构建无居民海岛资源市场化配置机制研究

李晓冬，吴姗姗

(国家海洋技术中心 天津 300112)

构建无居民海岛资源市场化配置机制研究

李晓冬，吴姗姗

(国家海洋技术中心 天津 300112)

文章概述我国构建无居民海岛资源市场化配置机制的背景，详述并借鉴土地等自然资源招拍挂出让和流转等市场化管理经验，界定无居民海岛资源市场化配置机制的内涵，提出存在的资源配置客体不明确和管理政策缺乏法律依据等问题；在此基础上，提出构建我国无居民海岛资源市场化配置机制的建议，即明确资源市场化配置的客体、建立招拍挂市场化出让机制、建立无居民海岛使用权流转机制、建立资源市场化配置统一平台和建立相关评估体系。

无居民海岛；市场化；资源配置；海岛管理；生态岛礁

1 构建无居民海岛资源市场化配置机制的背景

1.1 党中央不断深化对市场地位的要求为无居民海岛资源的市场化配置改革指明了方向

改革开放以来，政府在我国经济体制改革和对外开放的发展过程中，始终围绕着正确认识和处理政府和市场关系这一核心问题展开。国家持续拓展对政府和市场关系的认识，不断深化对市场在资源配置过程中的地位和作用[1]。

当前的国际经济环境和国内经济社会的发展阶段发生着明显的变化，针对这些变化，需要我国经济加快转型升级，推动经济结构趋于合理，增强发展的活力和创新的动力。随着我国社会主义市场经济体系的建立以及市场化程度的不断提升，在对市场规律认识和把握能力不断提高的基础上，党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，树立了关于政府和市场关系的正确观念，明确让价值规律、竞争和供求规律在资源配置中起决定性作用。

1.2 “十三五”规划和生态文明体制改革对建立无居民海岛资源的市场化配置机制明确了要求

我国的国民经济和社会发展“十三五”规划中对市场化改革提出了具体要求，将“加大重点领域关键环节市场化改革力度”纳入规划的发展主线，针对土地、交通等领域多提出了市场化的发展改革要求。尤其是针对海洋领域，规划明确提出“创新海域海岛资源市场化配置方式”的要求。作为“五位一体”格局的重要组成部分，生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等顶层设计并列，被提到新的高度。

在2015年中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中，针对无居民海岛资源市场化配置，明确提出要“完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。”同年，在国家海洋局印发的《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》(2015—2020年)中，对无居民海岛资源的市场化配置改革又进一步提出了“推进海域海岛资源市场化配置”“创新海域海岛资源市场化配置方式，逐步减少行政审批，推行海域海岛资源招拍挂出让……探索无居民海岛使用权招拍挂和无居民海岛使用权流转制度，逐步规范无居民海岛使用权市场化配置”。这些顶层设计为建立无居民海岛资源市场化配置机制提供了依据，明确了具体要求。

1.3 无居民海岛资源的开发对建立无居民海岛资源的市场化配置机制提出了要求

我国是海洋大国，广阔海洋上分布着数以万计的海岛，而无居民海岛则占了其中的绝大多数。随着我国海洋经济的快速发展，沿海地区掀起新一轮海洋资源开发热潮。作为开发和保护海洋资源的重要平台，无居民海岛由于其自身优良资源环境和区位条件，成为众多开发者的关注焦点。但受资源分散等因素制约比较明显，很多无居民海岛单体开发潜力有限，应通过运用市场流转手段促进无居民海岛优势资源集聚，同时借助政策制度规范，推动海岛资源的合理配置和产业空间的优化布局，以实现海岛产业集聚优势。

随着无居民海岛价值的日益凸显，国家对海岛尤其是无居民海岛开发利用的支持力度不断增强，沿海各地区对辖区内无居民海岛开发利用活动的不断推进，依靠政策和经济社会发展需求的驱动，我国无居民海岛市场逐渐扩大，势必需要构建无居民海岛资源的市场化配置机制来推动无居民海岛的开发活动。

2 土地、矿产、海域等自然资源市场化管理经验的借鉴

2.1 招拍挂出让管理

继20世纪90年代土地使用权建立招拍挂制度以后，2001年《中华人民共和国海域使用管理法》明确规定海域使用权可以通过招标或拍卖方式取得。2003年，国土资源部发布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，建立了探矿权采矿权招拍挂制度。此外，各地逐步探索以招拍挂方式出让森林、林地和林木使用权的方法。为了规范使用权出让方式，土地、矿产、海域等相关行业管理部门都在建立、发展和完善适合资源特点和本部门需求的招拍挂管理制度，对招拍挂的组织管理、适用范围、实施程序、监督检查等内容做出了相应的规定。

综合分析土地、矿产和海域等领域招拍挂管理政策和制度及其实践，主要特点表现为6个方面。

(1)招拍挂出让的客体均为资源的使用权。《中华人民共和国土地管理法》 第五十五条规定“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》第一条就明确规定了制定目的是“为完善探矿权采矿权有偿取得制度，规范探矿权采矿权招标拍卖挂牌活动”。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十条也明确了“海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。”综上，一般情况下，自然资源的招拍挂出让客体均为资源的使用权，也都有明确的法律依据。

(2)均由国家层面发布招拍挂制度。土地、矿产、海域等领域的国家行业主管部门都出台了招拍挂管理制度，用以指导全国范围内自然资源招拍挂活动的组织和管理，也为地方出台招拍挂管理制度提供指引和基础。各地也都结合自身实际情况出台了相应的管理制度和政策，对国家制度与政策予以细化和具体化。

(3)招拍挂制度主要内容基本相似。各类招拍挂制度，一般均对招拍挂活动的出让主体、组织管理、招拍挂的适用范围、实施程序、监督检查等方面内容做出明确规定，基本都遵循了“出让计划报批—出让方案报批—出让文件编制—出让公告发布—组织具体的出让活动—确定中标人或竞得人—缴纳出让金—登记发证”的实施程序。

(4)招拍挂适用情形规定各异。一般来说，自然资源使用权拍卖和挂牌采取竞价的方式，以“价高者得”的原则确定最后竞得人；招标则采用公开招标或邀请招标的方式，以投标人“综合条件最佳”为原则确定最后中标人。针对此特点，各类管理制度对招拍挂方式的适用情形规定不同，土地使用权和矿业权明确规定了招拍挂的适用情形；海域使用权则没有明确招拍挂的具体适用情形，各地方管理部门可结合实际，利用3种出让方式。

(5)优先选用挂牌方式。各地自然资源招拍挂具体实践中，一般优先选择挂牌，避免选择招标方式方式，主要原因为大多数招标活动将标底作为下限，按照出价最高者得的原则确定中标人。投标人力求以贴近标底的价格中标，标底的泄露为公权力寻租提供空间，滋生腐败问题。因此，很多地方的自然资源尤其是土地招拍挂都避免使用招标方式出让。由于挂牌方式适用灵活，更多优先采用挂牌方式。

(6)标底或底价多参考评估价格。海域使用权要求底价不得低于使用金和前期工作费用的总和。土地使用权、矿业权出让方案中的底价主要是依据评估结果通过集体决策综合确定，不包含组织招拍挂的前期工作费用，这部分费用是由相应的财政另行担负。

2.2 流转管理

《中华人民共和国物权法》明确物权的种类和内容，尤其是对不动产物权的设立、变更、转让和消灭以及登记都有具体要求。根据这一要求，我国土地、矿产、海域等其他国有资源的管理制度体系中都包含对资源流转的管理政策。通过对这些领域流转政策的梳理和分析，主要特点表现为5个方面。

(1)立法中都明确了流转的客体为资源的使用权。明确流转的客体是建立流转管理体系的核心和前提。土地、矿产、海域等资源在各自的流转管理制度体系中，都明确了流转的客体为使用权，如土地使用权、探矿权和采矿权以及海域使用权。

(2)流转形式较为统一。土地、矿产、海域等资源领域的流转形式基本包括转让、抵押、出租、继承、作价入股等，其中，在国家层面出台的有关法律法规中都对转让形式提出了明确要求，如《中华人民共和国土地管理法》中明确规定“土地使用权可以依法转让”，而后出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确土地使用权的3种流转形式，即转让、出租和抵押。《中华人民共和国矿产资源法》对探矿权和采矿权流转只规定了转让形式，随后出台的《探矿权采矿权转让管理办法》又对转让进行详细规定。《中华人民共和国海域使用管理法》中规定2种流转形式即转让和继承，国家海洋局出台的《海域使用权管理规定》中对海域使用权的流转形式除转让和继承外，还包括出租、抵押、赠与、交换等情形。

地方层面出台的政策则在国家政策的基础上对流转形式进行了丰富和完善，如关于土地管理的地方性法规，基本是规范建设用地使用权的流转，类型包括转让、出租和抵押，个别地区还规定作价入股等类型。有些地区(如河北)的矿产资源管理政策中对转让的情形进行细分，包括买卖、抵押和出租等情形，另外一些地区(如福建、海南)的矿产资源管理政策中则明确规定转让、出租和抵押3种情形。针对海域资源的流转形式，沿海各地的管理政策在国家政策基础上又进行了丰富，流转形式基本包括转让、出租、抵押、继承和作价入股等。

(3)基本都采用了正面或负面清单的方式对流转范围进行了界定。无论是国有资源还是集体所有资源，都存在一定范围内或一定条件下不允许进入市场流转的情形，而各领域的资源流转管理对其流转范围的确定也不尽相同。在国家层面出台的政策中，在国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》中原则性明确“土地未达到法律规定和合同约定的投资开发条件，其使用权不得转让”以及“划拨土地使用权未经批准不得自行转让”。《中华人民共和国矿产资源法》和《探矿权采矿权转让管理办法》中对于转让范围则明确了允许转让的2种情形：一种是探矿权人完成规定投入后可以转让探矿权；另一种是出现企业合并分立和合资合作经营的情况需要变更权利主体的可以转让采矿权。《海域使用权管理规定》中明确禁止出租和抵押的情形，包括权属不清或有争议的、未按规定缴纳海域使用金的、改变海域用途的、油气及其他矿产资源开采的以及兜底条款。

同样，地方层面出台的政策中，除与国家政策保持一致外，还在一定程度上进行了细化和完善，在地方政策中，对于土地使用权禁止流转的范围则可以具体归纳为几种情形，包括权属存在争议的、无土地权证的、涉及司法裁定的、政府收回的、未经政府批准的、未按照合同约定开发的、未征得相关权利人同意的以及法律法规禁止的其他情形。在个别地区的矿产资源管理规定中，还规定了其他禁止流转情形的要求，如“禁止个人取得的采矿权进行转让”(黑龙江)、“采矿权人采用承包或租赁方式经营开采矿产资源的，承包人和承租人不得转包和转租”(河南)。

(4)流转程序大都依照申请审批的流程。流转程序是流转管理政策中比较重要的方面，对于管理部门来说可以依法办事和规范管理，对于流转双方来说可以按照程序规定办理相关手续。在国家层面出台的政策中，没有对土地资源的流转程序做明确规定，但对于矿产和海域资源，根据《探矿权采矿权转让管理办法》规定，探矿权和采矿权的转让遵循“转让申请-价值评估-申请审批-变更登记”的程序。《海域使用权管理规定》中规定海域使用权的转让遵循“申请-审批-变更登记-领证”的程序，而对于抵押和出租情形的则要求到原登记机关办理登记手续。

地方层面出台的政策对于具体程序的要求则存在差异，地方大多数土地政策中对于流转也只规定签合同和登记2项简单的流转程序，少数政策涉及具体程序规定，如湖北在其土地管理办法中规定“选择方式-价格评估-签订合同-政府审批-登记发证”的流转程序。有些地方的矿产资源流转政策中在变更登记后还规定有缴费颁证的程序。而对于海域资源，其地方政策大多遵循一致的程序进行管理，但如江苏则规定海域使用权的转让和出租还应经人民政府批准方可生效，大连则要求出租、抵押和作价入股海域使用权的应向海洋主管部门办理备案手续。

(5)流转登记规范为不动产统一登记。不动产登记是我国物权法中的一项重要内容，不动产物权变动只有通过登记才能生效以及产生对抗效力。因此，我国国有资源流转政策都规定登记的相关内容，无论哪种资源的使用权流转都会在政策中规定变更登记的条款。随着不动产统一登记制度的建立和实施，目前各种资源的登记也在逐步规范纳入不动产统一登记管理。

3 无居民海岛资源的市场化配置机制内涵

3.1 公共资源的市场化配置内涵

公共资源是指一切能为人类提供生存、发展、享受的自然物质、自然条件、社会资源，及其相互作用形成的自然生态环境和社会环境[2]。随着工业化时代的飞速发展，经济社会和科技的进步以及人口的剧增，自然资源等公共资源的稀缺性日益凸显，为了获得这些公共资源，人们就必须放弃其他商品的效用，由此就孕育出了公共资源市场的产生。公共资源市场的出现和存在就决定了公共资源的配置要按照市场经济的客观规律进行，实行市场化管控。随着改革开放和经济社会的发展，社会主义市场经济不断发展成熟，传统的行政审批方式已远远不能适应市场经济发展的需求，公共资源的市场化配置改革成为发展必然。

因此，公共资源的市场化配置就是指按照社会主义市场经济的发展规律，在政府宏观调控下，依据法律法规，经过科学合理程序，运用价格调节的手段，通过招标、拍卖、挂牌出让、电子竞价以及法律法规另行规定的其他市场竞争方式进行的公共资源配置，是以实现公共资源效用最大化提升的管理过程。

3.2 无居民海岛资源的市场化配置内涵

2010年《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施之后，国家和沿海地方先后公布了可开发利用无居民海岛名录，积极推动无居民海岛的开发利用。在国家对公共资源进行市场化配置改革的趋势下，依据国家“十三五”规划以及生态文明体制改革方案的要求，今后无居民海岛的资源配置将逐步转向以市场化方式为主，鉴于此，需要我们对无居民海岛资源的市场化配置内涵进行界定。

作为公共资源的组成部分，通过借鉴土地、矿产、海域等其他自然资源市场化管理的经验，无居民海岛资源的市场化配置也应当是在政府的宏观调控下，遵循社会主义市场经济的发展规律，依据法律法规和国家有关政策要求，运用价格调节的手段，通过招标拍卖挂牌等市场竞争手段，利用转让、抵押、出租等市场机制，对无居民海岛使用权进行配置，从而实现无居民海岛资源价值的最大化和效用的最优化。因此，无居民海岛资源的市场化配置机制应当主要包含2个层面，即招标拍卖挂牌出让机制和转让出租抵押作价入股等形式的流转机制。

4 我国无居民海岛资源市场化配置的现状和存在的问题

4.1 现状

根据《中华人民共和国海岛保护法》规定，无居民海岛属于国家所有，无居民海岛的开发利用由省、自治区、直辖市人民政府或国务院审批，经批准开发利用无居民海岛的应依法缴纳使用金。由此确立了无居民海岛有偿使用制度。国家和沿海地方政府围绕管理制度建设和开发实践，努力推动了无居民海岛资源的市场化管理工作。

4.1.1 制度建设

在国家层面，根据《中华人民共和国海岛保护法》的规定，无居民海岛开发利用实行国务院和省级人民政府两级审批，立法中并没有对无居民海岛招拍出让进行明确规定。2010年财政部和国家海洋局联合印发了《无居民海岛使用金征收使用管理办法》(以下简称《办法》)，其中针对招拍挂出让和流转管理，规定了“无居民海岛可以通过申请审批方式出让，也可以通过招标、拍卖、挂牌方式出让。其中，旅游、娱乐、工业等经营性用岛有两个及两个以上意向的，一律实行招标、拍卖、挂牌方式出让”“未经批准，无居民海岛使用者不得转让、出租和抵押无居民海岛使用权，不得改变海岛用途和用岛性质”。另外，国家海洋局2011年出台的《无居民海岛使用申请审批试行办法》中也明确了“依据海岛保护规划，用于经营性开发利用的无居民海岛，应依法采取招标、拍卖或者挂牌方式出让无居民海岛使用权”。同时要求“无居民海岛使用权转让、出租、抵押和继承应当到原审核机关依法办理相关手续”。

在地方层面，我国一些沿海地区结合自身的实际，也出台了若干无居民海岛市场化管理相关的地方性政策文件。山东和福建出台了无居民海岛使用权抵押办法，规定任何单位和个人只要合法持有海岛使用权证书，就可以进行相关融资，明确了无居民海岛使用权抵押贷款的范畴、抵押贷款的申请条件和无居民海岛使用权抵押贷款办理程序和要求。无居民海岛使用权抵押办法的出台，使无居民海岛的使用权物权化，这样可以保证无居民海岛的价值实现最大化，从法律的视域维系了无居民海岛的价值。浙江、山东、广西出台了无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理办法，规定了无居民海岛招标拍卖挂牌出让的范畴、条件、出让方案报批的原则要求、出让程序和要求等[3]。

4.1.2 开发实践

自《中华人民共和国海岛保护法》实施以来，目前全国范围内已经出让了17个无居民海岛。其中，浙江大羊屿全国首例以拍卖方式出让，其他无居民海岛以申请审批方式出让。浙江象山旦门山岛、福建连江洋屿和东埔石岛使用权均获得了银行抵押贷款。

4.2 问题

4.2.1 市场化配置的客体尚不明确

土地、矿产、海域等其他自然资源的流转的客体是资源的使用权，同样也是出让的客体，但对于无居民海岛，《中华人民共和国海岛保护法》明确了无居民海岛归国家所有，但没有形成较为完整的所有权和使用权体系，只能通过个别的法律条文配置权利义务，而不是通过具有普遍效力的民事规则来规范无居民海岛使用权的相关管理，即《中华人民共和国海岛保护法》没有直接明确规定或提出无居民海岛使用权，而只能从“无居民海岛的保护”一节的相关条款中引申体现[4]。如第三十条规定，开发利用可利用无居民海岛，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批，可以认为是无居民海岛使用权的取得途径。第三十一条规定，经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金，确立了无居民海岛有偿使用制度，但并未明确是因获得无居民海岛使用权而依法缴纳使用金。另外，按照国务院关于公开行政审批事项的文件要求，国家海洋局行政审批事项中，并没有明确无居民海岛使用权审核，而是明确为“无居民海岛开发利用申请的审核”。这些使得无居民海岛使用权管理缺乏依法管理、依法行政的确切法律依据。无论是《中华人民共和国物权法》还是《中华人民共和国海岛保护法》，由于没有明确无居民内海岛使用权的用益物权地位，就导致构建市场化配置机制无法明确配置的客体，缺乏机制构建的前提。

4.2.2 市场化配置管理政策缺乏法律依据

虽然在《中华人民共和国海岛保护法》出台后，国家和地方海洋部门在推动无居民海岛资源的市场化配置管理方面不断努力，但是收效却并不明显，尤其是国家层面，目前尚未就无居民海岛资源的市场化配置管理出台具体指导性政策，究其原因，主要是缺乏法律依据。

《中华人民共和国海岛保护法》中并未对无居民海岛资源的市场化配置提出明确要求，纵然海洋部门不断探索建立市场化配置的机制，但苦于缺乏法律依据而导致相关的指导政策难以出台。另外，多个沿海地区由于招标、拍卖、挂牌办法尚未出台，申请审批办法又严格规定了经营性项目应采取招标、拍卖、挂牌的出让方式，导致很多海岛开发项目无法进入出让流程，耽误了海岛开发进程，进而影响了无居民海岛有偿使用的市场化进程。

但是，随着自然资源市场化配置改革的不断深入，土地、矿产、林业等其他资源领域的市场化改革不断推进，国家也通过生态文明体制改革、“十三五”规划等多项顶层设计，明确提出要推进无居民海岛的市场化配置工作，这也为国家和地方各级海洋部门积极推动建立无居民海岛资源的市场化配置机制提供了依据和方向。

5 构建我国无居民海岛资源市场化配置机制的建议

5.1 明确无居民海岛资源市场化配置的客体

无居民海岛使用权的设立是实现国家所有权价值的有效途径。为了充分发挥和实现无居民海岛的资源价值和国家所有权价值，创新无居民海岛资源资产所有权的实现形式，推动所有权和使用权相分离，建议明确设立无居民海岛使用权。鉴于《中华人民共和国物权法》确立的“物权法定”原则，当前最有效也是最直接的解决方式就是通过修订《中华人民共和国海岛保护法》，明确提出无居民海岛使用权；或者可以通过出台行政法规的形式，制定无居民海岛开发利用条例，明确对无居民海岛使用权的规定。

5.2 建立无居民海岛招拍挂市场化出让机制

国民经济和社会发展“十三五”规划和中共中央和国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，以及国家海洋局出台的《国家海洋局海洋生态文明建设实施方案》等国家和海洋系统顶层设计中，都提到要建立无居民海岛资源市场化配置方式的要求，同时也要满足当前无居民海岛开发利用市场的需求，因此，为了贯彻和落实国家政策要求，建议国家层面出台指导无居民海岛使用权招标、拍卖、挂牌出让的具体政策，主要明确3项内容。

(1)适用范围。鉴于已出台的《无居民海岛使用金征收使用管理办法》以及《无居民海岛试用申请审批试行办法》中都明确“经营性开发利用的无居民海岛”应当采用招拍挂的方式出让，因此，结合地方已出台的地方政策和管理实践，可以将无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让的适用范围，界定为“旅游、娱乐、工业等经营性开发利用的无居民海岛”都应当通过招标拍卖挂牌方式进行市场化出让。另外，为了增强指导性和适用性，根据招标、拍卖、挂牌这3种形式的不同特点，应当对各自的具体适用情形有所区别，针对拍卖“价高者得”的特点，对于那些资源条件优越、开发价值高、市场需求旺盛的无居民海岛，可优先采用拍卖方式，以出价最高为原则确定无居民海岛使用权人，这样可以提高海岛的价值，也可以调动地方积极性，推动无居民海岛的开发利用；针对招标“综合条件最优”的特点，对于那些以满足特定开发目标并以开发利用综合条件最优为条件的用岛，就可以采用招标的形式，综合各种因素确定无居民海岛使用权人；针对挂牌“对申请人数量的灵活性要求”的特点，对于招标、拍卖等方式至少2人或2人以上申请的刚性要求，现实中如果发生只有1人申请用岛的情况，就可以采用挂牌这种较为灵活的出让方式。

(2)出让材料。由于目前无居民海岛开发利用管理已经建立了一套制度体系，因此，无居民海岛招拍挂出让的出让材料编制应当符合出让海岛所在地区的经济社会发展规划、海岛保护规划、主体功能区规划以及海洋功能区划等要求。《中华人民共和国海岛保护法》明确规定申请用岛需要提交用岛申请、开发利用具体方案和论证报告等申请材料，虽然对于招拍挂出让这些方式，在出让程序结束前尚未确定具体的使用权人，但按照立法的要求也应当提交上述材料。为了兼顾既符合法律规定，又避免出现先确定使用权人后再提交上述材料这种不符合管理要求的情况出现，同时作为出让人的海洋部门也应当对拟出让海岛进行初步的方案设计和规划。因此，无居民海岛招拍挂出让的材料应当包括用岛申请书、出让方案、初步的开发利用具体方案和论证报告等材料，并应由出让海岛所在地的县级海洋主管部门组织编制。

(3)出让底价。无居民海岛招拍挂出让的保留价或标底应当是在参考评估结果的基础上，由集体决策确定。同时还要对利益相关者补偿费、评估费、测量费等前期费用是否涵盖在内等事项进行明确，便于各级海洋主管部门操作。

鉴于沿海各地区的实际情况存在差异，可依据国家政策，结合实际，制定本地区无居民海岛使用权招标、拍卖、挂牌出让的具体管理办法，以提高政策的适用性。

5.3 建立无居民海岛使用权流转机制

随着无居民海岛开发利用市场的不断扩大，转让、出租、抵押、作价入股等这些流转需求也将不断涌现，因此，需要对这些流转形式的管理建立相应的机制，建立健全转让、出租、抵押、作价入股等配套制度，优化无居民海岛资源的市场供给方式，满足海洋经济发展多元化的需求。建议国家可根据需要制定指导无居民海岛使用权流转的管理政策或要求，或者地方也可结合实际出台地方性的无居民海岛流转管理政策或要求，具体可明确2项内容。

(1)流转的形式和范围。随着海岛市场的拓展和开发需求的扩大，转让、抵押、出租、作价入股、继承等形式将逐渐出现并增多，因此应纳入需规范的流转形式。对于流转范围，可采用负面清单的形式，明确禁止流转的范围，如除无权证、有权属纠纷、未缴纳使用金、国家征收征用等通用情况外，还应考虑3种情况：①海洋自然保护区实验区和特别保护区适度利用区内的无居民海岛使用权，由于保护的要求高，原则上不允许流转；②无居民海岛使用权已设定抵押或提供担保的，未经抵押权人或担保人同意，不可流转；③被依法扣押或查封的情况下，不可流转。

(2)流转的程序和登记。对于无居民海岛使用权流转来说，作为一种特殊的“商品”进入市场进行流转，其本身就带有一定的自主性，如果在流转双方进行市场行为前设置申请审批程序，可能会给自由市场行为带来限制。其实从申请审批的具体规定条款可以看出，其目的是保证交易对象的权属和开发行为以及个人资信真实合法有效；无居民海岛使用权流转也需要保障这些内容，但不应在流转双方签订合同前设置单独申请审批环节，而是要通过流转登记时的审查来解决这一问题。但是，针对转让这种使用权人发生改变，甚至用岛类型、用岛方案等也有可能发生改变的情况，还是需要在交易前设置审批环节，确保用岛符合管理要求，避免海岛资源环境遭到破坏。另外，无居民海岛使用权流转管理政策中的流转登记应赋予其监督管理的重要意义，即通过登记审查对流转双方的交易行为进行监督管理；如果出现问题导致流转的无居民海岛使用权无法进行登记，那么流转双方签订的合同对第三方是无法产生对抗效力的，物权变动也是没有效力的，但基于对合同双方信赖利益的保护，违约方还是要根据合同约定对受损方进行赔偿。这样既能保障流转市场的自由、减少公权力的影响，又能保障对流转活动的监督管理。

5.4 建立无居民海岛资源市场化配置统一平台

在构建无居民海岛资源市场化配置机制的过程中，还应当完善市场化配置的平台建设，建议沿海各地区可根据实际需要建设区域内统一的无居民海岛资源市场化配置交易平台或将无居民海岛纳入地方公共资源市场化配置统一管理平台，建立无居民海岛基础信息、施工企业、评标专家、中介机构等信息库，实现无居民海岛资源出让和流转信息的收集和发布，组织招拍挂出让活动，同时可以建立法律顾问、政策咨询、纠纷调解等配套机制。

5.5 建立无居民海岛资源市场化配置机制所需的评估体系

在市场化出让的过程中，还应当就无居民海岛资源的价格建立完善的评估机制，需要结合无居民海岛的资源环境特点，建立适宜的出让价款评估技术方法和相应的评估管理政策，明确价格影响因素、评估方法和评估程序，突出海岛生态系统特点和生态价值，避免盲目开发，确保海岛评估工作的科学性、可操作性和准确性，满足指导无居民海岛出让价款或招标、拍卖、挂牌底价评估的需要。

6 结语

建立无居民海岛使用权市场化出让和流转管理机制，促进无居民海岛资源的市场化配置，不仅符合国家大政方针的要求，也是地方管理和市场发展的迫切需要。虽然在依法治国、依法行政的大背景下，建立无居民海岛资源市场化配置机制由于缺乏直接的法律依据而难度较大，但是通过“十三五”规划、生态文明体制改革方案等这些顶层设计中的要求，建立市场化配置机制是大势所趋，也符合我国经济社会发展的客观要求，未来的《中华人民共和国海岛保护法》修订或者出台相关法律、行政法规等层级较高的立法时，应当对无居民海岛资源的市场化配置管理有所考虑和规定，为无居民海岛资源配置的市场化道路提供动力和保障。

[1] 韩文秀.怎样理解使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用:访国务院研究室副主任韩文秀[J].求是,2013(24)：33-35.

[2] 刘保英.我国公共资源市场化配置管理研究[J].现代经济信息，2012(11):62-63.

[3] 吴姗姗,王双.无居民海岛有偿使用管理亟待规范[N].中国海洋报,2016-08-10(A2).

[4] 张庆松.无居民海岛的物权法律制度研究[D].青岛:中国海洋大学,2012.

MarketizationAllocationConstructingMechanismofUninhabitedIslandResources

LI Xiaodong，WU Shanshan

(National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China)

The paper summarized the background of constructing market-oriented allocation mechanism of non-resident island resources,described and drew on the experiences of marketization management such as the public bidding,auction or hanging out a shingle and the transfer and circulation of land and other natural resources,defined the connotation of the Marketization Allocation Mechanism of uninhabited island resources,put forward the status quo of market-based allocation of uninhabited island resources in terms of system constructing and developing practice,as well as the problems,such as the resource allocation object is not clear and lack of legal basis for management policies and other issues.Suggestion were also put forward in the paper,which include clarifying the object of market-oriented allocation of resources,setting up a market-oriented bidding and auction mechanism,establishing a circulation mechanism for the ownership of uninhabited island and a unified platform for resource marketing and establishing a relevant evaluation system,for building a market-oriented allocation mechanism for the uninhabited island resources in China.

Uninhabited islands，Marketization，Resource allocation，Island management，Ecological reefs

2017-07-31；

2017-11-26

李晓冬,助理研究员,硕士，研究方向为海域海岛管理政策和海洋战略权益

吴姗姗，副研究员，硕士，研究方向为海岛管理政策和海洋经济

P74；F832.5

A

1005-9857(2017)12-0105-08