全面依法治国：改善东北地区发展环境的根本路径

张 波

(1.黑龙江省人民政府法制办公室，哈尔滨 150001；2.黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018)

全面依法治国：改善东北地区发展环境的根本路径

张 波1,2

(1.黑龙江省人民政府法制办公室，哈尔滨 150001；2.黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018)

依法办事是市场经济对市场管理者和市场主体的共同要求，市场管理者与市场主体相信法律，崇尚法律，发自内心地愿意依法处理各种经济社会关系，是优化发展环境的坚实基础。市场主体不仅是优良的发展环境的受益者，也是改善发展环境的重要参与者。东北地区发展环境的改善，要从坚决落实全面推进依法治国战略部署入手，全面提高国家机关及其工作人员在市场经济条件下管理经济社会事务的法治化水平。这既是最佳捷径，也是根本路径。作为市场监管者，东北地区各级政府要全面树立法治思维，科学民主依法决策，大力清理完善地方规范性文件，严格、规范、公正、文明执法，不断强化依法监督，从而加快法治建设，提升政府治理能力。

依法治国；东北经济；发展环境；法治建设

近年来，东北地区经济下行形势严峻，引起了国内外的高度关注。社会各界普遍认为，这一问题的产生与中国经济发展进入新常态、经济增速换挡带来转型阵痛，以及东北地区在体制、机制等方面的问题长期积累密切相关。同时，东北地区发展环境相对较差也是其重要原因之一。2016年3月，习近平总书记在黑龙江省人大代表团参加审议时指出，东北地区振兴发展，优化发展环境很重要。强调要深入推进依法治国，着力打造全面振兴好环境。目前，围绕改善发展环境，东北各地采取了一系列有针对性的措施和办法，取得了一定的积极效果。但是，要从根本上解决问题，还是要坚定不移地全面推进依法治国。

一、依法办事：市场经济管理者和主体的共同要求

市场经济是人类社会生产力发展到一定历史阶段的必然产物，只是由于其运行的社会条件和参与市场运行的经济主体所有制性质的不同，才有了资本主义市场经济和社会主义市场经济的区分。市场经济条件下，各种生产要素和资源的配置和积聚都是围绕着市场主体的利益最大化展开的。在这个过程中，价格、竞争，特别是每个经济人*经济人概念，通常被用作经济学和某些心理学分析的基本假设，即人具有目标理性，可以做出经济利益最大化的选择。内心所固有的对物质利益最大化的追求心理起到了关键性作用。美国著名学者兹比格涅夫·布热津斯基曾经指出，资本主义最大的成功就在于发现了人们的这种心理，并为这种心理发挥作用提供了一个良好的平台。这种心理对推动经济社会的发展有积极的一面，但其负面作用也显而易见。在这种心理的驱使下，人们最容易出现“走捷径”的行为，即为实现利益最大化而不顾一切，不择手段。马克思曾一针见血地指出经济人的本性：“一旦有适当的利润，资本就大胆起来。有50%的利润，它就铤而走险;为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律;有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首之险。”[1]法律之所以是市场经济的伴生物，就在于它洞悉了经济人的弱点，为市场主体的逐利行为订下了规矩：可以追逐利益最大化，但必须依法而为。市场经济条件下，法律是在充分研究和总结了市场经济发展规律和社会公众的共同需求的基础上制定出来的，是具备最广泛民意基础的行为规则。正如美国当代著名法学家埃得加·博登海默所言：“法律是人类最伟大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律让人类学会了如何驾驭自己。”*转引自袁曙宏《论建立统一的公法学》，载于《中国法学》2003年第5期。由此可见，法律是人类自身弱点和不足的控制器。遵守法律，处处依法办事，就能够在允许市场主体获取利益最大化的同时，保护公众和国家利益，实现社会的公平正义。这是市场经济国家几百年来的最主要的经验。也正是在这个意义上，有人直接将市场经济称为法治经济，言下之意，就是市场经济是以法治为基础的经济。任何人对这个基础的破坏都会危及市场经济的健康发展，都是不允许的。

发展环境不优，最大的问题就在于市场经济社会的法律未得到有效的遵守，法治环境受到了极大的破坏。这里既有市场管理者的问题，也有市场主体的问题。从市场管理者的角度来看，两千多年的封建传统影响根深蒂固，官贵民贱的封建意识潜移默化地残存于管理者的头脑当中。在管理的过程中，缺乏服务意识，将市场主体视为治下臣民，居高临下，颐指气使，漠视市场主体的合法权利，置国家的法律于不顾，好恶出于己胸，执法率性而为，不作为，滥作为，随意撕毁合同，新官不理旧账，甚至吃拿卡要的现象也时常发生。从市场主体的角度来看，则是法律、制度、信用、规则意识丧失，对权力顶礼膜拜，缺乏社会责任感，凡事以利相交，利则两合，无利则分；做事没有底线，逐利成为其最高的价值追求，为了利益，什么事情都可以做，什么法律都不在话下，制假贩假、偷税漏税、行贿请吃，甚至走私贩毒、组织黑恶势力，无所不用其极。市场管理者或市场主体的这种无视法律权威的行为可能会收到一时之利，但从长远来看，其社会危害性之大不言而喻。而且在一个共同的环境中，两者之间往往会形成互为负面的恶劣影响：一方的不守法，将导致另一方更大的违法，最终是“礼崩乐坏”，潜规则盛行。市场经济将是“劣币驱逐良币”，在畸形社会环境中丧失生机，逐步枯萎。东北地区经济落后，与多年来法治经济在东北的缺失有很大关系。如果我们至今还看不到这一点，或者看到了而不愿意承认它并真正改变它，就不可能从根本上改变发展环境，这才是东北人最大的悲哀。

二、尊崇法律：优化东北地区发展环境的坚实基础

古希腊哲学家亚里士多德指出：“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。”[2]可见，良好的法律及对法律的服从乃至信仰相对于法治的极端重要性。从东北地区过去几十年的发展历史看，法律在经济社会发展中的权威地位并没有随着市场经济的深入发展而相应地确立起来。某种意义上说，法律仍是权力的附属物，甚至是权力的遮羞布。这从东北地区的地方立法当中就能看得非常清楚。三十年的地方立法，为东北地区奉献了海量的地方性法规和政府规章。但认真检视一下这些地方性法规和政府规章，绝大多数、特别是在2010年以前的立法中，为固化权力、为权力的便利行使而设置的条款远远超过了提供社会服务的内容,立法的核心在于为相关行政执法机关设置处罚权、许可权、强制权、收费权，以及围绕这些权力的便利行使而对管理相对人设置的义务。有些立法甚至直接与上位法相违背。执法中权大于法的问题就更加突出。曾有报道，东北某县委书记，因对某法律杂志社记者的报道不满而派公安干警进京抓记者。[3]足见权力的肆意而为已到了无法无天的地步！从社会上看，有些东北人的最突出特点就是过于“聪明”，总能在法律的规定之外找出有利于自己的“对策”，以规避法律的约束。他们有的打擦边球，有的搞变通，有的甚至直接与法律对着干，从内心根本不把法律当回事，更不用说服从法律、崇尚法律、信仰法律了。在他们看来，经济要上，法律要让，效益要好，监督要少。法律就是一把雨伞，于我有利时打开，于我不利时搁置。法律工具主义的思维在东北社会中有着深厚的基础。在这样一种普遍的各取所需的实用主义社会意识面前，要彻底改善发展环境，谈何容易！因此，想彻底改善东北的发展环境，就必须重塑东北人的法律意识和法律思维。让所有的市场参与者，包括市场管理者和市场主体都树立起坚定的法律信仰，处处依法办事，时时依法调整相互之间的经济社会关系，遇事找法，平事靠法，依法律定是非，凭法律说对错，是非曲直一断于法。行政机关依法行政，司法机关依法办案，市场主体守法经营，人之所在，法镜高悬，利益攸关，法之大行。只有这样，优化发展环境才有坚实的基础，东北地区才能形成真正的“虹吸效应”，*虹吸效应，这里指东北地区以强大的吸引力将别的地方的投资吸引过来。集聚起市场经济发展的各种要素，后发而先至，跳出“断崖式下滑”的宿命。

三、市场主体：优化发展环境的重要的利益攸关方

法律秩序良好，发展环境清爽，市场主体是最大的受益者。同时，优化发展环境，破除权力社会遗留的各种弊端和潜规则，市场主体也是重要的利益攸关方。古语云：覆巢之下，安有完卵。*参见《世说新语·言语》。发展环境恶化，市场主体也将是最大的受害者。但是，以往在检讨发展环境不优的成因时，社会普遍的矛头是指向政府机关，很少从市场主体自身上找原因。诚然，发展环境不优，政府机关的责任很大，但要彻底改善东北地区的发展环境，就要全方位地排除影响发展环境的各种因素。因此，市场主体在批判和指责发展环境不优的同时，也要检讨自身是否是“助纣为虐者”。某种意义上说，市场主体坚定的依法办事习惯，对管理者的执法犯法往往是极大的社会制约。这一点已为过去多年的社会实践所证实。一些执法者对依法经营的外资企业或大型国有企业往往不敢为所欲为，肆意勒拿卡要，根本的原因还是这些企业自身正、制度明，不屈身事恶，不应合违法，市场监管者没有空子可钻。但遗憾的是，现实中不少破坏发展环境的案件都不乏违法市场主体的影子，一些市场主体甚至是破坏发展环境的“始作俑者”。为了谋取非法利益，换取监管者高抬贵手，网开一面，请吃行贿，利益输送，既腐蚀了官员，又败坏了风气。久而久之，形成了畸形的文化土壤，真正守法者反而成为少数，不随波逐流甚至连正常合法的利益也得不到，这就会进一步恶化发展环境，市场主体也将付出更多的经营成本。因此，维护良好的发展环境，并不仅仅是政府和官员的事情，市场参与者人人有份、人人有责。市场主体不可能置身事外，坐等环境好起来。市场主体在享受发展环境带来的便利和益处的同时，也要承担维护和建设发展环境之责。因此，每一个市场主体都要心中有法，心存敬畏，树立环境意识，从我做起，从现在做起，依法办事，守法经营，不谋取非法利益，抵制监管者的不法要求。如果能够更勇敢一些，还可以举报控告监管者的违法行为。正如法国思想家卢梭所言：“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石之上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其他法律衰老或消灭的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的精神。”[4]康德也有类似的主张：“有两样东西，人们越是经常持久地对之凝神思索，它们就越是使内心充满常新而日增的惊奇和敬畏：我头上的星空和我心中的道德律。”[5]只有这样，社会风气才会为之一新，彻底改善发展环境才有更坚实的支撑，市场主体的经营发展也会更轻松、更省劲、更有生气。

四、法治建设：市场监管者在改善环境中责无旁贷

国家机关及其工作人员是市场经济的监管者，也是优化发展环境的主导者。一个地区发展环境优良与否，与当地国家机关的法治化程度息息相关。习近平总书记所指的东北地区环境建设问题，诸如“动不动就讲摆平、搞定”“执法工作随意化倾向”“招商引资时随意给投资者许愿，项目落地后又吃拿卡要”，以及“新官不理旧账，随意变规划、变政策，不守信用”，无一不与当地的法治化程度不高有密切关系。因此可以说，彻底改善东北地区发展环境，最根本的还是要从坚决落实依法治国方略入手，全面提升国家机关及其工作人员市场经济条件下经济社会管理的法治化水平。这既是最佳捷径，也是根本路径。

一是要全面树立法治思维。法治思维不同于人治思维和权力思维，是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是以法律作为最终判断标准和价值取向的思维过程。“提高领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力，是推进法治建设的关键。从某种意义上讲，也是改善发展环境的关键。”*参见《省委书记王宪魁解读习近平总书记重要讲话精神(五)》，http://xunke.dbw.cn/system/2016/04/27/001089570.shtml.目前，一些国家机关及其工作人员还没有跳出“权力思维”的小圈子，凡事都是从“权力本位”出发，从维护权力行使的便利性和权力部门自身的利益出发，所以才有诸多“拍脑袋决策、拍胸脯实施、拍大腿后悔、拍屁股走人”的荒唐事。因此，改善发展环境，全面树立法治思维，学会运用法治方式解决问题、推动发展是最要紧的，各级领导干部对此必须有清醒的认识。一事当前，首先要考虑法律是怎样规定的，如何处理才能最大限度地保护管理相对人的合法权益，怎样做才符合法律的规定和要求，而不是从权力自身的方便和有利去考虑问题。对于领导干部而言，法治思维不仅仅是一种认识或意识，而应该是一种自然而然的习惯，更应当是一种信仰。要将其变成一种下意识的行为，将这种思维贯穿于工作的全过程，用以推动发展、化解矛盾、维护稳定，不能“说起来重要，干起来不要”，更不能“谈认识比谁都高，抓落实比谁都糟”。

二是要科学民主依法决策。决策是执行的基础，决策的合法与否，涉及的不仅仅是事情本身，还会对发展环境产生潜移黙化的影响。一个违法的决策，执行得越坚决，产生的负面社会影响越大，对发展环境的破坏力越强。当然，决策是高智慧行为，需要决策者有开阔的思路、精准的判断力以及对政策法规和社情民意的熟悉和把握，要努力做到科学、民主、依法。所谓科学，就是要符合经济社会发展的客观规律；所谓民主，就是要符合大多数人的意愿；所谓依法，就是不能与上位法相抵触，尤其是不能与宪法的原则和精神相违背。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中为重大行政决策确定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的法定程序，要求确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，这就为各级国家机关科学民主依法决策提供了具体的路径。各级国家机关必须采取有效措施不断健全依法决策机制，增强公众参与实效，提高专家论证和风险评估质量，加强合法性审查，坚持集体讨论决定，严格决策责任追究，确保行政决策的科学化、民主化和法治化。

三是要大力清理完善制度体系中的地方部分。如前所述，三十多年的地方立法，为东北地区的制度建设提供了大量的地方性法规和政府规章。为保证地方性法规和政府规章的有效实施，各级行政机关还出台了大量的规范性文件。这些地方性法规、政府规章和规范性文件，构成了东北地区现行的地方制度体系，为东北地区的经济社会发展起到了积极的推动作用。但随着国家法律制度的不断创新，特别是近年来不断深化的“放管服”改革，相当一部分地方制度失去了存在的基础，清理完善这些制度就成了当务之急。2013年以来，按照国家的统一部署，东北各省组织了多轮的制度清理工作，取得了一定的成效，明显的违法文件绝大多数已经废止或重新修订。但是从优化发展环境的角度看，这还远远不够，还需要进一步的深度清理。最主要的不是取消和下放现行制度中的多少处罚权、许可权、审批权和强制权，而是要按照市场经济发展的规律和要求，重塑行政机关的工作职能。有些制度规定可能没有与上位法有明显的冲突，但对微观经济社会运行干预过度，会增加相对人尤其是市场主体的义务或负担，这样的规定就应当废止。近年来，在中央高调反腐的重压之下，行政执法人员明显的胡作非为已大幅度减少，但为什么市场主体对发展环境的负面反应依然强烈？很大程度上是，大量的加重市场主体负担或阻碍市场经济发展的执法行为都是有法可依的，从执法本身而言，并无不妥，但其所依之法却是不符合市场经济发展规律或要求的。如果不能从源头上、也就是从制度本身上去深度挖掘，消除发展的桎梏，发展环境就不可能根本改善。因此，要依法重新检视现行制度规定的行政职能。(1)凡是公民、法人或其他组织能够自主决定的，凡是市场机制能够有效调节的，凡是行业组织、中介机构能够自律的，行政机关都不要过度干预。现行制度体系中不符合这一要求的规定，都应当予以清理。(2)对行政权力可以介入的领域，也要改革管理的方式。能够通过事后监管解决问题的，就不要采取事前审批的方式；能够通过提供服务解决的问题，就不要采取强制管理的方式；要多采取行政合同、行政指导、行政监督、行政调解、行政复议等柔性执法方式来取代行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等刚性执法方式，特别是要多采取回应型执法*回应型执法，指的是一种以回应社会需求、保障公民权利为核心目标的执法模式。的方式来解决管理相对人对行政机关的执法需求。这些既是地方制度清理的标准，也是新法制定的标准。尤其是新修改的立法法赋予了设区的市以普遍的立法权后，更应当对地方立法和制度建设行为予以高度关注和严格规范，防止为“依法”破坏发展环境提供依据。

四是要严格、规范、公正、文明执法。首先，要理顺行政执法体制。当前大多数破坏发展环境问题产生在行政执法领域，是与我们的行政执法体制有关的。当前行政执法体制中的首要问题就是职责不清、权力交叉、多头管理和重复执法。以老百姓反映较为强烈的食品安全问题为例，行政执法体制中对这一领域有执法权的行政机关多达十几个：工商、卫生、质监、食品药品监督、农业、畜牧、粮食、商务、海关、进出口检验检疫、食安办，等等。十几个部门都有监管权，权力边界又不清楚，执法过程中就必然会产生“有利一哄而上，无利谁也不管”的趋利执法问题。所以，必须从源头上解决这一问题。2014年以来，中央大力推进权力清单、责任清单建设，目的之一就是要厘清权力的边界，并为权力戴上责任的笼头。各级行政机关要科学设置行政执法主体，理顺行政执法体制，以适应市场经济发展为目标，将市场的归市场，社会的归社会，个人的归个人，市场、社会、个人都担负不了的归政府，使政府真正成为有限、有位、有为的政府。同时，大力推进综合执法和相对集中行政执法权，一个事项由一支执法队伍承担，杜绝执法中的扯皮和推诿。其次，要规范行政执法行为。当前的行政执法中既有趋利、滥作为等执法不规范问题，也有不作为、慢作为等监管不到位问题，对发展环境的影响非常明显。特别是一些基层科所队执法不严、违法不究、粗暴执法、逐利执法现象比较突出，老百姓和企业反映强烈。本届中央政府大力推进行政审批制度改革，取消和下放了一大批行政许可，规范了中介行为，实行“放、管、服”结合，从源头和制度上压缩了权力寻租的空间，为彻底改善发展环境奠定了坚实基础。但是，“上边九级风浪，下边纹丝不动”的现象依然存在。东北地区改善发展环境，拍“苍蝇”的任务远重于打“老虎”。因此，各级行政机关必须按照党的十八届四中全会的决定要求，大力推进依法行政，加强法治政府建设，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度；完善执法程序，明确具体操作流程，采取“两随机，一公开”方式规范行政检查等执法行为；建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度；加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平；全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

五是要保证公正司法。公正是法治的生命线，是良好发展环境的核心内容。公正司法至关重要，但立案难、执行难、司法不公、枉法裁判等问题一个时期以来给东北发展环境的改善造成许多负面的影响，以致外地企业不愿来、本地企业“雁南飞”。只有解决这些问题，保证公正司法，提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，东北经济的腾飞才有现实可能性。其路径则在于完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督。当前，在中央的积极推动下，司法体制机制改革已初见成效。检察机关、审判机关实行了“员额制”，依法独立公正行使司法权有了制度上的保障；改立案审查制为立案登记制，立案难的问题大大缓解；设立巡回法庭，探索建立新的审理机制；推行异地管辖，最大限度地排除行政干预；引入信用黑名单制，治理“老赖”效果良好，执行难问题有望解决。这些都为彻底改善发展环境提供了体制机制上的保障。东北各地的司法机关应当抓住这个有利时机，针对司法领域存在的主要问题，采取更为有效的措施，将中央“公正司法”的要求落实到位，推动东北发展环境的进一步改善。

六是要不断强化依法监督。法国启蒙思想家孟德斯鸠(1689—1755)说：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[6]英国思想史学家阿克顿勋爵(1834—1902)也有类似的断言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[7]强化对权力的监督，将权力关进制度的笼子里，铲除权力“率性而为”的土壤，是改善发展环境的重要内容。东北地区崇尚权力的传统由来已久，权力社会色彩浓厚，权力“耍大牌”的社会基础比其他地区更厚实。必须通过扎实的普法教育去除社会上的“权力本位”思想，扭转“不找关系不办事，不托关系办不成事”的陈规陋习，为依法办事拓展生存空间。同时，整合各种监督机制，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效，真正给权力戴上“笼头”。东北地区尤其要高度重视政府信息公开工作，把政府信息公开作为改善发展环境的重要抓手，抓在手上，放在心上。因为老百姓要的不仅仅是公平正义，而且要的是看得见、摸得着的公平正义。要坚持以公开为原则、不公开为例外，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，将权力运行置于阳光之下，放在全社会的监督之中。只有这样，执法者才会真正有所畏惧，进而慎用手中的权力，实现发展环境的根本好转。

[1] 马克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972：829.

[2] 亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1997:199.

[3] 刘万永,宋广辉. 西丰公安进京抓记者的真相调查[J]. 新闻天地月刊 , 2008, (2) :42-44.

[4] 卢梭:社会契约论:第2卷[M].北京：商务印书馆，1980：20.

[5] 康德.实践理性批判[M].邓晓芒,译.北京：人民出版社，2003：220.

[6] 孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京:商务印书馆，1982:154.

[7] 阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚峰, 译. 北京:商务印书馆，2001:342.

[责任编辑：肖海晶]

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1007-4937(2017)05-0021-05

2017-06-02

2015年度黑龙江省哲学社会科学研究规划一般项目“法治中国的地方实践模式比较研究”(15FXB01)；2013年黑龙江省社会科学院一般项目“法治中国建设中的政府动力机制研究”

张波(1962—)，男，黑龙江哈尔滨人，黑龙江省人民政府法制办公室党组成员、副主任，兼任黑龙江省社会科学院特聘研究员、黑龙江省法学会副会长、黑龙江省科顾委专家组成员，法学硕士，从事行政执法研究。