生育”到“计划生育”，遵循政策渐进变迁发展的规律。

一、制度变迁理论视角下的计划生育政策渐进变迁

人口问题不仅受人口自身规律的影响，也与中国经济发展状况、社会变革，以及国家对人口问题的认识有密不可分的关系。渐进制度变迁是采取分阶段、分部门、分地区的方式，从部分到整体，从增量到存量的一种制度演进方式。中国人口计划生育政策经历不同历史阶段，相关的政策调整背景及内容各异，从鼓励人口增长，到倡导节制生育、“晚、稀、少”生育政策、“独生子女”政策、全面二孩政策等制度渐进变迁。

1.中国人口问题现状及其应对。21世纪以来，中国人口的发展格局发生了新变化，人口总量增速放缓、老龄化进程加快、人口抚养比持续攀升。截至2016年底，中国大陆总人口为13.8亿，比上年末增加809万人。老龄化程度持续加深；2016年，60周岁及以上人口达2.3亿，占总人口的16.7%。中国既要面对人口基数大、资源环境关系紧张、就业和脱贫压力大等现实问题，同时也要面对发展过程中低生育率和人口老龄化等亟待解决的问题。人口是一把“双刃剑”，既可解决劳动力短缺问题、创造经济的发展速度，也可以使国家人口结构老化，社会负担加重。

人口问题需要利用经济、法律、教育、科技，以及行政等措施实施系统管理活动，需要从政府职能发展、治理机制创新及政府与非政府组织的合作治理来应对[1]。通过完善社会公共政策、改善民生、加强社会治理的基础上构筑生育福利相关的公共政策与经济政策，满足不同生育意愿和生育行为人群的多元需求，从而促进中国人口的均衡发展[2]。计划生育政策是对中国的社会、经济与国家战略影响巨大的一项基本国策。从20世纪50年代人们开始认识到人口对国家、社会的影响，到20世纪七八十年代开始实施独生子女政策，再到近年来“单独二孩”“双独二孩”“全面二孩”政策的演进历程，计划生育政策体系不断完善。计划生育政策作为国家的战略选择，符合中国社会、经济发展的根本利益，是实现人口与经济社会、资源环境可持续发展而制定的国家方略，但任何一项公共政策都非尽善尽美，在实施过程中难免遇到各种各样的情况，且政策效果的延迟效应也会带来新的问题。人口发展规律表明，人口长期经历低生育率水平必然带来人口结构性的矛盾，以及矛盾衍生而来的社会问题。在保证人口长期均衡发展的前提下，计划生育政策不能仅着眼于眼前的问题，应基于未来社会环境和国际形势的变化审时度势、适度调整和实行宽松的生育政策。

2.计划生育政策的渐进变迁。诺斯认为制度是决定人们相互关系而人为设置的一些制约，制度构造人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。制度变迁是社会中的非正规制约嵌入的结果，制度变迁决定了社会演进的方式。资源条件的改变、技术的进步，以及利益集团相对力量的变化，都会使原有的制度安排和结构偏离净效益最大化，从而产生制度变革的动机和需求。制度的演化基本上是连续的、渐进的、稳定的，是一个复杂的、趋近均衡的过程。诺斯认为多数情况下制度变迁应采取渐进式的组织演进方式。变迁之所以是渐进的，主要源于一个制度框架的总体稳定特性，使得跨时间和空间的复杂交换成为可能。

第一，计划生育的初步“试点”(20世纪五六十年代)。新中国成立初期，中国经济发展困难，工农业生产遭到破坏，生产生活物资缺乏，市场秩序混乱，政府财政赤字庞大。与此同时，人口总量迅速膨胀，妇女生育水平升高，结婚人数激增，人口再生产类型出现由低出生率、高死亡率、低增长率到高出生率、低死亡率、高增长率的转变，人口与经济的矛盾日益尖锐[3]。1953年,中国第一次人口普查结果显示，中国人口数量大大超出预期，中国人口数量不是原来估计的4.5亿到4.8亿，而是6.02亿(其中大陆5.8亿)[3]。人口问题作为影响中国经济发展的重要因素之一，被纳入“计划”中。而伴随科技进步与社会发展，人们对于人口再生产问题的认识逐步否定了神的意志和权力，对人口无限制的增长有了一定认识，逐渐形成控制人口的思想，政府开始出台计划生育的相关政策。受自然灾害影响和追求工业发展政策，全国范围内出现粮食短缺和饥荒，许多人食不果腹，生育和抚养孩子的条件极为艰巨，加之阶级斗争的社会主旋律，生育政策并没有在一段时期内全面展开。关于生育控制主要有两个方面的举措：一是早期强调提供避孕工具，鼓励自愿避孕；二是后期政府干预，限制个人生育自由。1955年，卫生部党组报送《关于节制生育问题向中共中央的报告》，标志着中国节制生育政策的正式确立。生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态。根据国家对人口控制目标的总体要求，一些省、自治区、直辖市结合本地的实际情况，制定了具体的计划和规划。卫生部妇幼卫生司设立了计划生育处、成立了国务院计划生育委员会、国家科学技术委员会计划生育专业组等相关部门组织，主要任务是负责节育宣传、技术指导，进行调查和督促工作。在财政支持方面，1964年全国计划生育支出预算为2 000万元，1965年增加到2 763万元[3]，建立起了计划生育经费专款制度，为卫生部门开展计划生育工作提供了保障。

第二，城乡普遍全面推行计划生育(20世纪70年代至80年代初)。20世纪60年代中后期爆发的 “文化大革命”，打断了中国正常生育政策的贯彻执行，中国人口发展进入了第二次增长高峰。截至1970年，中国人口增至8.3亿。中国对人口问题的五年计划也由“四五”期间城市人口自然增长率降到10‰、农村人口自然增长率降到15‰调整为到“五五”期间城市人口自然增长率降到6‰、农村人口自然增长率降到10‰[3]。党和国家领导人对人口问题的认识发生了根本性转变。中共十一届三中全会以后，在解放思想、实事求是思想路线的指引下，中共中央进一步加强了对计划生育工作的指导。20世纪70年代初在全国城乡范围内广泛提倡计划生育，提出了“晚、少、稀”的计划生育政策。1973年的全国计划工作会议上提出了，“要大力开展计划生育，降低人口出生率。”人口规划第一次被正式纳入国家经济发展计划之中。1978年3月，计划生育纳入《宪法》。为保证计划生育工作顺利进行，国家计划生育经费由1971年的5 952万元增至1980年的33 152万元，10年间经费增长了近6倍。

第三，计划生育成为基本国策(20世纪80年代至21世纪初)。随着改革开放进程的加快，中国国民经济持续快速发展，国家综合实力显著提高。中国人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长转变为“三低”。但从总体来看，还存在诸如巨大的人口总数与生活资料增长不适应、劳动年龄人口同生产资料的增长不适应、人口质量同四个现代化建设发展不适应等矛盾。20世纪80年代开始，全国各地普遍实行了人口和计划生育工作目标管理责任制，各级党政领导人对其所辖地区的人口和计划生育工作签订目标管理责任书并对其进行年底考核，对完成目标的责任人给予肯定或奖励，反之则对责任人进行批评或处分。农村根据实际情况，倡导每对夫妇只生一胎，允许生两胎，杜绝三胎；一般提倡每对夫妻只生一胎，有实际困难的可以批准生两胎[4]。1982年10月，《全国计划生育工作会议纪要》正式将实施计划生育确立为国家的一项基本国策和一项长期战略任务。2001年，修改出台了《人口与计划生育法》。为实现人口增长与经济发展相协调，中国在生育数量上做出了限制性规定，并逐步提出“一对夫妇只生一个孩子的政策”，即独生子女政策。

第四，“二孩”试点到全面“二孩”(21世纪初至今)。自计划生育政策推行以来，中国产生了上亿的独生子女家庭，同时，人口结构发生变化，人口红利逐渐消失，独生子女家庭出现风险。2017年2月，国家卫生计生委印发《“十三五”全国计划生育事业发展规划》指出，到2020年全国总人口在14.2亿人左右，年均自然增长率在6‰左右，出生人口性别比下降到112以下。根据国际人口统计学的标准，中国已接近“超少子化”[5]，0-14岁的少儿人口占总人口的比重都在持续下降，1964年占比为40.7%，1990年为27.7%，2000年为22.9%，到了2010年已经降为16.6%，2014年下降到了15.3%。2015年12月27日，全国人大常委会会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，修改后的新人口与计划生育法于2016年1月1日起正式实施，条款注明“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。

二、计划生育政策渐进制度变迁分析

1.计划生育政策渐进式制度变迁动因。制度经济学家韦森认为：“从人类社会制度变迁的基本分析思路上来看，要弄清从一种社会秩序向另一种社会秩序的过渡或转型，关键在于理解制度变迁机制的动力源在哪里。”正式规则或其实施的变迁将导致一个非均衡状态的出现，因为构成稳定选择理论基础的是一个包括正式与非正式约束，以及各种实施在内的综合因素，在正式规则发生变化后，一个新的非正式均衡逐渐演化出来。从计划生育的提倡到纳入中国宪法及相关法律，最终成为中国的基本国策，政策变迁的正式约束不断调整改变，非正式约束和实施机制不断变化。

第一，人口与社会发展的均衡是政策调整的根本原因。计划生育政策调整的“元”理念是实现人口与社会发展的均衡，本质要求是“有序”与“和谐”，有序是前提，和谐是目标。回溯政策在各个历史阶段的不同调整，都旨在塑造一种良好的“秩序”，一旦出现了“不和谐”因素，政策就会渐进式调适，以使政策体系保持稳定，确保社会秩序良性运转。

第二，人口问题本身的变化是政策调整的直接原因。人口本身的变化形成了政策的问题源，激发政策产生和变更的潜在需求。纵观计划生育政策的发展历程，每个阶段问题及其影响不尽相同，但其直接动因都是人口问题变化本身。新中国成立初期，人口结构失衡，青壮年人口尤其是男性青壮年人口比例失调，20世纪50年代以前，提倡多生以缓解战后人口的缺失。但到了20世纪50年代后期，人口数量的急剧增长与中国当时的社会生产力和物质资料匮乏产生了尖锐矛盾。20世纪七八十年代，人口增长出现了第二次高峰，控制人口成为中国亟待解决的重要问题之一。改革开放后，巨大的人口基数与时代发展的需求间产生了巨大矛盾，实施计划生育政策成为必然。

第三，政策生态深刻影响政策调整。复杂政策生态、要素间的关系及变化深刻影响着计划生育政策的调整。国内政治稳定、经济繁荣、科技教育发展、社会价值观的转变等都直接形成了与公共政策密切关联的政策生态要素。中国国内政治局势的不稳定、社会生产力的低下、人口与经济矛盾的日益深化，科学、医疗、信息技术的落后，人们对于生育知识认知的贫乏无一不对生育政策的出台产生影响。20世纪五六十年代，国际形势发生变化，国家安全形势紧张，计划生育政策未能付诸实施；20世纪七八十年代，中国“入常”、中美建交，国内外形势好转，“晚、稀、少”政策得以实施；20世纪80年代后期，中国国际地位不断提高，国际环境稳定促使独生子女政策有效实行[6]；20世纪90年代，苏联解体、东欧剧变，社会主义国家阵营发生巨大变化，为稳定中国国际国内环境，计划生育政策持续强执行状态；21世纪初，金融危机爆发，中国政治经济环境面临着巨大挑战，计划生育政策也随之改变。

第四，政策失效后果的“积极”回应催化政策更新。政策更迭的重要因素是原有政策不适应现实发展的需要，抑或是政策逐渐失效。从“独生子女”到“单独二孩”及“全面二孩”政策的变化，反映了原有政策在不同阶段面临的多方面、诸领域的挑战。切实回应社会问题，推动政策的更新与发展。政府之外的力量越来越有能力和意愿参与到政策制定的过程，政策适用主体对政策质量提出了越来越高的要求。

2.计划生育政策渐进制度变迁的意义。渐进制度变迁强调有步骤、分阶段，先试验后推广，先局部后整体的实现政策目标。中国的计划生育政策遵循“改革、发展、稳定”的渐进制度变迁。从“有计划的生育”到“计划生育”，生育政策先后经历了在党内提倡节制生育、人口稠密的城乡推行计划生育、全国全面实施计划生育等几个阶段。计划生育政策作为中国的基本国策，性质有别于基本政策。基本国策的行动逻辑是国家利益的最大化，而基本政策则是公共利益的最大化。此外，基本国策是实现国家战略的关键策略[6]。计划生育政策是根据中国的基本国情不断进行调整，政策实施环境与过程息息相关，契合渐进制度变迁的逻辑。

第一，渐进制度变迁逻辑有利于降低政策成本与风险。渐进政策变迁是一个复杂且连续的过程。计划生育政策在进程上遵循局部到整体的路径，通过小范围、重宣传的方式积累并促进政策变化。有助于降低政策风险成本，在一定程度上避免政策出现重大失误，使新的政策更易于被人们所接受，并将其内化为一种自觉行为的约束力，提高政策的可行性，有助于社会稳定。

第二，渐进制度变迁逻辑有利于保持政治稳定与政策执行的连续。政策的本质是政治性，且政策受多种因素复合影响，原有政策所形成的惯例、社会习惯、行为模式、价值观等非正式约束对政策产生重要影响。中国由新中国成立初期的传统生育文化转变到现代生育文化，不仅伴随有计划生育政策的调整，还有社会经济的发展、婚姻制度的修改、社会主义文化的建设、经济制度的变革、城镇化的进程等。政策发展蕴含了复杂多因素的分析及与政治的互动，政策连续性有利于及时发现并解决问题。

第三，渐进制度变迁逻辑有利于政策科学性的不断提高。渐进制度变迁以渐进为基础，以现实情况需要为指导。达尔文进化论极大地影响着我们对社会生存问题的理解，同时它也可以嵌入到制度变迁理论中：随着时间的推移，无效率的制度将被剔除，延续下来的都将是那些有效率的制度[7]。中国计划生育的渐进调整，提高了政策的科学性。

3.计划生育政策渐进制度变迁的不足。从另一个角度看，诺思在对制度变迁的研究中也提出了著名的路径依赖理论，指一旦人们做出了某种选择，就像走上了一条不归路，惯性的力量会使这一选择不断的自我强化。

第一，对突发“问题流”风险的响应不足。随着社会问题越来越复杂，社会矛盾往往交织在一起，或以突发的状况出现，或从整个社会情势的变化来看越来越具有不可预测性，而渐进制度变迁的政策问题分析容易“循规蹈矩”，决策者往往不愿舍弃具有一定沉淀成本的现有政策，而重新选择新的政策或手段，从而导致对社会突发问题的响应不足，可能贻误政策创新。“三年饥荒”“整风运动”，以及“文化大革命”时期，计划生育政策几乎形同虚设，政策得不到相应的应急措施的补救，人口规模没有得到有效控制，以至再次出现人口增长的高峰。二孩政策正式实施后，随同而来的是医疗、教育、户籍及社会保障问题的产生，政策的“遇冷”在一定程度上也体现了渐进政策风险的存在。

第二，对政策全局与长远预测研判不足。在渐进制度变迁的约束下，决策者往往将注意力集中在政策实施的短期目标上，缺乏对政策问题及目标的长远谋划。为了尽可能地规避风险，决策者更易于倾向原有政策的稳定性与合法性。中国计划生育政策实施的最初目标是为了缓解人口与粮食的问题，解决社会人口与经济发展之间的矛盾，却没有充分考虑到政策在未来几十年内将可能导致的人口结构性失衡、人口老龄化、“失独”，以及养老的风险等问题。

第三，政策的路径依赖。伴随政策实施，来自内外部的肯定或否决力场不断增强，当政策支持与肯定的力场达到一定程度时，政策的执行方式和路径就会逐渐强化起来，政策的施用主体与适用群体逐渐形成相对固化的行为模式与心理习惯，从而出现政策的惯性。计划生育政策逐渐成为一种稳固的行为模式，加之人们生育观念的改变，政策趋于路径化。

三、计划生育政策未来发展

人口问题永远不是一个现实问题，而是一个战略性问题，生育政策影响的主要不是现在而是未来。能否制定一个符合国情的生育政策，关系到国家的命运和前途[8]。

第一，生育政策基本导向是实现人口与社会长期均衡。世界性的人口老龄化趋势不可逆转，人口红利逐渐消失，经济矛盾日渐突出。二孩政策全面实施的目标人群虽然规模庞大，但新增人口数量相对有限，总体平均二孩生育比例较低。

第二，政府积极作为，完善配套政策，充实政策体系。实施“全面二孩”政策以来，中央和各地方政府纷纷积极响应，不断完善相应的配套政策。除西藏和新疆外，全国29个省(区、市)均修订实施了人口与计划生育条例，增加了惠民、利民、便民的服务措施。其中19个省市延长生育假奖励的天数相比原有条例有所增加。各省(区、市)对配偶的陪产假也做出了规定，假期天数从7天到一个月不等。卫生计生委等五部门联合发布的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中规定：统一城乡特别扶助金标准(每人每月340元)，并建立动态增长机制，依法妥善处理社会抚养费的衔接问题，维护群众利益和社会稳定。

第三，生育观念与生育行为变化不断深化对政策的影响。社会经济发展越来越影响人们的生育观念与生育行为。随着城镇化进程的不断推进、居民生活水平的逐渐提高，越来越多符合生育政策的育龄妇女由于育儿成本高及失去工作或晋升机会的风险等，而选择放弃生育第二个孩子。接受高等教育的人群逐年增多，很多高素质人才家庭的生育意愿相比较普通城镇家庭更为低下。未来的生育政策会受到民众生育意愿的深刻影响，政策导向应该由过去的限制与约束转换为提倡和鼓励适当的生育观。

第四，政府改革能给政策调整带来新动力。政府机构及职能的转变给政策调整带来资源整合，促使政策内容变化。中国计划生育部门的职能逐渐发生转变，计生体系从管控为重点向以服务为重点转变。计生部门与卫生部门合并，逐渐将计生部门的职能转化为公共生育服务，如生殖保健、优生咨询及“失独”家庭关怀等。未来，伴随国家卫计委等部门发挥更大的作用，计划生育政策的全面调整也会得到进一步推进。

[1] 金小桃.治理理论视角下的新时期人口问题综合治理[J].人口学刊,2007，(3).

[2] 原新.我国生育政策演进与人口均衡发展——从独生子女政策到全面二孩政策的思考[J].人口学刊,2016，(5).

[3] 国家人口和计划生育委员会.中国人口和计划生育史[M].北京:中国人口出版社,2007.

[4] 杨发祥.当代中国计划生育史研究[D].杭州：浙江大学博士学位论文,2004.

[5] 穆光宗.“全面二孩”政策实施效果和前景[DB/OL].中国经济报告,(2017-01-17)[2017-05-25],http://news.hexun.com.

[6] 彭云望,刘亚娜.基本国策与基本政策的辨析[J].中国行政管理,2012.

[7] 诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:格致出版社,2008.

[8] 乔晓春.从“单独二孩”政策执行效果看未来生育政策的选择[J].中国人口科学,2015,(2).

[责任编辑：王雅莉]

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1007-4937(2017)05-0119-05

2017-06-11

北京市教育委员会社会科学计划资助项目重点课题“北京特殊老龄群体长期照护服务体系研究及绩效评估”(SZ201510028014)

刘亚娜(1977—)，女,湖南邵阳人，副教授，管理学博士，从事社会发展与公共政策、人口老龄化与养老保障研究；费欢(1993—)，女，北京人，硕士研究生，从事公共政策研究。